人民币国际化清算法律问题探析※

毛术文

货币的国际化是借助往来行机制和电子资金划拨机制通过清算进行的，境外流通的货币，即离岸货币（除极为有限的现钞外，主要体现为银行账目），通常都必须借助货币发行国的清算系统进行清算 （韩龙，2010）。故，没有清算体系的国际化就没有货币的国际化。人民币国际化也不例外。当下人民币国际化清算实践能否满足人民币充分国际化的需要？美元和欧元国际化的清算系统能够为我们提供哪些有益的借鉴？人民币充分国际化需要建立起什么样的清算体系？我国为此应当进行怎样的法律制度建构或法律改革？这些都是人民币充分国际化所需解决的重要问题。

一、人民币国际化清算现状与问题

1.现状

在现代货币金融条件下，一种存款货币不会离开一国的清算体系而独立存在，因此，货币国际化清算体系只是该国清算系统以某种形式向境外的延伸或者境内清算系统的对外开放。目前，我国人民币跨境清算主要有三种模式：

（1）境外清算行模式。目前，人民币境外清算行由中国人民银行根据相关协议，会商境外相关国家或地区的央行（金融监管部门），在其他国家或地区授予一家中资国有大银行在海外的分行或子行担任。以是否接入中国人民银行大额支付系统（HVPS）为标准，清算行可分为两种，一种是港澳清算行，中银香港和中银澳门作为香港和澳门人民币业务清算行，分别在比邻的深圳市和珠海市接入境内HVPS的城市处理中心，开立人民币结算账户，通过HVPS与境内银行进行直接跨境人民币清算。另一种是其他境外清算行，其并不直接接入HVPS，仍需要通过其开立在境内代理行的同业往来账户实现资金清算，本质上是一种新型的代理行，其最大的优势是与中国人民银行直接签订清算协议，比普通参加行享受更大的清算权限和信用保障。

（2）境内代理行模式。代理行模式是指境外人民币业务参加银行在境内代理银行开立人民币同业往来账户，在账户中存入铺底资金，通过境内代理行完成人民币的跨境支付。当跨境资金通过代理行模式清算时，境外参加银行首先通过环球同业银行金融电讯协会（SWIFT）系统将资金收付信息传递至境内代理银行，境内代理银行通过HVPS或行内清算系统代理境外参加行办理资金汇划。

（3）境外机构人民币结算账户模式（NRA）。境外机构人民币结算账户是指经中国人民银行当地分支机构核准，境外符合条件的机构可申请在境内银行开立NRA账户，通过该账户完成跨境人民币收付。境内开户银行直接通过境内银行行内清算系统或HVPS进行人民币资金的跨境清算和结算。

2.当前人民币跨境清算存在的主要问题

为了进一步促进人民币在跨境贸易和投资中的使用，现在的清算模式是否能满足人民币充分国际化条件下的清算需要呢？业界的观点是，现有离岸人民币清算安排在目前环境下是适当的（SWIFT，2012）。但从清算实践来看，当前的清算模式还难以满足人民币充分国际化条件下的清算需要。

（1）从各清算模式本身来看，均难胜任人民币充分国际化条件下的清算需要。

一是港澳清算行模式不具有广泛的可复制性。港澳清算行模式是基于我国独特的一国两制模式，主权的统一使得HVPS能延伸至香港和澳门的指定银行，为特别行政区内其他银行提供便捷的清算服务。但因涉主权问题，如将HVPS延伸到境外，我国需与他国协商网络延伸和设备布放事宜，并很有可能要接受外方法律监管。所以，目前我国仅在香港和澳门实行了这种清算模式。

二是境外指定清算行的垄断性和风险可控性问题。境外指定境外清算行有同业代理账户增多、中间业务收入增加及沉淀资金等好处，其垄断性不利于银行公平竞争和人民币清算子系统在全球的延伸。同时，境外指定清算行是在该行拥有人民币结算账户的境外参加行，即日人民币流动资金主要提供方，为此，人民币境外清算行除需具备适当途径可及时获得人民币流动性外，还要有具有足够高的信用评级，以便参与行可放心地存放隔夜结余，这使得交易对手风险控制成为一个问题。所以，目前的境外指定清算行全部是国有大型银行在境外的分行或子行。

