PPP模式运用的国际经验与中国启示

陈伦盛

PPP模式运用的国际经验与中国启示

陈伦盛

公私合作伙伴关系简称PPP，是当前世界范围内广泛流行的基础社会建设融资模式。这种模式能够将私人部门市场化运作的高效性引入到政府公共服务和公共产品的提供上来。通过PPP合同或协议，合理地分担风险、分享收益，使得政府能以更低的成本提供数量更多、质量更优的公共产品。目前我国正在实施新型城镇化战略，有巨大的基础设施与公共服务投资需求，借鉴国际上PPP运用的先进经验，结合我国实际制定推动PPP模式科学发展的政策，对于提高公共产品与公共服务的供给水平，促进新型城镇化健康发展，具有重要的现实意义。

一、PPP的定义及特征

（一）PPP的定义

世界各国机构对PPP有着不同定义，至今没有一个统一的概念，我们通常将PPP分为广义和狭义两个概念。广义的PPP指公共部门与社会投资者为提供公共产品或服务而建立的各种合作关系。狭义的PPP是一系列项目融资模式的总称，指政府部门与社会投资者共同将资金或资源投入项目，并由社会投资者建设并运营该项目的方式。本文探讨狭义PPP的运用。

（二）PPP的特征

PPP的运行具有三个重要特征：目标一致、利益共享和风险分担。它们共同体现了PPP模式公平与效益兼融共生的内在逻辑。在PPP模式中，公共部门与私人部门围绕着在项目建设、运营过程中实现投入最小化和产品服务供给最大化、最优化的共同目标进行合作。这种合作伙伴关系能够为私人部门带来稳定、可靠的长期回报的同时，加快和优化了公共产品和服务供给水平。此外，在项目的全过程中，公共部门与私人部门将根据自身优势承担相应风险，最终实现项目整体风险变最小化。

二、PPP模式国际应用的实践与经验

（一）英国

英国PPP模式经历了前期的私有化阶段、立约承包阶段、鼓励私人投资行动（PFI）阶段。2012年英国财政部推出新型私人融资(PF2)，其对PFI最大的改进就是将政府投入的股本金比例从10%提高到20%-25%，从而有利于吸引长期投资者以及从资本市场获得PPP项目长期债务融资。英国作为PPP模式运用较为成熟的国家，其主要经验做法有以下几点：

1.成立了专门机构对PPP运行进行管理。国家层面由财政部下属的基础设施局（IUK）全面负责所有公共管理部门的PPP管理。地方政府层面，由独立于财政部的地方合作伙伴组织（Local Partnerships）负责。2010年后，IUK合并了PPP工作组和“地方合作伙伴关系组织”的职能，统一管理实施PF2项目。

2.项目覆盖行业范围广，以教育、医疗、交通、废弃物处理为主。2014年3月底，英国共有895个存量PFI项目。其中，教育、医疗、交通、废弃物处理等行业数量占比超过50%；总投资额占比超过60%。

3.不断完善PPP相关政策顶层设计。政府虽没有制定专门针对PPP的法律，但不断根据PPP的发展制定和完善各种规范性政策文件。在PFI阶段，先后制定执行了3个政策性文件《应对投资风险》（2003）、《强化长期伙伴关系》（2006）和《基础设施采购：实现长期价值》（2008）。在PF2阶段，有1个政策性文件《PPP的新方式》（2012）。

（二）加拿大

加拿大各级政府高度重视并大力推动对PPP模式的运用，它也是国际公认的PPP运用最好的国家之一。从1991年到2013年，加拿大启动PPP项目合计206个，总价值超过630亿美元，涵盖了教育、医疗、交通、住房、环境以及国防等行业。PPP项目占所有公共领域投资的15%—20%。加拿大PPP模式在管理、项目融资、公共部门与私人部门分工方面积累了许多经验。

1.从管理机构上看，加拿大分别组建了国家层面的PPP中心（PPP Canada）以及地方级的PPP单位。其中PPP中心是以联邦政府所有的国有企业，采取公司化运作模式，主要负责PPP模式的宣传推广、审核及推荐联邦级的PPP项目开发、制定PPP管理政策、提供技术支持等。

2.从项目融资上看，加拿大设立国家级PPP基金来拓宽PPP项目的融资渠道。加拿大P3基金总额24亿美元，截至2013年该基金动用了8亿美元为15个PPP项目提供资金支持，撬动社会投资超过33亿美元。各地方政府都可以申请该基金支持地方级PPP项目建设。另外，加拿大还建立了针对PPP项目的债券融资市场，为PPP项目提供债务融资平台。

3.从分工上看，在加拿大PPP模式中，PPP项目从设计到建造，再到建成后的运营和维护全过程都由私人部门负责，这样最大可能地避免了多个投资方意见分歧及责任推诿。政府在项目建设完成前不承担支付责任，支付的阶段延伸至整个项目的生命周期。私人部门只有在所提供的服务达到合同约定的标准并通过验收才能获得政府的支付。

（三）澳大利亚

澳大利亚运用PPP模式推动大型基础设施建设项目方面处于世界领先水平。其主要做法是采用成立SPV的方式，政府与SPV签订项目协议，期限以20-30年的长期协议为主，由SPV进行融资建设及运营，合同期到项目资产无偿转交政府运营管理。其PPP发展的主要经验做法有以下几个方面：

