我国政府行政成本居高不下的制度分析

胡微微，胡 俊

（1.中国电子科技集团公司 发展战略研究中心，北京 100041；2.北京大学 政府管理学院，北京 100871）

“行政成本的客观存在是政府统治社会的前提，但是行政成本并非都是合理的。当行政成本超出了政府管理社会所带来的效应时，可以认定为行政成本过大。”［1］近年来，我国政府履行职能过程中居高不下的行政成本（特别是其中包含的大量不合理部分）引起了广泛关注。行政成本居高不下又常常与腐败现象紧密相关。过高的行政成本也引起了党中央的高度重视，自在党的十六大报告中首次明确提出“提高行政效率，降低行政成本，形成行为规范、运转协调、公正透明、廉洁高效的行政管理体制”以来［2］，降低行政成本已经连续三次出现在党的报告中。2012年12月4日，中共中央政治局关于改进工作作风、密切联系群众的八项规定，明确要求中央政治局全体同志要勤俭节约。国内学术界也就我国行政成本居高不下的原因进行了热烈讨论。

一、问题的提出

（一）行政成本的概念界定

对我国政府行政成本居高不下进行深入研究的前提是清晰界定行政成本这一概念。国内学界对行政成本的定义不尽相同，但综合而言可以归纳为以下三种。

第一种观点认为，行政成本是指“政府（各级、各类国家机关）为了履行其职能而直接开销或消耗的包括人事费用、物事费用在内的各种费用”，并认为“行政成本在本质上是一种国家与社会、政府与公民（纳税人）的关系，其根本要义在于度量国家财政支出之于政府及其公务人员直接和间接花费与公民和社会公益性直接和间接花费的比例。”［3］换言之，此种观点仅将政府本身维持运转及履行职能过程中所耗费的费用定义为行政成本，主要使用政府公务人员工资及福利、行政固定资产成本、公务活动等三项作为衡量指标①。在中国语境下，这一概念关注的核心问题在于如何规范、有效地管理政府公务人员工资及福利、行政固定资产成本、公务活动等的开支，遏制过度职务消费及由此产生的贪污腐败现象。第二种观点认为，行政成本是指“政府从社会（包括组织和个人）收取的税费的使用，如国防支出、外交支出、社会文教支出、经济建设支出、政府债务支出、行政管理支出等。”［4］此种界定下的行政成本对第一种观点范围进行了扩展，不仅包括政府及其公务人员履行其职能所产生的费用，还包括了政府对社会各项公共服务的支出。第三种观点认为，行政成本是指“政府为了获得某种收益而必须为之付出的代价。具体来说是指政府为了实现对社会的公共管理和为公众提供公共服务，所耗费的各种资源，以及由其所引发出的现今和未来一段时间的间接性损失。”［5］此种界定下行政成本的内涵是最为宽泛的，不仅包括了当期的资源耗费，还囊括了未来一段时间可能出现的间接性损失。由于对行政成本的这种界定存在一定的模糊空间，所以衡量行政成本存在一定的困难。

以上三种对行政成本的界定在国内学术界同时存在，学者们根据各自的界定对我国行政成本开展了丰富的研究工作。

（二）我国政府行政成本的特殊性与复杂性

三种行政成本的界定在国内学术界同时存在，也在一定意义上反映了我国政府行政成本问题的特殊性与复杂性。

第一，国家经济与社会发展对行政成本控制需求呈现出多重性特点。这一特点与政府管理的发展阶段密切相关。在政府管理发展的初期，首要任务是建立一个规范化、标准化、效率高、成本低的政府，因此，降低政府及其公务人员本身所产生的有意或无意的成本浪费现象是这一改革进程中必须予以解决的重要问题之一，其本质在于政府管理行为在有效监管下的规范化和标准化。在政府管理发展的中期，政府的规范化与标准化运作已经基本实现，政府及其公务人员的每一项支出均受到有效监管，政府在提供公共服务过程中所产生的成本收益问题开始受到关注，改革重点即转向如何以较低的成本促进国民经济健康发展、提供高质量的公共服务，此阶段对行政成本关注的核心问题是如何提升效益。在政府管理发展过程的更高阶段，人们不仅关注当期的行政成本，而且开始注意到当期行政行为可能造成的未来一段时间内的成本，其目的在于降低行政成本、提升国家发展的可持续性。在理想模型中，随着政府管理发展进程的推进，行政成本问题会随之呈现出阶段性特点。

从政府管理的发展阶段来看，“中国仍然在工业化文明的建设进程中，与工业文明相适应的威尔逊—韦伯式官僚体制并没有完全建立。……中国公务员制度仍在走向全面规范化的道路过程中，非人的权威结构、一定的规则仍没有完全建立。”［6］也就是说，我国政府管理发展初期的建设任务还在进行中。但是，在转型期的大背景下，我国的经济和社会发展对政府管理已经提出了更高阶段的发展需求。因此，国家经济与社会发展对行政成本控制交织了以上三方面的需求，使我国行政成本问题呈现出复杂性和特殊性。

