近十年我国学前教育经费投入及其主要成效与困境*

●董艳艳

近十年我国学前教育经费投入及其主要成效与困境*

●董艳艳

学前教育事业的健康发展，离不开学前教育经费特别是财政性教育经费的支持。为了更好地保障学前教育的发展，进一步加大对学前教育的财政投入，改善原有的教育经费分配政策显得尤为重要。本文分析了近十年来我国学前教育经费投入的现状及存在问题，并探讨了促进学前教育经费有效投入的措施。

学前教育；经费投入；成效分析

一、近十年来我国学前教育经费投入现状

近十年来，在各项政策方针的鼓励下，我国学前教育事业获得较快发展，学前教育经费投入不断提高，主要表现在以下几个方面：

（一）学前教育经费投入总量的绝对量不断提高

学前教育经费是学前教育事业发展的重要保障，直观地反应了国家和社会对学前教育的重视程度。学前教育经费总投入，包括国家财政性学前教育经费、社会团体和公民个人办学经费、社会捐赠经费、学费和杂费、其他教育经费。近十年来，无论是学前教育经费的投入总量的绝对值，还是学前教育经费投入的相对量，都呈现出上涨的趋势。特别是2010年随着各地学前教育三年行动计划实施以来，学前教育经费投入大幅上涨。

通过对近十年来《国家教育统计年鉴》的数据进行分析，不难发现，自2001年以来，我国学前教育经费总投入逐年上涨。2001年我国学前教育经费总投入是60.28亿元，2009年则达到244.78亿元，是2001年的4倍多，特别是自2010年，我国颁布实施《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》和《学前教育三年行动计划》以来，各级政府加大对学前教育经费的投入。通过图1可以看出，2010年学前教育经费投入达到728.01亿元，是2009年总投入的11倍多，2011年学前教育经费投入总量突破1000亿，达到1018.58亿元，比2001年上涨近17倍。[1]这表明学前教育受到越来越多的关注，我国对学前教育经费的投入总量的绝对量不断加大。

图1 2001-2011年学前教育经费投入总量

（二）学前教育经费投入的两个相对量不断提高

1.学前教育经费占教育经费比重不断提高

近十年来，不仅学前教育经费投入的绝对量不断提高，学前教育经费投入的相对量也在逐年提高。通过对近十年来学前教育经费投入的数值分析可知，尽管学前教育经费在教育经费中所占的比例略有波动，但总体呈现上涨的趋势。通过图2可知，2001年至2009年，学前教育经费在教育经费中所占的比例一直徘徊在1.20-1.50之间，但是2010年骤然上涨到3.72%，2011年实现历史性的突破，达到4.27%。[2]从财政性学前教育经费所占财政性教育经费比例来看，近十年来，国家对学前教育经费投入不断加大。

图2 2001-2011年学前教育经费占教育经费的比例

2.财政性学前教育经费投入占GDP的比例不断增长

从教育经费的来源看，学前教育经费来源以财政性教育经费为主导，呈现多渠道筹措的特点。自2001年以来，我国不断加大对学前教育的财政性投入，学前教育财政性经费及其所占GDP总值的比例不断上升。

（1）财政性学前教育经费的总量逐渐上升。如图3所示，2001年我国财政性学前教育经费投入为36.39亿元，2010年为244.35亿元，十年间财政性学前教育经费投入加大了近200亿元，翻了近7倍。2012年国家学前教育财政性经费投入上涨到748亿元，比2008年增长了5倍。[3]

图3 2001-2012年国家学前教育财政性经费投入

（2）财政性学前教育经费占GDP总值的比例缓慢提高。通过表1可知，2001年，我国学前教育财政性教育经费占GDP的0.033%，至2007年学前教育经费占GDP的比例呈现逐年增长的趋势。

表1 财政性学前教育经费占国内生产总值的比例

3.三个生均学前教育经费逐年增长

学前教育经费投入相对量的增长还体现在生均学前教育经费的不断增长。通过对《教育统计年鉴》及相关资料的分析，2001-2010年我国生均学前教育经费、生均财政性教育经费、生均预算内学前教育经费均呈现逐年增长的趋势，并且生均学前教育财政性投入与预算基本相吻合。通过图4可以发现，2001年我国生均学前教育经费、生均财政性教育经费、生均预算内学前教育经费分别为298.17、179.96、171.53元，2001年财政性生均学前教育经费增长率达到30.29%，首次突破30%。2010年我国生均学前教育经费、生均财政性教育经费、生均预算内学前教育经费分别达到2445.7、820.89、734.85元，财政性学前教育经费比2009年迅猛增长，再次突破30%，实现飞跃。[4]

