政府购买体育教育服务理论与实践研究

秦小平　周茜　陈云龙　王健

摘 要 采用文献资料法对政府购买体育教育服务进行理论上的探讨，旨在为政府购买体育教育服务实践进一步理清思路。研究认为，政府购买体育教育服务是公共服务供给机制改革的重要内容，其理论基础包括公共选择理论、委托代理理论及治理理论。政府购买体育教育服务可以有效解决体育师资的问题、可以提高体育教育质量。政府购买体育教育服务的主要内容包括购买体育教育管理服务、购买体育指导服务。现阶段实施体育教育服务政府购买的措施包括明确政府购买体育教育服务的内容、建立政府购买体育教育服务招投标机制、建立政府购买体育教育服务的资金保障制度、建立科学的体育教育服务质量评价体系等。

关键词 政府购买 体育教育 公共选择 委托代理 治理

政府购买公共服务是公共服务供给机制改革的重要趋势，教育是公共服务的重要内容，故而政府购买教育服务理应成为政府购买公共服务的重要组成部分，政府购买体育教育服务即是政府购买教育服务的重要方面[1]。目前，由于多种原因的存在，我国中小学体育师资还存在严重不足，与教育部要求的师生比还有很大差距，尤其是在广大的农村中小学，没有专职体育教师的情况还很普遍[2]。即使在城市，仅有的体育教师也无法完全承担起学校体育教育的所有任务。他们还经常要承担学校后勤等工作，由于工作量大，体育教育的质量与效果大打折扣。而学校在高考指挥棒的影响下，都不愿配备充足的体育教师，当有教师编制空缺的时候更喜欢招聘“主课”教师[3]。为了解决目前体育师资不足、体育教育质量得不到保障导致的学生体质得不到提高等问题，创新中小学体育教育服务供给模式显得十分必要。在公共服务社会化改革导向下，政府购买教育服务已开始实施，并收到良好的效果，在此背景下，中小学体育教育服务采取政府购买的方式已是大势所趋。而对于体育教育服务“为什么要采取政府购买的方式”、“向谁购买”、“购买体育教育服务的内容有哪些”、“如何购买”等一系列问题也还需要我们进一步的厘清。

一、政府购买体育教育服务的理论基础和意义分析

1.政府购买体育教育服务的理论基础

（1）公共选择理论

公共选择理论之父、诺贝尔经济学奖得主——布坎南认为，在公共部门与私人部门、政府与市场、政治与经济之间均无明显的界限，我们不能仅仅停留在对市场中的各个个体简单交易行为进行研究，还可以延伸交易经济学的方法，而运用交易范例能够观察政治与政治过程[4]。基于此，公共选择理论把对市场经济缺陷的检查方法运用于研究政府的一切部门，从而提出了“政府失败理论”，“政府失败理论”认为政府对市场的干预必须有一定的限度，政府失灵与市场失灵并存，市场中出现的种种问题政府也无法全部解决，而市场的竞争机制却为政府失败提供了克服的可能。在公共选择理论强调政府干预也有可能失败认识的指导下，公共部门进行市场化改革是时代所需。一方面对公共部门进行私有化改革，私人部门能够完成的公共服务项目，政府就将其交给私人部门去完成，进一步对市场规制进行放松，使得市场竞争机制进一步得到完善，使政府部门的行政范围得到限制，从而使公共部门的效率得以提高；另一方面，在政府公共部门内部也需要建立起竞争机制，从而打破政府行政部门对所有公共服务的垄断。公共选择理论告诉我们，政府、市场都可以是公共服务的提供者。

（2）委托代理理论

委托代理理论（Principal-agentTheory）上世纪30年代，美国经济学家伯利和米恩斯因为洞悉企业所有者兼具经营者的做法存在着极大的弊端，于是提出“委托代理理论”，倡导所有权和经营权分离，企业所有者保留剩余索取权，而将经营权利让渡。委托代理理论是现代契约理论的重要构成，其强调政府公共部门必须维护并尊重社会组织的独立性。在实际的委托代理关系当中，委托人一般追求自身财富的最大化，而代理人追求工资收入与余暇时间的最大化，二者的利益冲突就需要有效的制度安排来化解。所以，契约理论在本质上就是在利益冲突的背景下，研究使契约如何设计得最优，从而在维护自身最大利益的同时，又能达到激励代理人的目的。委托代理理论认为，特定的公共服务目标，政府可以通过与相应的社会组织以契约的形式进行合作，以委托的方式让具有资质的社会组织来完成该项公共服务的目标，而政府仅仅支付资金即可。在整个过程中，政府只需根据合同进行监管，采用合适的方式对绩效进行评估。政府与社会组织的关系不再是雇佣关系，相反，政府充分尊重社会组织的独立性，从而使得他们的积极性和主动性也最大限度地得以调动。

