双重纵向控制机制运作下的基层政府治理——以苏中S镇为研究对象

双重纵向控制机制运作下的基层政府治理——以苏中S镇为研究对象

魏翊

(天津师范大学政治与行政学院，天津300387)

[摘要]科层绩效考核与项目制管理是国家控制基层政府行为的重要机制。两项机制在集权性、治理技术化与重视公共服务方面存在共性特征，而在激励机制、激励强度、运作逻辑等方面存在较大差异。在项目执行中，项目对基层政府自利动机的满足度与科层考核契合度是影响基层政府行为差异的重要因素。针对基层政府政策选择性执行的问题，应该在平衡激励结构、完善财政体制与引导多主体治理三个方面寻求突破。

[关键词]政府治理；绩效考核；项目制；激励机制；基层政府行为

[中图分类号]D63-3

[收稿日期]2015-06-02

[基金项目]国家社科

[作者简介]魏翊(1989-)，男，江苏昆山人，天津师范大学政治与行政学院硕士研究生，主要从事比较政治学研究。

基层政府是政府行政体制的神经末梢，同时也是代表政府公共权威直接嵌入基层社会的基本行政组织。基层政府的行为机制与治理绩效直接涉及到国家建设、地方治理与社会转型的优劣成败。一般而言，影响基层政府行为的因素有三：第一，纵向的行政体制性因素，是一系列行政、财政制度、政策安排排列组合而成的制度性结构因素，体现为中央与地方关系上的中央集权性以及上下级关系的行政隶属性。第二，基层政府所处的具体的历史—空间—符号场域，其行为受基层社会空间资源结构差异性塑造而呈现相对多样性。第三，基层政府中核心行动者个人或集团的特质。在政治世界中，公共物品生产供给的特殊性以及政治权威的存在，导致制度因素对人们行为发挥的作用更为持续与深远，正如皮尔逊强调，“尤其在现代社会中，广泛的政策安排基本上塑造了政治行动者的诱因和资源”[1](P41)。在现行行政体制中，政府及其部门的上下级关系可以理解为一组委托-代理关系。在委托—代理模型中，上级政府作为委托方，试图通过一定的机制或手段激励作为代理方的下游基层政府执行其意志或委派的任务。如何有效地控制代理方的行为，避免出现“道德风险”问题是委托方必须尝试解决的。本文结合对江苏省中部地区S镇政府的考察，重点分析行政体制中上级政府及其机构控制下游政府部门、中央规制地方行为的惯用机制对基层政府治理的约束与塑造作用。

当前，中国的基层政府管理体制往往被概括为“压力型体制”。该概念描述了这样一种体制，即基层政权及其各部门是在承受包括了能够对组织与个人进行经济和政治方面奖惩衡量的量化评价考核体系的压力之下去执行并完成上级指派的各项任务或指标的[2](P28)。控制以及控制力的高强度构成了这一体制的核心特征。其实现的技术前提是对各项任务、指标的数字化、标准化处理，压力下移的实现手段是上级政府通过绩效考核，即考核、评价下级机构、干部执行指派任务的达标情况而给予正向或负向激励，而制度运行背后的权力关系结构则是上级政府对基层政府在人事权力上的控制。因而，在缺乏人事权力控制的前提条件下，很难保证压力型体制能够成功运转，而纵向的考核制度也将不再具备约束力量。行政等级下的目标考核制成为上级政府监督和控制下级政府行为的常规手段。

另一方面，在分税制改革执行多年的基础上，中央财力的持续累积导致中央政府能够通过项目发包以及专项财政转移支付的方式绕开行政层级体制从而直接影响地方乃至基层政府的行为。中央政府及其部委通过设立特定范畴的具体项目，吸引地方与基层政府为获得专项转移支付资金而从事该项目所规定的特定事务，构成了中央调动并控制基层政府行为的一项重要措施。虽然近年来中央对地方的一般性转移支付数额逐渐高于专项转移支付，而一旦中央政府有意通过项目制对地方事务进行投资，则专项转移支付经费马上膨胀。例如，随着4万亿元投资的大规模推进，2009年和2010年的专项转移支付规模迅速扩大，并超过一般性转移支付[3]。项目制的实行对地方政府乃至基层社会产生了极其深远的影响，因而有学者指出，项目制“是一种能够使体制积极运转起来的机制，同时，它更是一种项目思维，决定着国家、社会集团乃至具体的个人如何构建决策和行动的战略和策略”[4](P114)。