图4 2001-2010年我国学前教育生均教育经费

（三）公办园数量不断提高

目前在我国财政性学前教育经费主要投向公办幼儿园。公办园的数量直接客观地反映出政府对学前教育的投入力度。近几年来，在国家各项政策的鼓励下，公办园的数量不断提高。

通过对图5中相关数据分析可知，我国公办园的数量不断增长，尽管在2009年出现稍微下滑趋势，但是整体呈现上涨趋势。[5]

幼儿园数量的提高主要体现在幼儿在园人数、毕业生数量及专任教师数量的不断提高。一方面，幼儿在园人数不断增长。幼儿在园人数的增长反映了我国学前教育事业的发展，同时反映国家对学前教育经费的投入不断增长。自2001年来，我国幼儿园的在园人数不断增长，2001年幼儿在园人数为2021.84万人，2012年上涨到3685.76万人。另一方面，专任教师人数增长。幼儿园数量的提高还表现在幼儿园专任教师数的增长。由于幼儿专任教师的工资等主要由财政支付，因而幼儿教师队伍的力量也反映出国家对学前教育的投入水平。自2001年来学前教育专任教师的数量不断增长。2001年我国学前专任教师为63万人，2002年和2003年出现微弱下滑，但是整体呈上升趋势。2012年上涨到1483万人。

图5 2008-2011年公办园数量

二、我国学前教育经费投入主要成效及困境

通过对2001年以来我国学前教育经费投入的各组数据进行分析，笔者认为我国学前教育经费投入取得明显成就，主要表现在以下几个方面：第一，我国学前教育经费总量不断提高，庞大的学前教育事业实现跨越式发展。2011年，我国对学前教育经费的投入突破1000亿元，实现历史性的突破。第二，我国财政性学前教育经费增幅最快。2001年财政性学前教育经费为36.39亿元，至2006年财政性学前教育经费不断增长，2006年至2012年，财政性学前教育经费飞速增长，并且达到415.7亿元，是2006年财政性学前教育经费的近6倍。第三，从财政性教育经费的分配看，学前教育经费同其他各级教育相比增幅最大。从2008年的1.3%提高到2012年的3.2%，增长近2个百分点，远远高于其他各级教育经费所占比重的增幅。[6]第四，公办园的数量及质量不断提高。公办园特别是贫困地区及农村地区公办园数量的增长无疑是教育经费投入取得的最显著成效。

在看到我国学前教育经费投入取得显著成就的同时，也不难发现其中存在的一些问题，主要表现在以下几个方面：

（一）学前教育投入逐年增加，但总体水平较低

虽然近十年来学前教育总投入不断上涨，但值得注意的是，学前教育的总体投入水平还是较低的。

一方面，学前教育经费占教育经费的比重低。如前文所述，尽管2010年我国学前教育经费在教育经费中的比重达到3.72%，比2009年增长2.24%，但是与其他各级教育特别是中等教育和高等教育经费相比，学前教育经费偏低。如图6所示，2007年，国家对学前教育经费投入为1571389万元，而同年对初等教育、中等教育及高等教育的投入分别是60124183、34525562、37623007万元，[7]尽管自2008年以来国家逐渐降低对初等教育的投入，但是直到2011年初等教育经费还是学前教育经费的近3倍之多。中等教育和高等教育经费分别是学前教育经费的6倍和7倍。[8]与国外发达国家甚至是其他发展中国家对各级教育相对均衡的投入相比，我国对学前教育经费投入总量偏低。

图6 2007-2011年各级各类教育经费投入

另一方面，财政性学前教育经费占GDP的比重低。财政性学前教育经费占GDP的比重虽有缓慢上升之势，但是形势仍不容乐观。我国学前教育经费占GDP的比重与其他发展中国家相比仍处于较低的水平上，如同年同为发展中国家的墨西哥及巴西学前教育经费占GDP的比例分别是0.58%和0.41%，远远高于我国0.04%的水平。[9]