三是代理行模式操作的复杂性。代理行模式作为一种国际清算的传统模式，在只涉及SWIFT系统和行内会计系统时，具有很好的可操作性，但SWIFT报文与国内银行间采用的HVPS报文无法兼容，需要增加信息转换等手工干预流程，造成了结算效率的损失。

四是NRA模式账户资金使用限制较多。NRA账户资金用途最主要集中在结算上，账户内资金不得结汇也不得取现，且该账户只享受活期存款的利率。受NRA账户自身业务特点限制，决定了其难以形成清算规模效应，只能作为一种补充。

（2）从清算体系来看，全球人民币跨境清算基础设施缺失。一是缺少专门的人民币跨境支付系统。目前跨境人民币结算范围几乎覆盖全球所有国家和地区，由于HVPS建设的立足点主要是满足国内大额人民币支付和清算需要，系统按照国家法定工作日运行，可能无法及时处理跨时区的人民币清算。二是境外人民币实时全额支付系统（RTGS）的缺失。一个充分国际化的货币应在全球主要国家及地区都存在能够提供实时清算的RTGS，以为各类金融交易提供实时最终性清算。例如：香港的美元、欧元RTGS系统。但目前仅香港等极少数地区有人民币RTGS系统。三是清算体系互连互通不足。HVPS与境内外币支付系统、证券清算系统还处于各自独立运行状态，无法实现工作时间内的外币和证券实时结算，即无法实现同步支付（PVP）和券款对付（DVP）结算，存在赫斯塔特（Herstatt）风险。

（3）从跨境清算监管来看，监管难度增加。一是境内外人民币清算风险没有有效隔离。由于现行跨境人民币清算的三种模式最终都是通过HVPS实现的，即HVPS承担着国内银行间支付清算和跨境人民币支付清算的双重角色，难以形成境内外人民币业务清算风险的有效隔离（崔瑜，2012）。目前，人民币跨境清算主要是为跨境贸易和少数特许资本投资提供清算服务，清算量相对较小，而一旦资本账户开放，清算量会大大增大，如果没有在岸的独立人民币跨境清算系统的话，很可能导致HVPS发生风险，因为在岸业务和离岸业务将难以分清，遇上国际法律问题就难以分清责任。二是反洗钱与反恐融资违规制裁筛选面临挑战。目前中文商用电码（用四个数字的代码代表一个汉字）是传送非拉丁字符（如收付款人名称）至中国内地银行的主要方法，虽然使用中文字符在中国境内不成问题，但对外资银行却是一个复杂问题。如果银行在制裁名单中仅扫描拉丁名字，就可能接受或支付与受制裁实体相关的款项。三是统计监测存在信息缺口。HVPS信息录入栏位较少，不能满足跨境清算的监测需求。特别是几道转汇环节后，容易混淆或丢失一些统计要素，从而影响到监测的全面和准确。

（4）从法律保障来看，清算网络拓展存在一定法律障碍。一是跨境支付的法律位阶较低。《跨境贸易人民币结算试点管理办法》等人民币跨境清算的相关规则仍停留在规范性文件层面，立法层次较低、内容零散。同时，有关HVPS业务处理办法等也都是中国人民银行的规范性文件，且多是“试行”，位阶较低，法律适用的确定性不强。这与国际支付结算体系委员会（CPSS）①2014年9月1日，国际支付结算体系委员会（CPSS）更名为支付与市场基础设施委员会 （Committee on Payments and Market Infrastructures，CPMI）。的《重要支付系统核心原则》中“系统的制度办法应当是可以强制执行的而且其后果是可预见的”（CPSS，2001）要求不符。二是清算终局性存在风险。各国一般通过立法确立清算结果的最终性，我国目前只是通过中国人民银行部门规章形式确立了该规则，与破产法确立的破产撤销权难以对抗。如果将来大量境外主体参与到人民币清算体系中来，当某一直接参与者发生破产，其他参与者将面临破产日的清算结果被破产债权人申请撤销的法律风险（即“零点规则”）。