就试图左右基层政府行为的这一目的而言，无论是科层常规的绩效考核还是专项的项目支付，其实质都是上级乃至中央政府试图控制基层政府行为的手段与机制。虽然有关绩效考核以及项目制的讨论很多，并且制度安排的复杂效应与功能机制远不止于此，而本文试图从中央与地方以及上下级关系的角度来理解这两项制度的重要性，将其视为有关基层政府行为的双重纵向控制机制，并考察在实际运作中这两项制度的互动性以及对塑造基层政府行为的具体效果。

一、两种纵向控制机制的特征及其比较

两种制度之所以起到了监督与控制的作用，就在于为委托—代理关系中作为代理方的基层政府执行上级政府要求提供了必要的激励手段。科层绩效考核还是专项项目管理拥有一些共性特征，同时也存在很大的差异性。

(一)两者的共性

1.有关制度矩阵函数的中央集权参数性质导致了在制度设计与机制运行方面具备了自上而下的外生性

财政分权与“下管一级”改革分别构成了项目制与绩效考核制有效运转的制度性前提。两税制改革虽然是在财政上实现了分权，但税种结构以及税收比列的设计使得中央政府在政治层面上实现了集权，强化了中央政府的财政权力；“下管一级”改革虽然将人事任免权下放到地方，但实际上强化了上级对下级人事任免权力的权威，强化了自上而下的集权性质。在这种制度环境下，无论是项目制还是绩效考核制在其产生还是运行的过程中都将遵循早先制度结构所设立的集权与自上而下逻辑。所设立政府项目的内容意图、程序环节的设置、应标的基本条件以及具体的实施办法都由中央部委决定，在项目实施过程中国家部委垄断了项目设立以及审核通过的权力。而绩效考核中的指标内容与指标结构也是由上级政府设定，基层政府在形式上并无讨价还价的权力，从而出现了各级政府之间“层层加码”的状况。

2.是当前国家在实现管理目标时追求治理方式与治理理念专业化、技术化的体现

自改革开放以来，我国的国家与社会关系以及相应的治理机制大致经历了由总体性支配被技术化治理替代的变迁过程[5]。新世纪伊始，中央文件便强调必须提高执政党的执政能力建设，并进一步将逐步提升国家治理能力纳入到全面深化改革的重要议程中来。项目制管理以及科层绩效考核就在实际上构成了国家通过调动行政单位、运转官僚机器治国理政实现社会事务治理的重要工具。形成了当下国家在治理风格与治理机制上与改革前或改革早期采取的运动式或动员式治理的巨大差异。项目制管理围绕具体的项目事务展开，在立项、管理、实施与评估过程中要求在相关业务上达到高度的专业化、科学化与技术化，引入立项招标、专家评估论证、追踪监督等专业化、程序化环节。科层绩效考核则体现为对官员或部门职务履行评估过程上的常态化、评估依据上的标准化以及评估手段上的技术化。评估过程的常态化使得绩效考核作为一项制度具备了常规化的可预见性，评估依据的标准化则是现代科层形式理性化的体现，而评估手段上的技术化则是利用更高效的科学技术检验指标达成情况，如江苏省环境监测中心采用EOS/MODIS卫星遥感监测技术掌握基层政府秸秆禁烧任务执行情况①。

3.对地方公共服务事业发展、公共服务均等化的重视性

伴随着国家在对发展内涵、政府服务职能以及执政规律认知上的深化以及社会经济发展的现实需要，政府加大了对地方公共服务供给方面的投入。项目制从两个方面体现了中央政府发展公共服务事业的意志，首先表现在对地方公共服务事业的投资上，专项转移支付的对象主要针对的就是基层各项公共服务事业，其次是通过这一手段调动地方、基层政府从事和发展地方相关事业。虽然科层绩效考核在最初被作为地方政府开展经济绩效锦标竞争的手段，但由于近些年来各级政府在执政理念上的改进，绩效考核内容逐渐呈现出包容性的特征，增加衡量公共服务程度的考核指标，提升了与公共服务职能表现相关的指标比重。例如在S镇的绩效考核中，民兵训练、五保户保障、农村社会保障等公共服务职能均被纳入“一票否决”考核的范畴，同时，就S镇对各公共职能部门的考核进行了精心的设计，2014年对部门个性工作总共设置考核项目近100项，在内容数量上涵盖了大量的公共服务职能②。在国家层面，通过颁发《社会管理和公共服务标准化工作“十二五”行动纲要》等文件，进一步为各级政府将公共服务指标纳入绩效考核提供了标准化依据。