（二）学前教育经费分配结构不合理，资金使用效益低下

学前教育经费不仅数量少，而且使用效益低，分配不合理的状况长期存在，严重影响教育公平。

1.东西部学前教育经费投入差异明显

学前教育投入呈现东高西低的特点，无论是总投入、财政投入还是预算内财政性投入，都呈现出东部高，西部低的特点，且差距较大。如表2所示，2010年，学前教育总投入全国平均值为2348423.4万元，东部地区远远高于平均值，达到4053536.1万元，而西部地区是1260569.7万元。[10]

表2 2010年中我国各地东部学前教育投入

东西部经费投入差异性，还表现在生均教育经费上。从学前生均教育经费来看，无论是生均总投入、生均财政性投入还是生均预算内财政投入，西部地区的平均水平都远远落后于东部地区的平均水平。如图7，通过对2010年数据分析可知，东部学前教育投入的平均水平高于全国的平均水平，而西部却低于全国平均水平，这说明我国学前教育投入不均衡，明显向东部倾斜。

图7 2010年生均学前教育投入

2.学前教育经费分配不均

学前教育经费分配不均体现为公办幼儿园获得财政支持较多，而民办幼儿园近乎零。大多数地方政府把财政教育资金投向公办幼儿园，民办幼儿园得到的财政支持微乎其微。在鼓励社会办园政策的引导下，社会各界力量纷纷办园，民办园的规模迅猛发展，已占到所有园所数量的一半以上，并且呈现继续增长的趋势。但是由于得不到财政的支持，办学水平较高的民办幼儿园，为了维持高质量的教学，只能将高额的学费作为其资金的主要来源，“入园贵”的问题愈演愈烈。而办学条件差的民办幼儿园，由于其自身条件的限制，无论是硬件设施还是软件配置都无法与公办幼儿园相比，尽管收费较低，但是“入园差”。

学前教育经费分配不均还表现在城乡之间不均衡。公平导向的弱势地区与儿童资助制度的不完善，使得城镇幼儿园获得较多的财政支持，而乡村幼儿园及偏远地区的幼儿园由于地方政府的财力有限，加之政府往往只重视体现政府绩效的“面子工程”，获得的教育投入少之又少。由于经费分配的长期倾斜，城镇幼儿园借助充足的财政保障，不断提高办学条件，而乡村幼儿园及偏远地区的幼儿园则因缺少资金步履维艰。学前教育经费投入的城乡差异使得学前教育经费的使用效率极低，限制了学前教育事业的发展。

此外，学前教育财政政策缺少强有力的法律保障。改革开放以来，我国制定了一系列发展学前教育的财政政策，但是这些政策并不像法律那样具有强制力，也缺少长期的有效性，在实际的工作中，学前教育政策的实施很难顺利进行。尽管出台了《中华人民共和国教育法》、《中华人民共和国教师法》等，但是这些法律只是“质”的规定，宏观确定了各级政府的责任，却没有对各级政府应承担的学前教育经费的具体比例进行详细规定。

三、促进学前教育经费有效投入的措施

（一）加大对学前教育的财政投入力度，提高经费的使用效益

尽管近十年来，特别是自2010年以来，我国政府重视学前教育的发展，不断加大对学前教育的投入，但是我国学前教育投入的总体水平依旧偏低，难以支撑庞大的学前教育事业的发展。要保障学前教育事业的发展离不开政府的支持。多年来，教育事业发展的实践证明，财政支持是学前教育事业乃至整个教育事业发展的有力保证，因此需确保财政投入的主体地位。政府应承担发展学前教育的重任，不断加大对学前教育的投入力度，着力保障幼儿园基础设施的建设，提高幼儿教师的福利待遇，提高财政性学前教育经费在教育经费中的比重。

为此，应优先发展学前教育，提高财政性教育支出的比例。中央政府加大力度贯彻落实《关于加大财政投入支持学前教育发展的通知》等政策的规定，不断提高财政性学前教育支出在教育财政支出中的比例，鼓励西部地区及东部贫困地区学前教育事业的发展。地方财政要加大对学前教育的投入力度，既要调整财政经费分配的结构，又要加大向学前教育倾斜的力度。

