亚投行设立的战略考量及国际评论

陈银忠　杨柏

由中国主导筹建的“亚洲基础设施投资银行”今年底就将宣布正式成立，并投入营运。截止2015年4月15日，申请加入亚投行的意向创始成员国达到57个，其中包含37个亚洲区域内国家，以及20个亚洲区域外国家，遍及全球5大洲。由于申请加入意向创始成员国具有广泛性，亚投行的筹建备受国际社会的关注，并引发各方的热评，其中毁赢参半。针对“亚投行热”现象，本文理性地分析了中国倡导设立亚投行的战略考量，并进一步思考了亚投行面临的主要挑战，以及国际社会对亚投行设立的相关国际评论。亚投行未来的发展，值得关注。

一、亚投行设立的战略考量

（一）弥合“一带一路”战略基础设施投资的缺口

大量的经验研究表明，基础设施作为生产要素进入生产领域，不仅可以降低地区间中间投入要素的生产成本，而且可以提升产品和服务输出的便利性，提高劳动生产率，从而吸引社会生产要素的持续流入，形成“集聚效应”。为此，基础设施投资对经济的发展具有极强的溢出效应。为了促进广大发展中国家和新兴经济体对发达国家经济发展的追赶，消除世界经济发展的不平衡，加大基础设施建设的投资是重要的突破口和主要路径。

但是，无论从全球还是亚洲地区看，广大发展中国家在基础设施建设方面普遍存在着巨大的资金缺口。首先，从全球层面来看，根据巴塔查亚等（2013）的测算，广大发展中国家和新兴经济体目前每年的基础设施投资需求为0.8-0.9万亿美元，但未来10年这一需求额每年将提高到1.8-2.3万亿美元。目前，为这部分投资需求进行融资主要来自于政府预算和传统的私人投资部门，以及发达国家的官方援助和国际发展融资体系提供的贷款，但每年仍然存在着高达1-1.4万亿美元的资金缺口。其次，从亚洲地区来看，据亚洲开发银行估算，2010-2020年，其成员国的基础设施投资年均需求额将达到8200亿美元。资金的主要来源：一是成员国自身能够提供的大约4000亿美元；二是亚洲开发银行为成员国提供最多不超过200亿美元的贷款；三是世界银行和其它发达国家提供的小部分的贷款。为此，亚洲地区基础设施建设每年的资金需求缺口接近4000亿美元。

1997年亚洲金融危机后，亚洲地区的基础设施建设就开始陷入困境，地区内许多国家的政府都不同程度地减少对基础设施建设的投入，使得这些国家的基础设施建设发展已明显不适应当前本国经济发展的要求，并且无论在质还是在量上，这些国家的基础设施发展水平也均远低于国际标准。地区内落后的基础设施，已严重地制约着区域经济一体化程度的进一步提高。亚投行的设立不仅能够较好地缓解亚洲地区国家在基础设施建设上的资金需求，更好地为成员国的基础设施建设提供融资服务，而且可以加快推进“一带一路”战略沿线国家互联互通的建设步伐，并对“一带一路”战略的顺利实施形成有效的支撑。

（二）破解中国外汇储备低收益的困境

根据汤森路透2014年的数据，中国2014年第四季度外汇储备38430亿美元，占全球的33.6%，占亚洲的53.5%。全球大部分的外汇储备均用于购买发达国家的货币资产。据IMF的统计，2014年第四季度全球外汇储备中美元占62.9%，欧元为22.2%。由于中国连续多年国际收支持续保持双顺差，使得中国外汇储备居高不下，对外投资需求旺盛，对外净资产快速增加。国际投资头寸数据显示，2004-2014年中国对外净资产从2764亿美元上升至17764亿美元，年均增长率高达20.4%。虽然中国拥有巨额的净资产，但由于投资领域和渠道较为狭窄，一直受投资净值负收益问题的困扰。2014年的统计数据显示，中国持有的对外资产中，低收益的外汇储备资产占到61%，而对外负债中高收益的直接投资占到58%，这导致在国际收支中的投资收益出现了599亿美元的逆差。