以上从项目管理制与科层绩效考核制中归纳出的三点共性特征，也在一定程度上体现了我国当前国家治理过程中的一般性倾向。在治理结构上，强调上阶尤其是中央政府在治国理政中的权威性；在治理策略上，国家采用理性化、专业化的技术手段推进治理能力提升；在治理目标上，以建设服务型政府，推进社会公平正义，实现改革成果为一般民众共享作为良好愿景。但是两种制度机制在控制基层政府行为上采取的方式与原理是不同的。

(二)两者的差异

1.职务本位与事务本位

科层绩效考核制是一种职务本位的制度，项目制管理则是事务本位性的。科层绩效考核制存在的制度基础是科层职务的设置，没有制度化、常规化的科层结构就不可能使考核制运转起来，根据代理人所依据的职务产生激励。项目制管理则是典型的事本主义逻辑，以偶然的、非常规化的项目发包与项目竞标构建起中央与地方的合同关系，激励产生自具体的项目事务。在科层绩效考核制中，政府上下级之间的关系是相对稳定的，激励的结构与强度相对持久，并且考核是定期性质的，指标的设立周期往往以一年度为标准，各部门及部门中的个人在年终阶段都需要做出对应的年度工作总结。项目制管理则并非如此，项目设置与发包的依据源自中央政府及各部委的意志，具有相对的随机性。地方政府、基层政府对项目责任的承担也并非常态和持久的，而是依据是否对项目实现承包且在项目执行期内。对项目执行状况的审查也是根据项目执行进度情况进行具体部署。这一系列的特征都与科层常态化的绩效考核存在很大的差异。

2.激励机制上的差异：人事权力关系与财事权力关系

科层绩效考核之所以能产生激励效能，其背后的权力机制是上级对下级的人事权力关系。相反，项目制管理背后所反映的则是中央与地方之间的财事权力关系。人事权力主要包括组织中决定工作人员录用、晋升、辞退、奖金发放等方面的权力。在高度等级化且较为封闭的科层行政组织中，将官员的晋升与淘汰作为一项激励手段是非常普遍的现象，纵向的人事控制机制也构成了政治过程的一大核心。财事权力指决定财政收入分配与财政支出责任的权力。在项目制管理中，仅就财事关系而言，中央政府通过对地方、基层政府在公共服务事业建设上给予一定的财政支出支持，并通过设立“配套资金”的方式有意识地引导和动员地方、基层政府将本级单位的财政资金投入到相应的公共服务事业中去，形成了“我给了钱，你办好事”的激励关系。两者的差异，正对应了索伦森与卡莱伯格(Sorensen and Kalleberg)对控制工作内容与控制工作机会两种机制的讨论[6]。

3.激励强度上的差异：强激励与弱激励

激励机制或权力结构上的差异导致了激励强度上的差异。这种强度是相对而言的，科层绩效考核对基层政府行为产生的激励强度要相对较强于项目制管理产生的激励。政治世界不同于市场经济活动，个人与组织退出政治市场所需支付的成本是巨大的，而政治晋升产生的收益也是巨大的，使得代理人对激励强度较为敏感。在我国的行政科层体系中，作为代理人的下级政府与上级政府的谈判能力是非常有限的，“下管一级”的制度设计导致下级游说上级的成本过大，以至于基本不存在正式的游说活动，这一切使得上级政府可以采取较强的激励措施控制下级的行为而不必过分顾及激励强度超过其风险承受能力，而在事实上也确实如此。项目制管理则有所不同。首先，项目制管理试图通过财政上的支持直接控制基层政府的工作内容而非通过控制基层官员干部的工作机会来实现这一目的，由于缺乏相应的敏感性导致上级政府不可能采取同等强度的激励措施。其次，虽然项目发包的权力掌握在中央政府手中，但项目的完成仍然需要地方、基层政府的主动参与，这意味着在项目制管理中中央政府没有采取较强负激励措施控制基层政府行为的条件。基层政府的能动性体现在可以选择参与或不参与。比如，“跑部钱进”的现象就体现了基层政府可以选择积极主动地去游说项目，同时，基层政府也可能考虑到需要支付大量的“配套资金”而抗拒承包项目。最后，中央政府对项目的财政资金投入往往是不充分的，在财事权力的分割上，项目制管理产生的激励强度是相对微弱的。项目制管理越过行政科层体制的运作方式导致中央政府与基层政府之间存在巨大的信息不对称性，中央政府对基层实际情况的测量准确程度有限，过高的激励强度可能会扩大造成失误的风险。

