农民专业合作组织发展中政府行为评价研究※——基于江苏农民专业合作组织的调查

张莹姜葵

农民专业合作组织发展中政府行为评价研究※
——基于江苏农民专业合作组织的调查

张莹姜葵

本文基于对江苏省551家农民专业合作组织发展运行过程中政府行为的调查，考察了政府行为对农民专业合作组织运行带来的正面与负面的影响，构建了规范政府行为的评价指标，并采用SPSS17.0软件对调研数据开展了因子分析法的验证。研究结果表明，目前政府在农民专业合作组织发展过程中起到了重要的促进和监督管理作用，但政府行为存在着“越位”、“缺位”、“失位”等现象。在调研的基础上该文建立了农民专业合作组织发展中政府行为的评价指标，并提出了相关对策建议。

农民专业合作组织 政府行为 评价指标 规范发展

一、引 言

随着农业产品商品化、市场化和国际化进程的发展，农民专业合作组织（以下简称农合组织）得到了空前发展。农合组织实行了规模经营，促进了农业现代化、增加了农民收入和农村和谐稳定的发展，是新农村改革发展的亮点和重点。中共十八届三中全会提出了支持农业合作经济发展的总体方向和重大政策举措，2014年中央一号文件中出台了一系列提升农合组织能力的扶持政策，强调规范发展、多元化发展，在资金、资产、金融方面给予松绑，在各级政府的大力引导、支持下，农合组织得到快速发展。以江苏为例，目前该省已发展新型农合组织6万多个，平均每个村有3个以上，入社农户比重超过60%，农合组织的覆盖面、入社农户的覆盖率不断提高。农合组织的发展，促进了农业产业的转型升级，提高了农业产出效益，促进了农民增收。但是，农合组织的发展也存在着数量和其作用、运行质量和效益不协调的现象，出现了一些“挂牌社”、“翻牌社”、“休眠社”甚至“假合作社”。有些农合组织成立实际上不是办农合组织，而是为了获得政府财政资金扶持或者享受税收优惠，这与政府政策不够完善、监督管理行为不够规范有关。

本文从提高政府对新型农合组织指导、扶持、管理和服务的绩效这一视角，构建政府作用机制，建立政府行为的评价指标，寻找政府行为的 “越位”、“缺位”、“失位”所在，认为政府在新型农合组织发展中以科学可行的作用机制、规范政府行为，才能有效地促进农合组织发展。

二、农合组织发展中的政府行为评价指标

1.建立评价指标的原则

为了全面、科学、准确地建立政府作用于农合组织行为的评价指标，我们设立了评价原则：首先是目标性原则，所有评价指标都是围绕政府为农合组织发展提供各方面的立法、引导、扶持、服务和管理等行为，目的是分析政府行为的有效性。其次是科学性原则，评价指标的定义、指标权重的确定都按照统一的标准，抓关键性要素并使各指标间具有一定的内在联系，目的是分析政府行为的涵盖范围、数据收集具有科学依据。再次是综合性原则，考虑各级政府行为的多样性特征，设计多维度的政府行为评价指标，形成一个综合的多指标的评价，目的是从多个角度定性和定量地评价政府行为，评价各级政府的共性及个性因素。最后是可操作性原则，评价指标涉及的政策、经济指标概念确切、含义清晰、计算方法明确、统计简便，目的是使收集的数据可靠性强，便于分析、对比和评价。

2.政府行为评价指标的构建

在评价政府行为时主要是对照农合组织及其成员需要什么，而政府已经做了什么来评判。通过对江苏农合组织的走访及专家的访谈归纳出评价政府行为主要有法规、政策、指导与辅导、服务、监督管理这五个方面的指标。为了使农合组织发展中政府行为评价指标合理、科学有效并具备可操作性，我们将这五个大指标进行细化，对应上述五大一级指标设计了二级指标，以此形成了农合组织发展中政府行为的评价指标（如表1所示）。

表1 江苏农合组织发展中政府行为的评价指标

三、政府行为评价指标的问卷调查分析

为了验证农合组织发展中政府行为评价指标是否合理、科学有效，我们对上述五个大指标的各细化指标设计了调查问卷。调查问卷设计以政府行为对农民专业合作组织的影响相关指标为重点，同时兼顾合作社基本情况和运行情况，开展样本分析。本次调查对江苏省各个地区的600个农合组织发放了问卷，收回551份，其中有效问卷487份，有效率达到81.17%，调查样本真实有效。