另外，由于中国对外资产主要是美元资产，这使得中国经济发展对美元形成了严重的依赖，承受着美元贬值的巨大风险，中国对外投资陷入了所谓的“美元陷阱”。即如果不继续增持美元资产，那么持有巨额的存量美元资产就会随着美元的贬值而大幅缩水；但如果继续购买美元资产，则将会进一步加深对美元的依赖。亚投行的设立可以通过区域内及跨区域的金融合作，将中国持有的低收益美元资产转换成区域内高收益的基础设施投资，这不仅能够提高中国对外投资的收益，摆脱对美元体系的依赖，而且可以向亚洲地区基础设施建设的提供融资，加速推进区域经济一体化建设的进程。

（三）助推国际金融体系的改革

进入21世纪以来，全球经济增长格局与中国经贸环境出现双重心的转移。首先，全球经济增长重心已经从发达国家转向发展中国家和新兴经济体，21世纪初在全球GDP增长构成中，发达国家贡献了80%，其中G7国家贡献了61%，其它发达国家贡献了19%，发展中国家和新兴经济体仅贡献了20%。2008年全球金融危机后，发达国家经济发展复苏缓慢，发展中国家和新兴经济体则保持较快的发展态势，使得全球经济增长构成发生重大的逆转，根据世界银行的统计，2013年发达国家对世界经济增长的贡献仅为19%，而新兴经济体的贡献高达81%。其次，随着中国与发展中国家经济联系的加强，中国对外经贸增长重心正在从发达国家转向新兴经济体与发展中国家，从出口方面观察，中国出口增长结构的数据显示，发展中国家已成为中国增长最快、未来发展潜力最大的贸易伙伴。

与此对应的是：发展中国家和新兴经济体在现行的国际金融体系中，话语权、决策权和投票权与其对全球经济增长的贡献度严重不匹配，难以反映发展中国家和新兴经济体的利益诉求。为此，要求改革IMF和世界银行的呼声日益高涨，特别是此次国际金融危机以后，要求对现行国际金融体系改革的迫切性更是与日俱增。迫于压力，2010年IMF通过了份额和治理改革方案，以提高发展中国家和新兴经济体在IMF的投票权和影响力。方案的主要内容为：（1）由发达经济体向新兴经济体转移超过6%的份额；（2）欧洲向发展中国家转让两个执行董事的席位。但该改革方案由于未获美国国会的批准，最终未能实施。亚投行的设立，可以看作是崛起的新兴经济体对现行国际金融体系一次最直接的撞击，表明以中国为代表的新兴经济体开始从跟随者、参与者向倡导者和领导者的角色转变。另外，亚投行的设立基于“增量改革”的新思维，希望在新规则和新框架下推动现行国际金融体系的改革，使其向更加符合广大国家利益的方向转变，也体现了中国对改革现行国际金融体系的贡献。

二、亚投行未来的主要挑战

（一）亚投行的定性

中国在提出创建亚投行之前就强调，亚投行是一家新型的多边金融机构，而非发展援助机构，这就意味着亚投行需要坚持商业化的运作规则，并要求获得一定的投资回报。根据最初的筹建方案，亚投行的业务范围主要定位于亚洲落后地区的大型基础设施建设项目，但一般而言，基础设施建设通常存在着建设周期长、融资额度大、盈利不确定、开发性援助意味浓烈等特征。在当前亚太地区地缘政治经济风险突出的情况下，相关国家基础设施投资建设项目面临越来越多的困难和风险，投资建设项目甚至存在着“血本无归”的可能性。但是如果仅将收益回报作为项目投资主要的考虑因素，那么就会使亚投行进行项目投资时变得更为谨慎，这必将导致一些经济发展落后、政局不稳的发展中国家难以获得项目的投资，也将与中国发起设立亚投行的初衷相悖。另外，中国政府对外援助和投资的边界经常较为模糊，往往是以援助促进投资，或因政治需要而把投资转化为援助。但亚投行是一家以盈利为目的的多边金融机构，而不是一个主权国家。因此，如何管理一家以赢利为目的的多边金融机构，不仅需要思维上的转变，还需要手段上的转变。中国要在确保取得亚投行主导地位的基础上，赋予亚投行更多的独立性，如果亚投行最后从一个中国政府主导的多边金融机构，沦为中国政府政治需要的附庸，那么亚投行存在的意义将会饱受质疑。