4.科层逻辑与嵌入逻辑

项目制管理有意绕过多层级的科层委托—代理关系，摆脱块与块之间的层层阻隔，利用条线关系直接将中央政府的意志贯彻到基层社会。然而在项目制的实际运作中又不得不将项目的运作实施嵌入到原本条块分割的行政框架之中。折晓叶与陈婴婴的研究指出了项目制中的分级运作现象，地方政府(县、市)在整合国家项目资源以适应地方发展时发挥重要作用[7]。付伟与焦长权发现在中国中西部农村地区开展项目仍然需要农村基层政权发挥协调沟通作用[8]。可以这样认为，项目制必须以科层形式的运转为存在前提，项目制无法离开科层形式自行运作。对基层政府来说，项目制管理产生的财政支付上的激励，只能是作为科层等级制下绩效考核产生的人事晋升常量激励基础之外的些许增量。

二、基层政府行为特征：基于S镇政府的多案例分析

以上对两种激励机制的分析比较为我们进一步理解基层政府行为提供了有效的分析工具。由于项目制的有效运作需要嵌入国家行政科层体制的具体运作，这就为两种激励机制的互动产生了制度环境，有必要考察它们对基层政府行为产生的综合作用。李连江与欧博文注意到基层干部往往根据自己的利益和意志选择性地执行政策，常常尽心尽责地执行不受村民欢迎的政策，但是却拒绝执行或敷衍履行那些受村民欢迎的政策[9]。同样，项目制与绩效考核运作下的基层政府在公共服务政策过程中仍然存在选择性的执行模式。我们可以通过对如皋市S镇执行的几项政策项目进行案例研究，分析造成这种选择性执行的成因。

案例一：新农村建设项目与土地财政

2005年中共中央通过的《十一五规划纲要建议》提出要按照“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”的要求，扎实推进社会主义新农村建设。为此，如中心村建设规划项目、宅基地复垦项目、农村基础设施建设项目等各类与新农村建设相关的项目纷至沓来。

由于项目的运作需要地方政府的运筹，如皋市政府在新农村项目实施过程中加入了自己的意图。在具体的规划中，当地政府选择将全面推进农村集中居住，建设新型现代农民社区作为新农村建设的重要抓手。虽然社会主义新农村建设旨在发展完善农村公共服务建设，落实城乡公共服务均等化，但是当地农民聚集化建设的重要目的之一仍是为了“最大限度地整合土地，节约有限土地资源，为经济发展积蓄后劲”[10](P51)。所以，如皋市政府的目的是试图通过农村集中居住工程建设置换农民土地，集中土地资源维系当地政府土地财政，为长久的招商引资事业服务。

从2006年起，规定所有新建、翻建户必须全部入住集中居住区。按照原计划，到2010年，全市15%以上的农户入住集中居住区；到2015年，全市40%以上的农户入住集中居住区；到2020年, 全市农民基本入住集中居住区。如皋市政府采取一刀切的政策安排，在全市范围内推广农民集中居住区，甚至包括那些处于城镇远郊的农村地带。在“大跃进式”的集中安置项目推广中，S镇政府表现出了较大的热情，积极响应县市政府的政策号召，S镇政府规定当地农村居民不得擅自翻建、修葺原有房屋，需要新建、翻建的必须入住农民集中居住区，与此同时，S镇政府也在积极推动各村落建筑起农民集中居住楼。由于S镇属于农业镇，城建面积有限，而一些政府划定的农民集中居住区又往往远离S镇城建区域。村落的农民集中居住区建设虽然使农民的居住形态从分散变为相对集中，但是分散在各村的集中居住区又对农民今后的进城行为制造了障碍，浪费了资源，分解了促进乡镇城镇化建设的动力，并没有受到当地大多数居民的认可。伴随政策弊端的不断呈现以及中央提出新型城镇化建设要求，早先如火如荼的集中安置规划便逐渐沉寂下来，但S镇政府仍然坚持禁止农民翻建、修葺自有房屋的政策。