第二，我国政府管理同时面临着行政成本的“两高一低”的挑战。必须清醒地认识到我国政府的行政成本问题实际上包含了三个方面的内容：第一，政府及其公务人员直接或间接的费用问题；第二，政府在履行经济和社会公共服务职能过程中的成本收益问题；第三，推动国家发展中的代价问题，如环境代价等。当前中国政府管理中行政成本的最大特点之一就是政府及其公务人员直接或间接费用高、政府职能履行效益低、未来成本高的问题共存，我们将其称为“两高一低”②。“两高一低”的同时存在致使我国政府行政成本问题的复杂性增加，这无疑为有效降低我国行政成本带来了一定的难度。

（三）我国政府行政成本问题的核心与焦点问题

“两高一低”问题的同时存在使降低我国政府行政成本任务面临着巨大的挑战，因此，透彻分析我国政府行政成本“两高一低”问题、辨清其本质至关重要。政府及其公务人员直接或间接的费用问题往往与廉政建设紧密相连，需要着力重点解决。政府在履行经济和社会公共服务职能过程中的成本收益和未来成本问题，二者的根本在于如何提升政府在履行职能过程中的当期效益和未来效益，二者的本质是效益。在“两高一低”三个问题之中，政府及其公务人员直接或间接的费用问题是最为基础性的，因为它直接关系着我国政府管理的规范化和标准化能否实现质的飞跃。如果政府及其公务人员直接或间接费用能够通过制度化的方式得到有效降低，那么将为成本收益问题和代价问题的解决奠定坚实的组织和制度基础，因此，本文以下部分将从制度规范的角度探讨我国行政成本居高不下的原因。

二、我国政府及其公务人员费用居高不下的原因分析

政府及其公务人员直接或间接的费用主要包括人力成本和物力成本，其中人力成本包括公务人员的工资、津贴、补贴、福利、差旅、招待等费用，物力成本包括办公场所租赁和维护费、办公设备和办公用品购买和维护费、交通费、通信费、会议费等。此外，在中国的特殊语境下，行政成本不仅包括国家立法机关、行政机关、司法机关的成本，还包括了由国家财政支付（全部或部分）、承担部分政府职能的行政事业性单位成本。

（一）立法性和标准性规范不完善，约束力有限

1.基本工资以外的人力成本缺乏立法性约束

我国政府人力成本主要由三部分构成，一是政府公务人员的基本工资，二是政府公务人员为完成职责所产生的费用③，三是政府公务人员的福利待遇。政府公务人员基本工资的发放已经由《中华人民共和国公务员法》和《公务员工资制度改革方案》予以规范。

为配合《公务员法》的实施，2006年7月1日《公务员工资制度改革方案》（以下简称《方案》）正式施行，其对我国公务员工资标准进行了详细的规定。按照《方案》规定，公务员基本工资构成调整为职务工资和级别工资两项，分别对两项进行了详细的规定。根据《方案》规定，公务员职务级别工资最高为3862元，科员级和副科级工资合计被控制在2000元以下。各单位根据自身实际情况，也制定了相应的工资标准。公务员的工资得到有效规范，多发、乱发等不规范现象得到一定程度的抑制。但是，我国政府公务人员为完成职责所产生的费用和福利待遇却尚未得到有效规范，形成了不合理的行政成本。

首先，在基本工资之外，以补贴、津贴、培训等形式支出的行政成本数额庞大，“搭便车”性质的职务消费情况多发。虽然2006年《公务员法》及《方案》的出台对公务人员基本工资标准进行了严格规范，但在基本工资之外，公务人员的补贴、津贴、培训等支出没有得到有效抑制。“过节费”、“油补”、“差补”、“公费学习”、“公费食堂”、“公费出国旅游”等现象大量存在，且随意性强。而且，“‘会议旅游’、‘考察旅游’，统统穿上了合法外衣。……上面超支下面补，客方超支东家补，私家客人公款待，私人消费公款报”［7］。这些构成了我国政府公务人员的巨大隐性福利，而且成为了我国公务人员工资福利水平的最终标志性指标。良好的福利待遇成为吸引众多求职者向往公务员职位的主要原因，每年上百万人投身国家公务员考试，这本身就是一种需要深入思考的非正常现象④。

