污染矿区利益相关者共同治理绩效评价——以西南“锰三角”地区为例

陈友莲，向延平

“锰三角”地区位于西南湘、黔、渝三省市交界之处，包括湖南省花垣县、贵州省松桃苗族自治县和重庆市秀山土家族苗族自治县。它是目前我国乃至世界上最大、最密集的锰矿石和电解锰生产基地，锰矿资源丰富，素有我国锰矿“金三角”和“世界锰都”之称。

“锰三角”自20世纪80年代生产锰矿资源以来，由于过度、过滥开发，厂矿肆意违法排污，生态环境严重恶化，清水河成了“黑水河”，兄弟河变成了“黑龙江”。当地居民喝“黑水”、吃“黑饭”，财政变成“黑色GDP”。群众身心健康受到严重危害，罕见疾病开始蔓延，引发群众上访、围堵政府、冲击企业、械斗群体、村干部集体辞职等事件频繁发生。“锰三角”污染问题引起了党和政府高度关注和重视，胡锦涛总书记2005年8月6日、2005年8月26日、2007年1月9日、2009年1月23日对“锰三角”地区污染问题做出重要批示，要求环保部协调湘、黔、渝三省市共同治理，推进清洁生产和综合利用，夺取环境整治新成绩。2005年8月6日和25日，曾培炎副总理做出了重要批示。李克强副总理也于2009年1月24日、4月8日分别作出批示。环保部部长周生贤多次明确要求并亲自部署全面贯彻落实党中央精神，全力做好“锰三角”地区环境整治工作。在“锰三角”地区环境污染治理过程中，主要采用由政府部门、锰矿企业和当地居民等利益相关共同治理模式。整治至今，治理成效显著。“锰三角”地区成为“秀三角”地区，昔日污染严重的“锰都”重塑了苗乡山清水秀的面貌。本文主要以“锰三角”地区环境污染利益相关者共同治理绩效为研究对象展开分析。

一、共同治理绩效评价体系

Mitchell提出了利益相关者理论［1］。利益相关者分析（Stakeholder analysis）是分析政策和规划的有效工具，是国际发展领域甚为流行的分析工具。它的理念与方法对于自然资源政策和规划领域运用具有相当适用性。它是通过界定一个系统中关键的角色或相关者，评价他们在该系统中各自利益，对该系统及系统变化进行研究的一种方法［2］。“锰三角”地区污染治理中的利益相关者包括政府部门、锰矿企业、当地居民、新闻媒体、锰矿行业组织或协会、研究或咨询机构等。

（一）污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标

通过建立污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标体系，可及时掌握污染矿区在共同治理中取得的成效并发现存在的问题。所谓污染矿区利益相关者共同治理绩效是指从利益相关者视角对污染矿区共同治理的经济、社会和环境效益作出综合评价，评价核心在于绩效评价指标及权重的设计。本文偏重对污染矿区共同治理环境效益进行评价。

我们借鉴德尔菲法（Delphi）和层次分析法（AHP），把政府部门、锰矿企业、当地居民、新闻媒体、锰矿行业组织或协会、研究和咨询机构等利益相关者对污染矿区共同治理作为重要的指标对绩效进行评价。污染矿区利益相关者共同治理绩效指标确定后，重要的是权重系数的赋予。权重系数是污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标体系中的重要参数，它表示某一指标项在指标体系中的重要程度。它反映在其它指标项不变的情况下，该指标项的变化对共同治理绩效的影响。一般来说，权重系数的大小与绩效评价目标的重要程度有关，并直接影响评价结果。污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标体系中，涉及多层次的指标结构，权重分配既在不同领域层中进行，又在不同指标项中进行。结合污染矿区利益相关者共同治理的特点，笔者试图构建一个污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标体系，该体系采用递阶层次结构模型（见表1）。