S镇政府之所以对推广集中居住也即如皋市的新农村建设项目的政策执行上饱含热情，从项目制与科层绩效考核的激励角度分析，可以总结为两点。第一，项目执行与上级政府考核重点契合度较高。S镇的上级政府将经济增长、土地整合与招商引资作为重要的政绩增长点，这部分对下级政府产生了较强的绩效激励，而项目的执行服务于这一目的。第二，项目的执行符合S镇政府的自利动机。土地收入是乡镇财政的重要组成部分，通过集中安置置换农民土地，通过对置换来的土地收取租金与招商引资，在这一过程中乡镇政府同样也是利益攫取者。

案例二：秸秆机械化还田项目与秸秆禁烧

虽然秸秆还田在早些年间就已经开始提倡，但政府真正花大力气推行这一政策还是从近些年开始的。自2011年起全社会对雾霾等环境问题的关注度全面提升，国家遂加强了对环境治理的力度，农村地区的秸秆焚烧问题首当其冲。为了使乡镇政府切实执行国家环境政策，杜绝秸秆焚烧现象，国家分别通过绩效考核与项目制措施对乡镇政府行为展开规制。江苏省对乡镇政府给予了极强的考核问责激励，焚烧点所在的村、镇，其地区负责人将面临停职检查，甚至免职处理。另一方面，国家推动秸秆机械化还田项目，对机械化还田的农户采取经济补助，并对秸秆还田机械化设备的购买予以补贴。在这两项措施中，均出现了技术化的治理手段，如采用EOS/MODIS卫星遥感监测技术和机械化还田技术。

S镇是个农业镇，镇域范围内存在大量农业耕地，执行秸秆还田、秸秆禁烧的任务量较重。然而，秸秆机械化还田项目中有关对技术与农户的补贴是不充足的。据访谈了解到，秸秆还田项目中，政府每亩补贴20元，但是加上租用拖拉机、油钱、工资等费用，每还田一亩的成本大约有60元，其中存在40元的差价；虽然省、市、镇各级政府均对村集体购买机械化还田设备给予了补贴，但村集体仍需要支付9万元的购买费用③。项目资金的不充分或者说配套资金的设置实际上加深了当地农村干群关系的矛盾。在较强的问责力度以及较高的执行难度之下，S镇政府被迫动员大量的人力、财力用于执行秸秆焚烧任务。S镇成立专门的秸秆禁烧小组，镇级层面建立党委书记任组长、镇长任常务副组长的总督查组，农业农村线8个片分别建立督查组，各村(社区)组建若干巡查小分队，对田间开展全天候24小时的监控。S镇政府甚至动用了教育系统资源用于秸秆禁烧政策的宣传，向当地中小学学生下发“‘小手拉大手’秸秆禁烧禁抛告家长书”。结果，S镇所在地如皋市执行秸秆禁烧政策造成的一个影响是自2010年以来水稻种植面积逐年下降。由于加大了桔杆禁烧力度，农户因稻草无法处理，也相应减少了对水稻的种植④。

由于信息不对称性的存在，中央部委在立项时不宜投入过于充分的资金，而且设计项目“配套资金”的原本初衷是希望调动地方、基层政府对公共服务事业给予更多的财政资金投入，相当于设置公共服务事业中的“钓鱼工程”。然而，带有“配套资金”要求的项目，在深入基层社会的过程中可能会造成基层社会组织内部组织力的瓦解与自主性的丧失[11]。对S镇政府来说，秸秆机械化还田项目与秸秆禁烧考核是高度契合的，甚至达到捆绑，在高强度的人事负激励压力下以及较弱的专项财政支付激励下不得不全力推进秸秆机械化还田项目、执行秸秆禁烧政策，乡镇基层干部苦不堪言。造成的后果是消耗了基层政府投入其他公共服务事业的精力，更严重的是，为了弥补资金漏洞，基层政府不得不走向借债度日的地步，从而强化招商引资力度，为“逆向预算软约束”现象开辟条件，加剧了对社会资源的索取[12]。