其次，由于历史原因，我国大量行政事业性单位由财政拨款支持，但由于事业单位的特殊性质，该类事业单位不属于国家行政机关序列，其工作人员工资参照公务员工资标准管理，这导致众多行政事业性单位工作人员的管理游离于监管和规范之外，成为隐性行政成本的重要来源之一。部分事业单位以津贴、补贴等形式发放巨额工资，基础津贴、绩效津贴、其他津贴、企业年金、过节费等名目繁多。更重要的是，由于部分行政事业性单位承担一定的政府职能，掌握一定的行政权力，使得这些行政事业性单位拥有一定的创收途径，更容易引发社会关注和不满。

我国主要采取党内治理方式，以党内文件形式要求各地加强党风廉政建设或提出框架式规范，缺乏高针对性的、规范的、系统的立法设计。由于立法性约束的缺失，基本工资之外的政府公务人员的职务消费和福利待遇缺乏有效的法律约束，形成了“中央整肃则收敛手脚，严查结束则依旧如故”的恶性循环，没能从根本上对此类问题予以解决。

2.政府物力成本缺乏高效力的配置标准约束

政府采购缺乏配置标准约束导致物力成本不断增加。财政部统计显示，我国政府采购规模由2005年的2928亿元激增至2010年的8422亿元，年均增长达23.5%［8］。如此巨大的政府采购如果不严格规范，必将成为不合理行政支出的重灾区。

为规范我国各级政府的采购行为，2002年6月全国人大常委会通过《中华人民共和国政府采购法》。但是，在实际执行中，政府采购制度作用甚微，特别是在地方各级政府执行中，非但没能降低行政成本，所购产品价格却不断走高，出现了政府集中采购价格大大高于市场平均水平的怪现象。而且，政府办公设施等级、豪华程度持续攀升。为此，我国政府开始制定政府办公设施配置标准。

在中央国家机关层面，近年来配置标准及管理监督办法正在逐步完善。针对中央国家机关的政府办公用品、设备等，国务院机关事务管理局于2007年下发了《中央国家机关通用资产配置管理暂行办法》的通知，对为满足各单位一般办公需要配备的固定资产的管理工作进行规范，对配置通用资产的配置条件、配置标准、配置程序、使用年限、管理和监督等做出规定，其中包括办公与业务用房、办公用车、办公设备、办公家具等⑤。

但在地方政府层面，办公设施仍旧缺乏统一的标准，“高价”甚至“天价”采购频遭曝光，追求豪华奢侈之风盛行。“买的东西次一点，供应商赚一点，回扣拿一点”已成为一些地方政府采购的“三点”规律［9］。近两年，这一问题受到各界关注，部分地方政府（如北京市、广州市、杭州市、湛江市、常州市等）已经开始制订办公设施配置标准，但还有大量的地方政府尚未出台详细的配置标准。根据目前的机制设计，地方政府的配置标准由政府的财政部门出台，这使得配置标准的效力有限，特别是对于同级其他部门，难以形成有效的约束。

制度规范的缺失或效力不足，导致政府公务人员或无准则可循或难以有效监管，更使问责成为难点。那么，制度或政策出台之后，是否就能有效降低居高不下的政府及其公务人员直接或间接费用呢？答案绝非肯定。政府公务人员作为“理性经济人”，据有利己倾向，从事实看显然自身监督效果不显著，此时需要强有力的外界监督与监管，但是对行政成本支出的监督制度存在明显缺陷。

（二）监管机制难以发挥有效的监管作用

经验表明，单纯的制度规范或不能够自我实施或执行效果不佳，而破解这一难题的根本在于监管机制的有效设置。在机构设置上，我国已经形成了多维、立体式的对政府行政支出行为的监管体系，但长期以来居高不下的行政成本已然表明监管机制的监管作用被严重抑制了。

1.预算制度对行政支出行为约束效果有限

预算，作为政府财政的管理工具之一，反映了政府财政收支的计划与安排。预算不仅发挥着财政工具的作用，还是公众有效监督和约束政府财政活动的重要手段，是民众约束政府政策倾向的主要工具之一，其中，预算及其修改的审批是人大行使财政监督职能的主要途径。但目前我国的预算制度安排不顺畅，导致各级人民代表大会从预算角度对政府行政成本的监控能力较弱。

首先，按照《中华人民共和国预算法》第十三章第十九条规定，“预算由预算收入和预算支出组成。预算支出包括：……（三）国家管理费用支出……”，无细化的其他规定。可见，《预算法》本身对政府行政成本规定宽泛。此外，预算案审议时间过短，预算草案和上年度预算执行情况报告通常是在人大会议召开时才正式印发给代表。而全国人大会议只有半个月左右，地方人大会议时间更短，一般为3天到一周，其间审议工作量大、议程多，对于政府预算报告的审查往往容易流于形式，对政府行政开支预算的关注更加缺乏。