二、美欧适应货币国际化而建立的清算体系、法律制度与借鉴

当今，美元、欧元是国际支付的主要手段，美国和欧盟为适应其货币国际化建立了多元性、竞争性的清算体系和健全的法律制度。

1.美欧适应其货币国际化而建立的清算体系

美国联邦电子资金转账系统（FEDWIRE）和清算所同业支付清算系统（CHIPS）是支持美元全球清算的两大支付清算系统。全球美元跨境清算主要通过CHIPS进行，美国国内美元大额转账则主要通过美联储拥有并运营的FEDWIRE资金转账系统。目前，全球95%左右的跨国美元交易及近一半的国内电子转账业务由CHIPS系统处理。为了最大限度地提高美元清算的流动性，该系统采用多边和双边净额轧差机制实现支付指令的实时清算。截至2013年末，CHIPS的参与者共有49家国际大银行。为了维护美元的国际货币地位，纽约不仅拥有美元RTGS系统，且实现了外汇、证券清算系统与美元支付清算系统的同步支付（PVP）、券款对付（DVP）连接，外汇、证券的交割与美元清算可以同步进行，提高了美元的清算效率，降低了美元清算风险。此外，美元在伦敦、香港等金融中心有美元RTGS系统，可以即时支付结算的方式处理各类美元交易结算。

目前，在欧盟层面的大额支付结算系统，主要包括泛欧自动实时全额结算快速转账（TARGET2）以及欧洲银行业协会（EBA）的EURO1系统。此外，还有芬兰的POPS、西班牙的SPI、法国的巴黎净额结算系统（PNS）等三家区域性的大额净额结算系统，以及跨境零售支付系统。其中，TARGET2主要用于中央银行操作、跨境和国内银行间资金转账以及其他欧元大额支付交易的结算，该系统是分布式系统，由欧盟成员国RTGS系统、欧洲中央银行的支付机制（EPM）和连接系统组成。截至2013年末，TARGET2有1003个直接参与者，862个间接参与者，考虑到直接参与者与间接参与者的分支机构，全球有56941个信用机构可通过TARGET2结算。同时，TARGET2的RTGS账户不断增加，2013年末RTGS账户数达1733个，为欧元在全球提供实时全额清算。

2.美欧适应其货币国际化而建立的清算法律制度

美国的支付结算体系受到各州和联邦的法令、规章以及判例法的规制。在联邦法律层面，1913年《联邦储备法》确定美联储的职责包括发行纸币、提供支付服务等。1952年公布的《统一商法典》第4A编（Article 4A of Uniform Commercial Code）专门调整大额电子资金划拨，并确立了结算的终局地位，承认轧差结算的效力。1978年的《电子资金转账法》对电子支付交易中金融机构和消费者的权利和义务进行了详细规定。1987年的《加速资金抵用法》授权美联储对支票托收和返回过程加以改进。全球金融危机后，美国在2010年制定的《多德－弗兰克华尔街改革和消费者保护法》进一步强化了美联储对支付清算的监管权力，强化系统重要性金融机构支付、清算和结算活动的审慎管理。在州一级，到1996年，美国所有的州以及哥仑比亚特区都采用了《统一商法典》第4A编。如CHIPS的规章就规定，包含UCC条款4A的纽约州法律适用于所有的CHIPS交易。在联储规章层面，联储的规章等详细规定了其提供的支付服务的条款及条件，包括有关FEDWIRE的运行时间、安全性、收费标准及某些限制等。此外，经由CHIPS进行的资金转账要受到CHIPS章程和规程的制约。如《CHIPS运行管理规则和程序》对系统运行时间、双边及多边信用限额、预付金余额制度、参与者管理等做出了详细明确的规定。

在欧盟，规范和保障欧元支付系统的相关法律规定主要体现在以下几个方面：一是欧共体条约和欧洲中央银行体系（ESCB）法。欧共体条约第105（2）条规定，维护支付系统平稳运行是ESCB的一项基本任务；ESCB法第22条规定欧洲央行（ECB）为确保欧共体内以及与其他国家之间清算和支付系统高效稳定运行，其法规直接适用于所有采用欧元的欧共体成员国。二是欧盟理事会和欧洲议会有关支付结算的法令，包括《结算最终指令》、《跨境银行转账指令》、《跨境支付监管条例》、《抵押品指令》等。三是ECB的相关规定，如1999年生效的《欧洲中央银行泛欧自动实时全额结算快速转账系统指导原则》对每一个参与TARGET或与之连接的国家RTGS都必须具备的最低共同特征做出了详细规定。此外，由所有成员国中央银行和欧洲中央银行参加的《TARGET协议》为非欧元区国家中央银行与TARGET相连接并遵守该系统原则和程序提供了一个有效的机制。