1.完善法律法规方面的政府行为

农民专业合作组织及农民都需要政府修改完善现有的法律法规，更好地为农合组织的发展创造良好的法治环境。从现行法律看，对出资的规定较为原则，导致少数人出资代替多数人出资，影响了农合组织的民主管理和利益分配。在有效接受调查的487个合作社中50%的出资结构不合理（见表2），农合组织发起人出资占全部出资的60%以上，前10大股东出资占农合组织总出资的85%。

2.提高政策的针对性和推动优惠扶持政策方面的政府行为

政府扶持合作社的优惠政策，包括税收、财政、信贷支持、用电、用地、用水和绿色通道等方面。从表3可以看出，农民专业合作组织对政府提供的优惠政策认可度很高。以税收政策为例，选择国家税收优惠政策对农合组织作用很大或较大的占92%以上，这表明税收政策对农合组织的影响很大。虽然真正缴纳税金的农合组织不到20%，但受访的农合组织中有62.3%的认为政府缺乏扶持的特惠政策，37.7%的认为农合组织税收政策落实难。针对税收政策落实难的原因，35%的认为政策针对性不强，31%的认为税收减免手续繁琐，27%的认为税收征管人员对农合组织特征不够了解。农合组织对当前遇到的主要困难的选择，资金是第一选择，其次是新产品和新技术，第三是产品销售。可见，资金问题仍然是制约农合组织发展的一大瓶颈。获取资金渠道一是财政补贴，二是信贷支持。地方财力毕竟有限，主要渠道还是信贷资金。问卷调查表明，农合组织获取信贷资金的主要渠道是农村信用合作联社（农村商业银行）占比58%，其次是向个人贷款占比18.3%，有76%的农合组织没能获得政府的优惠贷款，且只有18%的享受到国家贷款利率较低的优惠。问及没有获得信贷优惠的原因，43.6%的是缺乏专项贷款渠道，44.3%的是贷款手续繁琐和贷款难度大。当被问到，是否需要其他优惠政策时，55%以上的认为政府的用电用地用水等政策对农合组织非常重要，尤其是用地政策。

表2 农民专业合作组织出资情况统计

表3 政府政策作用的评估

3.加强指导和辅导方面的政府行为

在农合组织发展初期，加强指导和辅导是国际通行的做法。98%的农合组织认为有必要加强辅导咨询。99%的农合组织确认曾经得到过农经部门及其他政府部门的指导和帮助。但目前全省经工商登记的农民专业合作社已经达6万多家，平均每个乡镇有近600家，而调查发现每个地级市只有专兼职辅导员1－2人；每个县也只有2－3人；每个乡镇只有1－2人。指导辅导员的严重缺乏成为了制约农合组织规范发展、提质发展的主要因素之一。

4.示范社建设方面的政府行为

典型示范、典型引导是政府实施干预行为的主要手段之一。多年来江苏各级地方政府先后组织开展了“四有农民专业合作组织”和“五好”农民专业合作社创建活动。从问卷调查情况看，95.3%的农合组织认为示范社建设对提升合作社规范化建设水平作用大。问其示范社建设对提升农合组织规范化水平的主要贡献（作用）时，普遍认可以下五个方面：健全内部制度、促进独立建账及成员账户建立、体现民主管理、落实盈余分配、提升产品竞争力及示范带动作用。这五个方面占比都在15%左右，说明这五个方面对提升合作社规范化建设水平都很重要。

5.对农合组织监督管理方面的政府行为

政府对农合组织的监督管理主要包括：农合组织运作是否符合法律规定，是否应当享受财政扶持项目，是否应当享受税收、信贷等优惠政策，承担的财政扶持项目是否专款专用、惠及其成员，对农合组织的审计监督等。在调查中，问到政府及政府有关部门是否必要加强对农合组织的监管以促进规范发展时，97.8%的是肯定回答；问到您对财政扶持农合组织项目资金进行检查、评价甚至审计是否必要时，97.5%的是肯定回答。对财政扶持项目的检查重点在哪的回答，30%认为是资金是否专款专用，22%认为是项目资金是否足额到位，15.2%认为是项目形成的资产是否平均量化到每个成员。在回答所在的农合组织是如何制定章程时，71%的回答是参照合作社示范章程结合本社实际，29%回答是完全照抄示范章程。