（二）决策机制和标准规则

亚投行作为一家多边金融机构，在治理及股权方面拟采用国际通行的三级治理结构：理事会、董事会和管理层。其中理事会是最高的权力机构，根据亚投行章程可以对董事会和管理层进行一定的授权。亚投行根据成员国各自GDP的规模按比例分配股权份额，中国作为世界上第二大经济体，以及唯一的倡导者，自然而然地成为亚投行第一大股东。根据创始成员国签署的《筹建亚投行备忘录》，亚投行的法定资本为1000亿美元，初始认缴资本为500亿美元左右，实缴资本为初始认缴资本的20%。另外，为尽快启动亚投行，中国将在认缴初期最多可以提供500亿美元，占到股权份额的50%。但随着以后成员国的增加，中国的股权比例将会下降。在投票权方面：按照利益平衡原则，亚洲区域内成员国拥有75%的投票权，区域外的为25%。另外，确定投票权分配方案的关键是考虑公平的基础上兼顾效率。从目前来判断，亚投行采用“混合式”投票权分配方案的可能性较大。因此，对中国而言，如何能够在亚投行里发挥最大股东的影响力，同时，又要避免“一票否决”的投票权威，是中国政府在投票权分配方面面临的主要考验。

此外，亚投行的治理标准规则也是一个值得探讨的问题。关于亚投行的标准规则，已多次遭到美国的公开质疑，并要求亚投行提高现行的标准。由于标准与效率间存在此涨彼消的问题，因此，如果标准提高了，那么将意味着要降低效率。事实上，正是由于世界银行和亚洲开发银行在发展中国家基础设施建设项目审批中标准过高，导致效率低下，难以有效地满足亚洲地区基础设施建设的需求，才促使中国组建亚投行。不过中国也应该认识到，较高的治理标准有助于亚投行获得更高的国际评级，这将有利于亚投行提升声誉，降低资金的募集成本。

（三）潜在的风险

亚投行的设立吸引了世界各国的广泛参与，并且随着“朋友圈”的逐步扩大，亚投行也从一家区域性多边金融机构，升级为一家全球性多边金融机构，已远超当初的筹建预期。但是为了避免被亚投行筹建过程中的胜利冲昏头脑，要倍加清醒的注意到亚投行在日后运转过程中可能存在的各种潜在的风险。

首先是和中国设立亚投行的初衷渐行渐远的风险。中国设立亚投行有两个初衷，一个是在经济上为亚洲地区落后的基础设施建设融资，推进“一带一路”国家战略的顺利实施；另一个是在政治上削弱日本控制的亚洲开发银行的影响力，强化中国在亚洲政治、经济新格局中的主导地位。但是，随着中美两大国的角力，以及中美欧日等全球地缘政治的博弈，亚投行正在被媒体和参与者们赋予一些原本不应承担的义务。在日后运转中，如果亚投行偏离了为亚洲国家基础设施融资的经济目的，被媒体炒作或异化为用来改变亚洲地缘政治格局的工具，或者在政治意义上被强行拔高到中美在亚洲争夺区域主导权的高度，那么亚投行存在的正当性将会大打折扣，中国必须高度重视这个风险。

其次是运转过程中的管理失控风险。随着亚投行的升级，相应的内部管理机构设置、股权结构设置、运营管理风险等也会随之大幅提升。亚投行虽然是中国主导设立的第一家多边金融机构，但这又是一个在全球范围内有57个国家参与的庞大机构，而且以后还可能继续接受新成员，如何既平衡各国诉求，又保持中国的主导地位，将会是一个非常严峻的挑战。

最后是资金安全风险。在亚投行成立之初，就已有评论指出，亚洲基础设施建设存在着巨大的资金缺口，只要中国政府愿意做供应方，达成协议并不难，但真正的难题在于资金的风险管理。然而，在投资风险管理上，不仅中国政府缺少经验，而且作为潜在投资对象的亚洲国家也普遍存在信用不佳的现实，在国际评级机构对各国的国家主权信用评级中，大多数亚洲发展中国家的信用等级均不高，甚至有些国家未能进入到评级。因此，这里需要特别指出的是，绝大多数最需要基础设施投资的亚洲国家，政治社会都极不稳定，法治也呈现真空的状态，政府决策经常朝令夕改，对亚投行而言，如何能够保持可控的资金安全风险，这将是一个非常艰巨的运营挑战。