3.借鉴

（1）完整的法律框架。国家支付体系的法律框架是确定体系中各方权利和责任的基准。支撑支付系统的法律制度对于该系统整体的稳健至关重要。无论是美国的CHIPS，还是欧盟的TARGET都建立在非常完备的法律框架之上。这些法律包括清算组织法、管理支付和系统运行的专门性法律、规章及协议，以及具有最终性的转移和结算债务的规定、纠纷解决办法等，这使支付系统在结算最终性、支付轧差、结算和抵押品安全方面得到健全的法律保护，即使在违约情况下，也能确保结算的确定性和控制系统范围内的损失。为适应人民币充分国际化所需要的清算系统，也应当是法治的系统。

（2）符合国际准则。在支付清算体系建设过程中，美国和欧盟都十分注重制定并遵守支付领域的国际准则。如2001年，ECB决定把《重要支付系统核心原则》作为必须实施的主要标准。2014年根据《金融市场基础设施原则》，ECB发布了 《系统重要性支付系统监管要求》，将对重要支付系统监管的国际准则融入了欧洲法律体系。人民币充分国际化所需要的清算系统，也应当注重吸收国际准则。

（3）开放的清算系统。在经营者方面，美国既有中央银行拥有并经营的Fedwire，也有私营清算机构拥有并经营的CHIPS；欧盟既有德国、法国和意大利央行联合开发运营的TARGET2，也有EBA拥有的私营EURO1系统。在参与者方面，CHIPS和TARGET2的参与者基本涵盖了全球主要国际性银行，提高了美元和欧元的全球清算效率。在系统运作时间方面，CHIPS系统运行的时间是美国东部时间晚上9点至第二天下午6：30，可以满足全球不同时区对美元的实时清算要求。实现人民币充分国际化，人民币的跨境支付系统应有良好的治理模式，系统的成员应包括国际主要银行，系统运行时间应满足不同时区国家或地区跨境人民币结算需求。

三、人民币充分国际化的清算体系与法律制度的建构

人民币充分国际化条件下的清算体系建设宜在遵循《金融市场基础设施原则》等国际准则的同时兼顾我国实际情况，坚持支付基础设施建设与清算法规制度建设同步推进，为人民币国际化提供清算保障。

1.建构与人民币充分国际化相适应的清算体系

针对当前人民币跨境清算存在的问题，我国应在借鉴国际经验的基础上，进一步整合现有人民币跨境清算渠道，开发独立的人民币跨境支付系统，以满足人民币充分国际化的需要。主要内容（见图1）。

图1 第二代支付系统与人民币跨境支付系统关系图

（1）以第二代支付系统为全球人民币清算的基础系统（如图1，除人民币跨境支付系统外，其他系统是第二代支付系统的子系统）。一种货币的清算最大的特点是最终由发行该货币的货币当局进行清算，任何一种清算模式都必须以这一特点为基础。货币当局提供的清算手段一般为实时全额清算，而货币当局清算系统的参与者可以是金融机构，也可以是二级清算机构。就美国而言，其货币当局的清算系统是FEDWIRE，二级清算机构是纽约清算所银行同业支付系统CHIPS。就我国而言，全球人民币清算的货币当局清算系统就是第二代支付系统，该系统对跨境人民币清算的优化主要体现在以下方面：一是支付报文标准国际化。二是提供电汇、信用证等多种国际结算方式与信息传输服务，实现了境内支付系统国际结算工具与SWIFT信息报文的平滑过渡。三是在汇兑报文中对跨境业务种类进行细分。四是与外汇交易中心、银行间市场清算所连接，支持人民币与外币交易的PVP结算。