（二）明确政府责任，确立政府、社会与家长共同参与的成本分担机制

学前教育作为准公共产品，其学前教育财政投入应由各级政府承担。当前世界发达国家基本形成高层政府为主、各级政府共同负责的政府间学前教育财政投入分担机制。[11]我国应借鉴国际经验，形成高层政府为主、各级政府共同负责的政府间学前教育财政投入分担机制。充分发挥中央政府、省级政府雄厚的财政能力以及其在资金筹措、统筹规划安排等方面的资源配置的优势，增强其统筹协调的职能，加大承担比例，切实保障学前教育经费。

通过中央与省级政府宏观的资源调配，打破地区间财政壁垒，通过财政转移支付，实现区域间与区域内的资源均衡配置，促进教育的公平；市县级政府应积极参与学前教育财政投入，切实落实基础设施建设修缮与更新、地方性行动方案所需经费；各县区政府要确保教育经费“三个增长”的前提下，建立以财政拨款为主、多渠道筹措学前教育经费为辅的投入体制，逐步增加对学前教育的投入。有能力的县镇可根据自身经济情况，加大对辖区内学前教育的财政投入。

（三）完善学前教育经费分配机制

学前教育作为教育的基础环节，其享有的教育经费明显偏低。因此，在进行教育经费预算时，应适当向学前教育倾斜。改善原有的学前教育经费分配机制，才能更好地促进学前教育的均衡发展。

在投入方向上，首先，应适度减少对办园能力强、资金雄厚的公办园的投入，加大对办园能力差、缺少财政保障的特别是乡村及偏远地区公办园的投入，建设均衡优质发展的公办园。同时，由于公办园的收费低，因而大多数家长愿意选择公办园，因而应增加公办园的数量。在民办园方面，由于我国学前教育经费有限，政府往往不会直接拨款给民办园，但政府可以通过对学前教育机构提供的服务性收入给予税收减免、税收退税、税收抵扣等优惠政策，进而使儿童学前教育机构拥有充足的资金发展幼儿事业。[12]对于办学水平高的公办园应积极鼓励扶持，对于办园水平低的民办园则应做好引导工作，如发现违反相关规定办园，则应及时进行处理。同时，在建设中国梦的背景下，应以公平为基本价值取向，加大对贫困地区学前教育发展的财政转移支付力度，支持贫困地区学前教育事业的发展。

（四）立法保障学前教育财政投入

学前教育的财政投入需要法律的保障。纵观世界各国，都有相应的学前教育法保障学前教育事业的发展。当前，我国已经建立了初等教育法、中等教育法和高等教育法，而学前教育立法依然处于起步阶段。近年来，有的省份已经在实践学前教育法，并取得了一定的成效。2007年，国务院颁布的《国家教育事业发展——十一五规划纲要》中明确提出“要适时启动学前教育法的起草工作”。[13]同年11月，国家教育部将学前教育立法纳入今后五年的立法工作重点，目前正处于法案的研究与起草阶段。对财政性学前教育经费投入进行立法，尽快制定《学前教育投入法》，使学前教育经费的筹集、分配和使用都有法可依，从而推进教育的民主化、法制化。

[1][2][3][4][5][7]中国教育经费统计年鉴（2001-2012）[M].北京：中国统计出版社，2013.

[6]学前教育财政投入五年间增近5倍——教育部有关负责人就学前教育财政投入答记者问[EB/OL].http://www.fjedu.gov.cn/html/2014/06/04/266077_146852.html?uni=3ee5fe7f-a29a-4436-886f-126903b71499.

[8]国家统计局.[EB/OL].http://www.stats.gov.cn/.

[9]UNESCO Institute for Statistics[EB/OL].http://Stats.uis.Unescoorg/TableViewer/document.aspx?Reported=143＆IF_Language=eng.

[10][11]袁振国.中国学前教育发展报告[M].北京：教育科学出版社，2013，1.

[12]杨莉君.学前教育政策法规概论[M].长沙：湖南师范大学出版社，2008，202.

[13]郑哲.学前教育机构准入机制立法研究[J].重庆教育学院学报，2012，（1）.

（责任编辑：冯永刚）

国家社会科学基金“十二五”规划2012年度一般课题“我国县域基础教育政策评估体系的构建研究”（项目批准号：BFA120035）的研究成果之一。

董艳艳/山东师范大学教育学院硕士研究生，研究方向为学前教育政策