6.政府推动农合组织发展的动机及行为

在调查问卷中显示，当被问及政府推动农合组织发展的动力时，选择促进农民增收的最高有407次，发展现代农业的有346次，组织农民的有201次，政府政绩的有180次。在回答政府部门指导扶持农合组织的动机时，选择响应聚焦“三农”发展号召的最高有382次，发展现代农业的有281次，履行政府职能的有227次，农合组织对政府的干预行为普遍持肯定的态度。问及针对政府部门工作人员的动机时，回答想通过农合组织帮助农民的为最高，出现频次为258次；履行工作职责为239次。

四、对农合组织发展中政府行为评价指标的验证

1.验证研究的方法

主要采用因子分析法，使用SPSS17.0软件开展分析。根据江苏农合组织调查问卷中的原有变量，将政府行为信息重叠部分进行浓缩，利用原有变量之间存在较强的相关关系，提取和综合成因子，使得原有的变量个数减少，从而达到分析原有变量与政府行为之间存在的相关性目的。

研究的数据主要来自对江苏省农民专业合作组织实地调查的结果，涵盖了江苏省各个地区。在对有效的487份调查问卷统计的基础上，结合调查的各个指标样本数据以及政府行为定性分析的指标，并考虑数据的可得性和可操作性、变量之间的相关性，本文选择了有关考察政府行为的八个指标（见表4）。

用于分析的数据是将调查问卷中变量的数据进行权重的计算，并将这些变量按照相关性归类，取其同类变量数据比例的平均值（见表5）。这样更好地反映了政府行为在农民专业合作组织中的作用，检查所设置的政府行为评价指标的合理性。

表4 政府行为在农民专业合作组织发展中的作用

表5 政府行为成份因子排名表

2.数据分析及结果

运用SPSS17.0软件对表5中的数据进行因子分析得出以下结果：

（1）通过因子旋转，将八个指标分成三大因子。三大因子的特征值共占方差93.820%，被抛弃的占不到10%，说明前三个因子提供了原始数据的足够信息。第一因子中系数绝对值大的变量有X4、X5、X7、X8，主要反映了农民专业合作组织的内在效率因子，反映了政府行为对农民专业合作组织的内部管理及经济效率的影响；第二因子中系数绝对值大的变量有X2、X3，主要反映了农民专业合作组织的发展因子，反映了政府行为在促进农民专业合作组织发展方面的影响；第三因子中系数绝对值大的变量有X1和X6，主要反映了农民专业合作组织的外部管理因子，反映了政府行为对农民专业合作组织实施管理带来的影响。

（2）各成份因子总得分及排名。其计算公式：F＝（42.592＊F1＋27.694＊F2＋23.534＊F3）/93.820（其中的数据是三个因子方差的%）。根据此公式计算得出政府各行为的得分，并排出名次。具体见表5政府行为成份因子排名表。指导与辅导行为排名第一，法律法规执行情况排名第二，监督管理的能力排名第三，政策支持的力度排名第四，政府的服务行为排名最后。

3.实证结果分析

从表5可以看出政府行为评价指标是合理有效的，与调查的定性分析结果相符合，能够较好反映目前政府在新型农合组织发展中的行为特征。在反映政府行为的五大评价指标中，政府及其有关部门的指导与辅导对规范合作社发展发挥了很好作用，需要继续坚持并不断强化；各级政府认真执行了《农民专业合作社法》，制定出台的地方性法律法规和规范及政府性规章，为农合组织的规范发展营造了良好的法治氛围；加强了对农合组织实施监督管理，特别是在对财政扶持农合组织项目资金的监管力度加大、要求更严。但扶持政策的执行情况总体不够理想，不少掌握政策的强势部门不愿意真正落实政策，甚至设置一些障碍，导致合作社从政府优惠政策中获得的真正实惠较少、受益面较窄。政府服务意识、态度、能力和水平相对较差，既有服务意识不强的问题，也有服务能力水平跟不上农合组织发展的问题，还有政府工作人员以“经济人”的身份进行获得荣誉、寻租或寻求其他物质和精神激励等问题，是最需要加以改进和完善的。