（2）建设与第二代支付系统相独立且相关联的跨境清算系统。为提高跨境清算效率，中国人民银行在2012年启动了独立的人民币跨境支付系统（China International Payment System，CIPS）建设。在系统构建方面，可考虑CIPS与第二代支付系统的清算账户管理系统连接，境外银行接入可有客户端模式、境外前置机模式、境外国家支付系统接入模式、港澳模式等。除具备主流清算系统的信用风险、流动性风险管理等基本功能外，该系统应具有以下几个主要特点：一是连接境内外直接参与者，并通过延长结算时间，最大限度支持全球人民币清算。二是与SWIFT报文的无缝对接。三是主要处理人民币跨境支付，业务处理时间和业务类型均独立于第二代支付系统。需要指出的是，CIPS运行后，代理行模式依然存在，参与者可自行选择使用CIPS或是继续使用代理行模式。而当前的境外清算行不再与HVPS连接，转而直接接入CIPS。

（3）推动境外人民币清算网络发展。清算网络典型的结构就是拓扑结构（树状结构）。在该拓扑结构中清算网络的核心是清算系统和直接参与者，而清算网络的外围结构则由直接参与者和间接参与者组成。每一个直接参与者或者间接参与者都可作为另一个子清算网络的核心联接更多的参与者，从而经济有效地拓展清算网络。为了推动境外人民币清算网络发展，建议我国使用这种典型拓扑结构的网络运营模式，加强与世界各国（地区）金融当局的合作，支持有需求地区（如伦敦、纽约等金融中心）的主要银行成为CIPS的直接参与者（成为当地的人民币清算行），再由清算行在当地建立RTGS等拓展人民币清算网络，为当地人民币的各类金融交易提供即时最终性清算。

2.建构与人民币充分国际化相适应的清算体系法律制度

（1）建构跨境支付系统组织结构法律制度。有关跨境支付系统组织法律框架在内容上应至少包括：一是跨境支付系统治理结构。适应人民币充分国际化需要的跨境清算系统，应主要通过市场化的运作方式，引导国际主要银行逐步成为该系统的参与者，建立多元的股权结构，完善其公司治理。二是在参与者资格方面，应建立清算系统的准入与退出制度。三是明确与其他支付系统的关系。明确跨境支付系统与第二代支付系统的关系定位，尤其是在跨境支付业务领域的各自负责范围。四是完善重要支付系统监管的法律基础。尽快制定《支付系统管理条例》，明确重要支付系统判断标准，构建全面风险管理政策框架。

（2）建构人民币充分国际化下的清算系统运行的法律制度。一是确立清算最终性的法律地位。为避免因清算参与人的破产、倒闭等原因对支付系统结算最终性的影响，我国应对《企业破产法》进行修改，避免“零点法则”对支付系统处理最终性的影响。二是建立流动性风险、信用风险管理的系列制度。如账户管理、抵押品管理制度等。三是建立和完善支付纠纷处理的制度。可考虑引入专业仲裁，及时、公正地解决人民币跨境清算纠纷。

（3）建构境外人民币清算网络发展的法律制度。一是提升人民币国际清算规则的法律位阶。目前，人民币跨境清算的有关规定分散在规章、规范性文件中，应当在清理整合的基础上将上升到法律层次，明确支付系统运行的主体、准入资格及法律权责。二是通过双边协议、备忘录等形式积极构建离岸人民币支付和结算体系的监督管理机制。三是加强与CPSS等支付清算体系国际监管主体的合作，提高国际支付结算体系标准制定的话语权，促进国际国内支付系统等支付结算体系的互联互通。四是利用支付清算协会、中方控股的国际组织等加强与境外银行的合作，通过签署合作框架或协议等形式，弱化中国人民银行作为政府机构在推进境外人民币清算网络中可能给外国带来的威胁感。同时，大力支持中资银行发展其全球化行内业务系统，作为人民币清算网络的延伸，以规避或淡化专门建设的境外人民币清算网络的官方色彩。

1.韩龙著：《国际金融法前沿问题》，清华大学出版社2010年版。

2.SWIFT，RMB Internationalisation：Perspectives on the future of RMB clearing，https： ／／www2.swift.com ／search ／redirect.faces，October 2012.

3.崔瑜：《跨境人民币清算平台的国际借鉴》，《中国金融》2012年第1期。

4.The Committee on Payment and Settlement Systems，Core Principles for Systemically Important Payment Systems，http：／／www.bis.org／cpmi／publ／d43.htm，January 2001.