（3）治理理论

治理是政府、各种组织以及个人为了实现基本的秩序或解决公共问题，通过正式或者非正式的制度安排，相互之间进行协调与合作而形成的持续的互动管理过程。通过治理，使得利益群体之间的冲突与矛盾得以调和。治理不是一整套规则或是一种活动，而是一个过程；治理的目的不是控制而是协调；治理既涉及公共部门又包括私人部门；治理是一个持续的互动而非正式的制度。威格里·斯托克认为，治理理论强调政府不再是唯一的权力中心，权力中心应逐渐多元化；国家可以把某些公共服务职能转移给公民社会中的非政府组织；社会组织网络各主体通过与政府在特定领域的合作实现对政府公共服务行政职能的分担；政府可以通过积极的引导实现对公共事务的善治。治理理论特别强调政府应为实现公共服务供给主体的多元化而努力。任何国家都无法通过政府这一个管理中心来处理国家的所有公共事务，在有些公共领域，社会组织甚至个人都可能有着比政府更大的优势，所以政府应团结这些力量并展开合作。

2.政府购买体育教育服务的意义分析

（1）可以有效解决体育师资的问题

在制约中小学体育发展的原因之中，体育师资数量不足、能力和素质有待提高、敬业精神尚需增强及职业倦怠是重要的影响因素。如前所述，在高考指挥棒的作用下，中小学体育师资普遍不足，学历和知识结构跟不上时代发展的步伐，不能适应新形势下的中小学体育教育，其能力和素质均需要再提高。并且在现行对中小学体育教师的考核评价体系中，激励机制和惩罚机制不健全，“干多干少一个样”，由于体育一直被定为“副课”，故而体育老师在职称与职务晋升上的希望都很渺茫，所以造成了中小学体育老师产生职业倦怠情绪，进取精神不足[5]。通过政府购买体育教育服务机制的改革，让现有的体育教师参与到市场竞争之中，他们会自觉地提高自身的素质和能力，以满足体育教育的需要，为了“生存”，也不得不提起精神，努力做好本职工作。同时由于引入社会力量，在减少体育教育成本的同时，增加了学校体育教育的师资力量。endprint

（2）引入市场竞争可以提高体育教育质量

体育教育的主要目标包括增强学生体质、让学生获得体育知识和技能、培养学生的体育习惯。我国青少年体质持续下滑已引起中央及各级教育行政部门的高度关注和重视，教育行政部门联合多部委相继出台了多项政策来改变目前之现状。中共中央国务院在关于加强青少年体育、增强青少年体质的意见中指出，要高度重视青少年体育工作、认真落实加强各项措施，并特别强调要加强全社会支持青少年体育工作的合力[6]。政府购买体育教育服务机制的实质是引入市场竞争，以契约的形式与社会体育教育服务组织或机构签订服务合同，最终以科学的质量评价（内容主要包括学生体质是否增强、体育知识和技能是否获得和提高、体育锻炼习惯是否在逐渐养成等）来付服务费，如果质量评价低可以拒绝付费，下一年度不再续约。采用这种市场竞争的方式可以有效调动服务人员的积极性，有效避免以前人浮于事、干多干少一个样，从而提高体育教育质量。

3.现阶段政府购买体育教育服务的主要内容

（1）购买体育教育管理服务

购买管理亦称委托管理。政府向社会体育教育服务组织或机构购买体育教育管理服务是指政府和学校与体育教育服务组织或机构通过契约的方式，委托其管理学校体育教育，使受委托学校的体育教育管理水平和效益得到提高，最终通过质量评估的方式来向体育教育服务组织和机构付费。在这个过程中，委托主体是政府，客体是社会体育教育服务组织或机构，委托对象是学校[7]。政府购买体育教育管理服务具体包括：根据教育部制定的学校体育政策，组织实施学校体育教育的课堂管理、课外体育活动管理、学校体育竞赛管理、学校体育场馆管理等。政府向社会体育教育服务组织和机构购买体育教育服务的过程中，社会体育教育服务组织或机构可以整合当地学校体育资源，使各方效益实现最优。