案例三：其他公共服务项目与公共服务职能的履行

国家各部委对基层社会三农事业发展给予的建设项目较多，并存在重叠现象。在S镇，这些项目包括国家农林办、水利部门财政拨款修建农村泵站、取水站的项目；交通部的农村路桥项目；国家发改委的放水渠项目等。这些项目推动的事业相似，但项目的资金来源却相对复杂。此外，国家还采取了一系列的惠农补贴项目，比如进行每亩地的粮食补贴项目。这些项目的资金并不经基层政府之手，因而基层政府无法通过整合财政资源的方式自主地使用。关于专款专用这一点，当地的基层干部不免有所失望，“一亩地给老百姓这点补贴，他们不会放在心上，但如果把这笔钱给基层政府，就是一笔不小的数字，我们应该集中力量办大事”⑤。由于没有足够的财政激励，基层政府在协助执行这些事关农村公共服务事业的项目时并无太高的热情，往往只是在保证不犯错误的前提下从上级检查那里顺利过关。

类似的情况也出现在其他公共服务政策的执行上。为了响应党的十八大中有关“开展全民阅读活动”的主张，如皋市推进了书香城市建设，与此同时，S镇政府也将“农家书屋示范镇”作为争创目标。按照要求，应该在S镇每个社区设立图书室，事实上也是这样做了。但在实际的操作过程中，多数社区的图书室建设往往流于门牌“上墙”的程度，有图书室，但无图书借阅机制，甚至根本不见书籍。当地一位社区工作人员解释说：“上面提什么样的要求，我们就‘啪嗒’定一个牌子”③。这套应对上级检查的方式，同样存在于其他公共服务领域。总而言之，在多数类似的公共服务政策执行过程中，上级政府给予的激励强度并没有如秸秆禁烧、推动集中居住以及招商引资来得强烈，同时，公共服务建设项目并不能给基层政府带来直接的效益，这导致基层政府在履行相关公共服务职能时采取了消极应付的策略。

通过对三个案例的分析，我们发现了在项目制管理与科层绩效考核双重纵向运作下基层政府的政策选择性执行行为。项目对基层政府自利动机的满足度与项目与科层考核契合度可以成为两个基本的分析维度，帮助我们去描述基层政府对各项公共事务项目的执行态度与治理效果。项目与科层考核契合度是指项目的内容与科层绩效考核中激励重点的契合度，在对S镇的绩效考核中，秸秆禁烧与招商引资的重要性相较于其他事务更为突出。项目对基层政府自利动机的满足度是指国家项目能在多大程度上满足基层政府自身的利益需求，比如可解燃眉之急的更多财政收入与舒适的工作环境，这里的利益需求不一定与公共利益一致。如果我们将项目与科层考核契合度区分为高、低两种，同时又将项目对基层政府自利动机的满足程度区分为高、低两种情形，这样就形成了一个2×2的矩阵(见图1)。

图1　自利动机满足度与科层考核契合度的组合

图1反映了基层政府对政府项目选择性执行的基本状况，在不同的项目事务上，其执行态度有所差异。左上方的方格对应满足基层政府自利动机程度和契合科层绩效考核程度都比较高的项目情形，在S镇的案例中表现为一系列投资基础设施以推动经济发展的新农村建设项目，基层政府在执行这类项目时是积极主动的。右上方的方格对应着自利动机满足度较低、科层考核契合度较高的项目情形，案例中呈现为秸秆机械化还田项目，基层政府在推动这类项目时承受着较大压力，边叫苦边被动地强制执行。右下方的方格对应的是满足基层政府自利动机程度和契合科层绩效考核程度都比较高的项目情形，如三农补助、养老保障、公民文化建设等项目，这些是切实关系老百姓日常民生的项目，但由于与科层绩效考核重点契合度不高，基层政府在考量自身收益后也难以对其给予高度重视，因而决定最终的态度就是消极应付执行。左下方的方格为纵向行政发包程度低而横向晋升竞争程度高的事务，目前还没有观察到满足这种性质的项目。