五、对策建议

1.研究结论

第一，构建农民专业合作组织发展中的政府行为评价指标能够规范政府的行为，找准政府行为可能出现的偏差、错位、越位和决策失误，对政府以规范的行为促进农合组织规范的发展有重要的意义。

第二，通过对江苏农合组织调查结果的描述性分析，以及利用调查数据开展因子分析，验证了我们设计的政府在农合组织发展中的行为评价指标是科学的，合理有效的。

第三，目前政府行为对农合组织的发展总体是起到了正面的促进作用，特别是在指导和辅导农合组织及立法方面效果明显，监管比较到位。但各项政策有待完善，扶持力度有待加强，服务意识有待提高，杜绝政府的“经济人”寻租行为。

2.对策建议

第一，进一步科学合理地制定政府作用于农合组织的行为评价指标，及时掌握新型农合组织发展的需求，便于政府及时调整指导和辅导、扶持政策、服务及监管等行为，促进新型农合组织规范有序健康地发展。

第二，加大政府对农合组织的政策扶持力度，完善新型农民专业合作组织的政策体系。结合江苏农民专业合作社建设的实践，对农合组织建设的政策供给、政策实施效果、制度创新、制度绩效、政策需求、政策供需矛盾等问题进行深入地研究，对政府的制度供给、制度创新、制度绩效等进行研究，及时修订、完善和创新新型农合组织建设的政策体系。

第三，转变政府对农合组织的服务方式，及时提供新技术、新品种，市场信息等方面服务。加强辅导员队伍的建设，扩大专兼职农合组织的辅导员队伍，比如聘请大学生村官、提前退休的县乡涉农部门的业务专家，发挥他们的在技术、市场营销、熟悉政策、经验丰富等方面的特长，多种途径解决辅导员队伍严重缺乏的问题，使教育培训得到保障。

第四，根据各级政府行为在新型农民合作组织发展中的不同功能和目标定位，加以合理区分和界定，防止交叉、重叠，有效减少政府行为的缺失或越界，有效提高政府行为与农合组织外界环境一致性的程度，提高政府行为的科学性、合理性和有效性。及时纠正政府行为偏差，防止农合组织行为的偏差、甚至异化。

第五，强化政府对新型农合组织发展的监督检查，建立健全检查制度、严格的监督管理制度和项目监管制度。政府通过有效的监管及时发现并纠正政策、行为偏差及“失位”，有效地促进农合组织依法规范运行。特别是减少项目评审、下达、验收以及绩效评估等方面的人为影响因素，防范农合组织有意套取或骗取扶持资金。建立农合组织骗取财政补助资金或享受优惠扶持政策行为的举报制度，实行严厉的惩罚制度（如收回补助资金、取消一定年限甚至终身申报项目的权利），从而有效防范农合组织的违规行为，监督扶持资金真正地用于农合组织的发展，实现以规范的政府监督行为促进农合组织规范健康地发展。

1.夏英：《我国农民专业合作经济组织发展中的政府行为与相关政策法规》，《农村经营管理》2008年第11期。

2.王艺琼：《政府行为在农民合作经济组织建设中的作用》，《云南农业》2010年第09期。

3.孙亚范、余海鹏：《立法后农民专业合作社的发展状况和运行机制分析》，《农业经济问题》2012年第2期。

4.《中华人民共和国农民专业合作社法》，Baike.baidu.com/view/354951.htm 2012－7－11.

5.钟甫宁、孙江明：《农业科技示范园区评价指标体系的设立》，《现代农业》2007年第1期。

6.王建华、吴林海：《农民合作中的情感维系与主体地位重构》，《理论探索》2013年第6期。

［责任编辑：徐元明］

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1009－2382（2015）03－0050－05

张莹，江苏经贸职业技术学院贸易金融学院教授；姜葵，江苏省农业委员会高级农经师（南京 211168）。

※本文系江苏省科技厅软科学研究项目“新型农合组织构建中政府作用机制及对策研究”（编号：BR2013090）中间成果。