（2）购买体育指导服务

体育指导服务是指为促进青少年学生身体健康、提高他们的运动技能而实施的体育知识和运动项目技术的传授与指导，培养青少年学生锻炼身体的习惯、掌握必要的体育知识和技能。对最大多数青少年学生来讲，他们需要最多的就是体育指导服务，这也是政府购买体育教育服务的重点领域[8]。尤其是在广大的农村地区，由于体育师资力量的薄弱，农村学生很难接受到专业的体育指导和培训，而很多体育专业人才又不愿意长期在农村工作，采取政府购买年度体育教育服务的方式，利用服务价格优势引导他们深入农村学校体育教育服务之中。

二、现阶段实施体育教育服务政府购买的措施

1.须明确政府购买体育教育服务的内容

在任何一项公共服务供给中，必须先弄清哪些公共服务可以由政府直接提供，哪些公共服务可以由社会和市场进行供给，只有发挥各自的优势，才能使公共服务的供给更为高效[9]。体育教育服务政府购买亦是如此，可以通过相关专家团体和专业机构对哪些体育教育服务能够由社会和市场供给进行调研和论证，明确体育教育公共服务的具体领域，进而制定体育教育公共服务的年度购买计划，对计划要求包括以下几方面：一是明确本年度体育教育公共服务政府购买的重点与具体内容，购买的数量、人员等基本要求；二是要对政府购买的体育教育公共服务的质量及可评估性做出明确具体的要求；三是对政府所购买的体育教育公共服务的价格要做出初步的估算；四是对体育教育公共服务政府购买的程序做出具体规定，并规定其评估原则和方式。

2.建立政府购买体育教育服务招投标机制

首先要设立体育教育服务政府购买的招投标实施机构，其成员主要由体育教育管理人员、体育教研员及专家组成。也可委托专业招标代理机构实施，以提高招投标的效率，但要有体育教育专家参与。具体采用哪种方式，要根据体育教育服务政府购买的内容、规模、种类以及政府教育部门的精力、经验等来决定；其次，对政府购买体育教育服务制度进行科学设计。第一，确定政府购买体育教育服务招投标的程序、方式以及评标规则。其方式包括邀请招标、公开招标等；程序包括政府购买体育教育服务信息发布、标书投递、竞标、公布、签订合同等；评标规则可以是商议模式、综合模式。第二，政府购买体育教育服务招标信息需公开透明，使招投标双方的信息实现对称，而信息的不对称往往造成双方的利益无法实现最大化，不能较好地引导市场供给的同时，政府也无法购买到质优价廉的体育教育服务。故而要通过网络、报纸等方式将政府购买体育教育服务的信息广泛宣传，提高大众对招标的信任，同时也可以吸引更多国内外的体育教育服务机构参与其中。第三，严格审查投标方资格，审查可以分为对有体育教育服务的教育服务机构的资格审查和专业审查。资格审查从是否具有法人资格、财务、机构组成人员、发展状况、业绩等方面来进行；专业审查主要审核体育教育服务机构人员所具备的体育教育服务专业知识和技能。逐步建立投标方的长期档案信息库，供以后参考。第四，加强监管，尤其是加强政府体育教育服务过程的监控，建立科学的质量评价体系，并建立专门的政府购买体育教育服务评价机构，对机构工作人员进行培训，让他们既懂得体育教育服务的相关专业知识，还熟悉有关政府采购的政策及法律法规。监管体系是保障体育教育服务政府购买公开透明的必要措施，防止权钱交易等腐败的发生[10]。