表1 污染矿区利益相关者共同治理绩效评价指标体系及评分值

从表1可以看出，第一层：即目标层，污染矿区利益相关者共同治理绩效评价。第二层：即准则层，将从政府部门（X1）、锰矿企业（X2）、当地居民（X3）、新闻媒体（X4）、锰矿行业组织或协会（X5）、研究和咨询机构（X6）等6个方面综合评价污染矿区利益相关者共同治理绩效。第三层：即指标层，包括环境治理规划（X11）、环境治理政策法规完善（X12）等 22 个具体的定性和定量指标。

（二）污染矿区利益相关者共同治理绩效评价方法

污染矿区利益相关者共同治理绩效评价值可用综合加权方法计算指标得分获取。其公式为：

式中：Ij为上一层次指标分值；n为下一层次的指标数；Wi为各指标对上一层次指标权重；Fi为各指标得分值。

二、“锰三角”污染治理绩效评价

（一）问卷设计

在调查中，要求被调查者根据污染矿区治理特征，对利益相关者属性共同治理绩效作出评价。主要采用李斯特评分方法，对每个指标优劣程度赋予0～4分之间的量分。0表示该利益相关者没有绩效，随着分值的提高，表明这方面绩效越大，即绩效最大=4；绩效大=3；绩效中=2；绩效小=1；无绩效=0。

（二）问卷调查

2014年5月20至30日，在“锰三角”地区进行随机抽样问卷调查。在样本选择时，首先，要对“锰三角”地区基本情况有一定的了解；其次，样本需在“锰三角”地区即花垣县、秀山县和松桃县均有所分布；第三，政府机构、锰矿企业、当地居民和其他利益相关者样本均要有所选取。在花垣县、秀山县和松桃县分别发出200份问卷，现场回收，最终收回600份调查问卷。

（三）问卷整理与分析

通过整理和数据分析，得到有效问卷585份，有效率为97.5%，其样本分布在花垣县、秀山县和松桃县，分别涉及政府部门、锰矿企业和当地居民等利益相关者，最终分别计算各利益相关者得分均值。

（四）锰三角”利益相关者共同治理绩效评价

根据公式（1）计算得出“锰三角”地区每个利益相关者共同治理绩效得分（见表2）。

表2 “锰三角”利益相关者共同治理绩效分值

根据公式（1）计算得出“锰三角”地区共同治理绩效评价值为3.658 9。评价结果表明，“锰三角”地区利益相关者共同治理的绩效评价值较高。这说明在“锰三角”地区利益相关者共同治理中，充分调动了政府部门、锰矿企业、当地居民、新闻媒体、锰矿行业组织或协会、研究和咨询机构等利益相关者的积极性，共同治理“锰三角”地区环境污染。尤其是政府部门、锰矿企业和新闻媒体得分值分别为3.841 7、3.689 6和3.860 2，在“锰三角”地区共同治理中发挥了很明显的主导作用。

三、结论和建议

研究结果表明，“锰三角”地区利益相关者共同治理绩效评价值为3.658 9，这说明“锰三角”利益相关者共同治理时，充分调动了政府部门、锰矿企业、当地居民、新闻媒体、锰矿行业组织或协会、研究和咨询机构等利益相关者的积极性。“锰三角”地区利益相关者共同治理取得了明显效果，绩效显著。同时，数据显示政府部门、锰矿企业和新闻媒体在“锰三角”地区共同治理中发挥了很明显主导作用。但是，对于当地居民、锰矿行业组织或协会、研究和咨询机构等利益相关者积极性还是偏低，建议 “锰三角”地区以后在治理过程中，应继续发挥政府部门、锰矿企业和新闻媒体治理积极性的同时，更要提高当地居民、锰矿行业组织或协会、研究和咨询机构等利益相关者治理积极性，充分发挥他们的作用，构建“锰三角”地区利益相关者共同治理模式，促进“锰三角”地区社会、经济和环境科学可持续发展。

[1]Ronald K M.Toward a Theory of Stakeholder Identification and Salience：Defining the Principle of Who and What Really Counts[J].The Academy of Management Review， 1997（4）.

[2]Grimble R，Wellard K.Stakeholder Methodologies in Natural Resource Management： A Review of Principles， Contexts，Experiences and Opportunities[J].Agricultural Systems，1997（2）.