三、亚投行设立的国际评论

设立亚投行的倡议提出后，关于亚投行设立的诸多问题立即成为广大专家、学者和主流媒体关注和热评的焦点。现对这些相关国际评论进行归纳总结，为更好地发挥亚投行的作用提供信息。

第一，对美国以及西方国家的影响。萨默斯（2015）认为，亚投行的设立可以被看作是对美国敲响的警钟，美国应该对其全球经济战略进行系统检讨。弗雷德·贝格斯滕（2015）认为，美国的敌意使中国愈发认为美国的战略是遏制和压制中国，美国应该调转对亚投行设立的态度，说服国会同意美国加入亚投行，并鼓励其在亚洲和欧洲的盟友加入亚投行，这样可以帮助美国共同反对中国采取的不利行动。罗伯特·卡恩（2015）指出，奥巴马政府曾努力打消了很多国家加入亚投行的想法，在这种情况下，英、法、德、意这几个美国传统盟友加入亚投行的决定就显得尤为重要，显示了美国对亚投行的立场正陷入空前孤立。勒高尔（2015）认为，这次亚投行之争证明了中国能够从内部分裂西方国家阵营，美国在这次加入亚投行事件中的外交是失败的。罗伯特·布莱克威尔（2015）呼吁美国不能再协助中国崛起，并将亚投行的设立看作是中国崛起对美国全球影响力的挑战，美国有必要从根本上改变对华战略以压制中国力量的上升。

第二，对发展中国家的影响。肯尼斯·罗戈夫（2015）认为，中国已经开始向发展中国家注入了大量资金，尽管渠道常常很不透明。如果亚投行能让一部分中国的发展援助变得正常，并让中国接受发达国家成员的监督，那么亚投行的存在倒是一件好事。肯尼思·拉波扎（2015）指出，依托亚投行，中国通过资助发展中国家基础设施建设的途径，可以达到向这些国家输送“中国制造”的商品，或对这些国家进行投资，转移中国过剩的产能。越南、马来西亚，甚至印度期待着中国对它们的基础设施进行投资。其中，印度新政府推出“印度制造”产业发展政策，亟需大力引进中国企业在其北部地区建立制造业基地。

第三，对国际金融秩序的影响。肯尼思·拉波扎（2015）认为，中国提议设立的亚投行就是一种最强大的软实力，亚投行与新开发银行一道对现行国际金融体系构成直接挑战。拉吉·德赛等（2015）也认为，亚投行明显是对美国、欧盟和日本主导的传统体制的挑战。意大利国际政治研究所欧洲项目主管、人大外籍高级研究员安东尼诺·维拉弗兰卡（2015）在第三届20国智库论坛发言时说，亚投行可能是世界的改变者，特别是政治方面的改变者，而不仅仅是经济方面的改变者；也有专家认为，国际社会过度夸大了亚投行对现行国际金融秩序的挑战，事实上亚投行并没有对现行国际金融秩序构成颠覆性的挑战。罗伯特·卡恩（2015）认为，亚投行对现行国际金融秩序的影响具有不确定性，亚投行是其它现行国际金融机构的有益补充，还是有力的竞争者，目前尚无定论；如果协议能达成，那么亚投行与世界银行和亚洲开发银行将一起共同为项目提供融资，从这个角度考虑，亚投行的设立就很明智，但是随着亚投行的快速扩张，标准弱化、项目选择不当、为借款国俘获等风险也会随之加大。伯格斯滕（2015）也指出，虽然亚投行的设立不仅表明包括中国在内新兴经济体正在改变现行的国际金融秩序，而且也表明新兴经济体对现行国际金融秩序的不满，但这并不会改写现行的国际金融秩序。埃里克·富滕（2015）认为，中国主导的亚投行并不会对现行国际金融秩序构成根本性的挑战，但通过亚投行的设立，中国可以把其经济影响力转化为政治影响力；另外，从中期看，影响力的转换最可能也仅限在现行的全球体制架构之内，而非之外。▲