上述差异反映了基层治理中的几个问题，第一，在当前制度环境下，基层政府自主性程度较弱，具体体现在财政与人事两个方面的弱化，其行为在很大程度上受到上级政府意志的左右。第二，即使扩大了基层政府的自主性，如果没有设计当地基层民众有效参与政府决策和监督机制，那么基层政府恰恰可能会在更大程度上为实现其自利动机而索要、攫取社会资源。第三，项目制在运行过程中极易为地方政治俘获，成为推行一系列以满足地方政府自利动机为目的的建设规划的合法性幌子，技术化的治理反而推动了地方基层的运动化治理。第四、对基层政府而言，当前项目制对其产生的激励可能会略逊于科层绩效考核产生的激励，往往是基层政府在适应科层考核的前提下有选择性地决定对具体项目的态度。

三、反思与建议

基层政府政策的选择性执行行为现象早已有之，而当下以追求技术化、专业化为治理理念的项目制管理、科层绩效考核管理并没有产生合理的激励刺激基层政府以解决选择性执行行为，并将工作的重点转移到受基层群众欢迎的公共服务上来，反而使选择性执行现象以一种混合了项目制与日常政策执行的形式表现出来。根据本文的分析，在当下给定的制度环境下，项目中项目对基层政府自利动机的满足度与项目与科层考核契合度是影响基层政府行为差异的重要因素。但是导致选择性执行行为现象本身出现的原因则更应该是在制度矩阵的更深层次中寻找。

针对克服基层政府政策项目选择性执行行为以及从基层治理中暴露出来的一系列问题，笔者认为应该在平衡激励结构、完善财政体制与引导多主体治理三个方面寻求突破。

第一，平衡科层绩效考核激励结构。纵向的绩效考核具备问责功能，是规范基层政府行为重要的常规制度性手段。通常情况下，基层政府需要处理各种不同的事务，即基层政府时常面临多重任务的状况，如发展经济、社会稳定、公共服务等。如果要求基层政府在这几项工作中给予同等的重视程度，则必须在这些事务上设置同等的激励强度。在激励结构失衡的情况下，基层政府必定将工作重心转移到拥有较高强度激励的工作当中，而忽视那些低激励强度的工作。在现实的基层治理中，为了实现经济和财政收入上的赶超，上级政府往往给基层政府在招商引资、引税方面给予很强的激励，而在一些关系社会民生的公共服务事业上，则给予的激励较小，财政拨款也相对较少。因而，平衡科层绩效考核激励结构对改变基层政府行为意义重大。

第二，完善公共财政体系建设。除了人事权力以外，财事权力也是影响基层政府行为的重要权力关系。应该逐步减少专项转移支付，增加一般性转移支付，将转移支付制度逐步纳入到常规化、专业化的轨道上来，保障基层政府拥有正常合理的财事权力。虽然具体项目的执行过程是专业化、技术化的，但整个项目制的制度运行过程则充满了非常规化的因素，对理性化的科层运作可能产生败坏作用。建立健全公开透明的基层政府财政预算制度，将立法机关与人民群众引入到对基层政府收支行为的监督队伍之中。进一步督促基层政府在公共财政支出结构问题上以满足社会发展、公共需要、人民利益为最终依据。

第三，引导多主体的治理。我国现有的针对控制基层政府行为的激励模式存在着一个很大的缺陷，即缺乏来自基层社会的自下而上的激励。无论是科层考核激励还是项目制财政激励，都是一种自上而下的纵向激励手段。按照现代政府理论，社会与政府的关系也是一组委托—代理关系。基层民众构成了公共服务的直接受益主体，他们是提升公共服务质与量上的最大获益者。通过制度化的手段有序地将基层社会力量引入到政府政策的决策、执行与监督过程中来，这是对基层政府行为产生有效激励的重要手段之一。如果当基层社会无法通过制度化的途径实现委托人的权益，那么作为公共服务供给代理方的基层政府就缺乏相应的激励来回应基层社会的需求，也就无法保证政府的政策目标会长久地同公民意志保持一致。

总之，在处理中央与地方、上级与下级、社会与政府的委托-代理关系时，设计出一套较为合理的激励机制是解决问题的关键。

注释：

①参见江苏省环境监测中心官网，网址：http://www.jsem.net.cn/jshjjc/jgfs/MoreInfo.aspx?CategoryNum=027。

②参见《2014 年S镇各部门个性工作考核指标》。

③参见S镇ZQ社区访谈记录，2014年8月28日。

④参见如皋市统计局官网，网址：http://tjj.rg.gov.cn/art/2014/7/29/art_6085_220430.html。

⑤参见S镇镇政府访谈记录，2014年8月28日。

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责任编辑王飞