1.建立专业管理机构。国家层面有澳大利亚基础设施管理局，其主要职责是管理、审批全国PPP项目，发布重大基础设施项目实施计划。地方层面各州政府设立PPP项目指导委员会以及具体政策制定和项目执行机构，负责地方PPP项目的决策及实施管理。

2.进行有效风险管理。政府对运用事前、事中、事后全程风险监控管理对PPP项目进行有效的风险管理。事前在项目设计过程中，公共部门和私人部门都通过不断提高风险透明度、互相告知和加强沟通的方式充分了解项目风险。事中各方按照风险承担能力强、风险相关费用低以及最大收益的原则进行风险分担。事后在风险出现之后，政府承担“最后放款人”角色，通过提供担保等方式帮助私人部门融资度过难关。

3.建立严格的财务及绩效审计制度。各州政府的审计部门对每一个PPP项目的公益性、经济性、绩效目标的实现以及是否符合相关法律法规进行评价，并将结果向州议会报告。同时，州政府制订了专门针对PPP项目的会计核算方法，项目运营情况可以在州政府的资产负债表中清晰的体现。

三、PPP应用的国际经验对我国的政策启示

（一）建立专业的PPP管理协调机构

建立专业的PPP管理机构是PPP运用较为成熟国家的通行做法。英国和澳大利亚分别设立了国家基础设施局，加拿大成立了PPP中心，香港设有效率促进小组（Efficiency Unit）。国家层面和地方政府层面PPP管理机构在PPP项目的宣传、推广、规划、管理、监督等方面发挥重要作用，是推动PPP模式发展的重要基础。我国目前涉及到PPP管理的部门主要是财政部和发改委，其中财政部已成立政府和社会资本合作中心，该中心制订了PPP模式的《操作手册》。发改委于2014年11月也发布了《政府和社会资本合作项目通用合同指南》，承担了PPP模式推广和监督的职能。这种体制容易造成条块分割、多头管理。笔者认为，借鉴国际经验，结合我国实际，为避免日后多部门之间协调管理上的冲突，应该单独设立全国PPP协调中心。该中心独立于所有政府职能部门，它可以从发改委、财政、金融等部门，通过处室调整、组合或合并组建。相应的地方政府也成立相应的PPP中心，从国家和地方层面共同推动PPP模式的推广、规划、管理、监督等工作。

（二）加快完善PPP法律法规与配套政策

PPP项目一般建设、运营周期较长，涉及的利益主体多，不可预测因素多。没有完善的法律法规作为保障，容易出现许多难以解决的纠纷。既不利于政府公共产品和公共服务提供的稳定性，也会影响私人部门参与PPP项目投资的信心。国际经验表明，完善的PPP法律法规的制定和实施是PPP成功运行的保障。因此，我国应该加快PPP国家层面的立法工作。如正在起草的《特许经营法》应该对PPP应用范围、审批权限、流程管理、合同框架、风险分担以及退出机制和利益纠纷处理办法进行明确。同时，为了鼓励私人资本参与PPP项目的投资，各级政府应针对本地区的实际情况，完善关于投资引导、投资回报保障、配套金融支持以及各种优惠政策。

（三）确定合理的风险分担机制

国际经验表明，合理的风险分担机制是PPP项目成功与否的关键。一般来说，风险分担的原则主要是遵循控制力最大化、抗风险能力最大化、控制风险费用最小化的原则来确定各方在风险分担中的责任。政府部门主要承担的风险包括：法律、政策风险以及项目运营“兜底”风险等。私人部门承担的风险则主要落在项目设计、建设、经营维护等方面。另外，不可抗力如地震、洪水等带来的风险应在项目协议中确定政府与私人部门合理承担的比例。同时，由于PPP项目投资巨大、运营周期长，在运营后期可能存在许多运营困难，双方可以通过风险转换、提高议价透明度的方法，由政府部门适当地对私人部门进行运营补偿。

（四）拓宽融资渠道，设立国家PPP基金

国际经验表明，PPP项目融资的便利性和多样化程度是影响PPP成功与否的重要因素。结合我国的实际，可以采取以下几种方式拓宽PPP融资渠道：充分利用亚洲开发银行、国家开发银行的政策性贷款；发行地方政府市政债券和项目收益债券融资；资产证券化融资；引入养老、社保、保险等偏爱长期稳定收益的资金投资；建立城市产业开发基金进行投资。目前国际上许多国家通过成立国家PPP基金（加拿大）和项目基金（印度、菲律宾、印尼）的方式为PPP项目融资。国家PPP基金主要是通过股权投资的方式，撬动民间资本参与PPP项目开发，从而破解项目初期的融资难题。同时，也可以考虑在经济发达、金融深化程度较高的省份设立地方PPP基金，拓宽PPP融资渠道。

(作者单位：韶关市委党校）

责任编辑：张莉莉

本文是广东省党校系统哲学社会科学“十二五”规划项目“以产城融合推动山区新型城镇化发展研究—以韶关市为例”(15JJ05)、韶关市社科规划项目“韶关市芙蓉新区建设研究”（Z2014013）阶段性研究成果。