3.建立政府购买体育教育服务的资金保障制度

体育教育服务政府购买是政府利用公共财政资金支付部分或全部体育教育服务费用的契约化“购买”行为。无财便无政，故而体育教育服务政府购买机制的有效运转依赖于政府的资金投入，所以建立可持续性的体育教育服务政府购买的资金保障制度尤为重要。首先，体育教育服务政府购买所需的资金要完全纳入每年度的财政预算，建立政府购买体育教育服务专项资金，中央和地方政府实行配套制度。其次，政府购买体育教育服务资金管理与拨付流程要科学、便捷。县（区）一级财政部门要依据体育教育政府购买的总流程来确立其预算及资金安排使用办法。按本地区体育教育服务的重点领域和实际需求，逐渐加大公共资金供给力度，优化政府购买体育教育服务资金核定方式，并精简其拨付流程。第三，对政府购买体育教育服务专项资金要建立监管体系，并加强监管力度，对资金的安排与管理、支付与使用等要进行日常的监督与检查，提高政府购买体育教育服务经费的使用效益，保证资金使用的公开与透明、规范与高效。第四，在保证财政资金投入的同时，还要不断拓展体育教育服务政府购买资金的来源，毕竟公共财政的资金有限，要使政府购买到更多、更优质的体育教育服务，就必须拓宽资金来源，积极引导社会资金通过公益性的基金形式集聚起来，让其成为体育教育服务政府购买的又一资金来源。endprint

4.建立科学的体育教育服务质量评价体系

对体育教育服务质量的评价可采取主观评价和客观评价的方式，主要包括体育教育服务的主观质量和客观质量。主观质量的评价主要通过学生的满意度及感知质量来进行，客观质量的评价可以由不同体育教育服务的绩效考察指标来完成。主观质量侧重于学生所能感知到的体育教育服务过程传递质量，比如体育教育服务及时性、准确性、可接近性、愉悦性以及安全性的感知状况等；客观质量则偏重于体育教育服务的结果质量和产出质量，比如每年度学生体质的达标率（与上年度相比的提高幅度）、学生运动技能的长进、体育活动的学生主动参与率、运动竞赛成绩、学校体育资源的利用效率等。主观质量需要通过调查学生的感受来获得，客观质量则需要通过数据的统计来取得。对社会体育教育服务组织或机构提供的体育教育服务质量的评价我们可以采取“第三方评估”的方式来进行，坚持过程评价与结果评价相结合。“第三方”可以由教育部门、校长、体育调研员、课程专家等人员来组成。

我国学校体育教师不足已成为不争的事实，其是影响我国学校体育工作，乃至影响我国学生体质健康和素质教育的重要因素，然而由于种种原因，各个学校也不可能在短时期内引进充足的体育教师，这必然要求我们采取其他方式来解决当前的困境。在逐步推进政府购买公共服务的背景下，政府购买体育教育服务是我们的理性选择。目前，购买的内容主要包括购买体育教育管理服务、购买体育指导服务。现阶段要明确政府购买体育教育服务的内容，要建立政府购买体育教育服务招投标机制，要建立可持续性的政府购买体育教育服务的资金保障制度，要建立科学的体育教育服务质量评价体系。

参考文献

[1] 周翠萍.我国政府购买教育服务的政策研究[D].上海：华东师范大学，2011.

[2] 高泳.青少年体育参与动力影响因素研究[J].北京体育大学学报，2014，37（2）.

[3] 赵婀娜.别让青少年体质成民族隐忧[N].人民日报，2014-04-02.

[4] 王春婷.政府购买公共服务绩效与其影响因素的实证研究：基于深圳市和南京市的分析[D].武汉：华中师范大学，2012.

[5] 赵立霞.我国青少年体育政策文本量化分析——一个分析框架及其应用[J].南京体育学院学报，2014（1）.

[6] 杨定玉，杨万文，等.学校体育政策执行偏差的表现、原因与对策——以“阳光体育运动”的政策分析为例[J].武汉体育学院学报，2014（1）.

[7] 平杰，郭修金.青少年公共体育服务平台的构建[J].上海体育学院学报，2012，36（1）.

[8] 谢晨.美国青少年体育参与的组织支撑研究[D].北京：北京体育大学，2013.

[9] 丁茂战.我国政府社会事业治理制度改革研究[M].北京：中国经济出版社，2006.

[10] 王玲艳.西方政府购买（教育）服务的背景、运行机制及其应注意的问题[J].学前教育研究，2011（5）.

[作者：秦小平（1979-），男，湖北宜昌人，三峡大学体育学院副教授，博士；周茜（1986-），女，湖北宜昌人，宜昌市教育科学研究院中教一级，硕士；陈云龙（1991-），男，湖北恩施人，三峡大学体育学院在读硕士研究生；王健（1963-），男，河南洛阳人，华中师范大学体育学院教授，博士生导师。]

【责任编辑 孙晓雯】endprint