第二，我国财政年度和预算执行时间不统一，导致政府行政开支存在无约束的空白时间。我国的财政年度是公历1月1日至12月30日，而各级人民代表大会一年召开一次会议，以全国人大为例，基本上在每年的3月份召开，这样就造成政府预算“先执行、后审批”的局面，一个财政年度中有3个月是预算在未经批准的情况下先行执行的。此外，日常监督制度也不够完善。当前，全国人大的财政监督基本体现为事前监督和事后监督。各级人大的普遍做法是，预算案通过后，上半年听取一次预算执行情况的报告，下半年研究一次预算变更。在预算执行监督过程中，很少就政府预算执行情况及重大建设项目进行监管，日常监督更少之又少。因此，预算执行过程中出现的问题很难被及时发现，监督也就无从谈起了。

第三，党委、人大、政府三者的职能关系未完全理顺。一般而言，从预算审批程序看，政府预算一般先由财政部门提出草案，党委、政府定盘子，再由人大审批批准，基本程序是：政府财政部门汇总预算编制草案，政府常务会议审议，党委财经领导小组审议，党委常委会审议，人大财经委初审，人大主任会议审议，人大常委会审议，市人代会审查批准。这样的预算程序存在两个问题：第一，在预算提交人大前，党委就已经同意了，而且通常人大常委会的主任一般都参加了党委的常委会会议，因此，对于党委已经同意的预算，人大常委会的党员委员和人大中的党员代表一般都会持一致意见；第二，当人大常委会的委员和人大代表发现某些预算支出存在问题并向政府提出时，政府可以以党委常委会会议已经同意为由拒绝修改预算。因此，人大通过预算对政府行政开支进行监督困难重重。

此外，预算外资金是政府行政支出的重要来源。以2006年为例，政府除了近37000亿税收外、还有13000亿各行政部门和行政性事业单位的收费和罚款、8000亿的社保收入（国际通行的规则，社保征缴是一种税收，是政府的收入）、7000亿的土地收入、至少2000亿的国有企业上缴利益，实际上2006年政府的各种收入总计至少高达67000亿，但纳入预算管理的只有39000亿［10］，约28000亿资金处于监管的真空地带，这也是近年来全国各地“小金库”泛滥的深层次原因之一。在此方面，我国已经迈出了改革的重要步伐，2010年6月1日我国财政部预算司下发《关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知（财预〔2010〕88号）》，为贯彻落实全国人大和国务院有关规定，决定从2011年1月1日起，将按预算外资金管理的收入（不含教育收费，教育收费纳入财政专户管理）全部纳入预算管理［11］。特别是，财政部于2012年12月6日公布《行政单位财务规则》，明确规定“行政单位取得各项收入应当全部纳入单位预算，统一核算，统一管理”，并将行政单位依法取得的除财政拨款收入以外的各项收入全部纳入收入管理［12］。《行政单位财务规则》于2013年1月1日起正式实施，其效果仍有待检验。

2.监督者与被监督者之间职权关系独立性不够

我国人大、审计部门、财政部门均有进行财政监督的职能。从事前、事中、事后，全过程对行政机关的财政行为进行监督与审查，但效果不佳。问题的发现和解决常常要寄托于网络监督发现问题、上级重视问题、纪检部门查获问题，始终没能从根本上发挥各系统应有的监管作用。

各监督主体的监督作用通常有限，主要原因在于一方面审计部门、财政部门、政府机关之间的职权关系相互不够独立。在国家层面，国家审计署、财政部同属国务院下设机构，属平级。在地方层面，通常部分主要领导的职务跨越了党、人大、行政三个领域，存在互相兼任现象；第二，无论是全国人大还是地方人大，人民代表的主体仍然是党政机关的领导干部；第三，在实践中，人大和政协“老”干部较多，这些老同志缺乏动力去努力履行职责，平稳过渡到退休几乎成了最佳选择。

3.监督主体对行政机关的财政依赖

根据《中华人民共和国预算法》规定，政府部门每年度编制财政预算，必须向人大汇报，而且要得到人大的审查批准。但实践中，预算经费确定过程中人为性、人治性色彩较重，而法制性不够强，特别是项目经费的核定缺乏标准和依据，包括权力机关在内的用款单位之间的分配差别大且缺乏客观、合理、充分的根据，人为调节因素较重。

4.信息不透明导致社会监督无力

社会公众对政府的监督是监督的最有效方法之一。政府信息公开是实施社会监督的基本前提，保障公民取得政府信息的权利，加强政府行政的透明度，同时也是保障公民知情权的要求。为保障公民获取政府信息的权利，2008年5月1日《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）正式实施。《条例》对信息公开的原则、主体、公民的权利、信息公开的范围、方式和救济方式都给予了明确规定。但《条例》的制定并不等于完全实现了透明政府，事实上只是刚刚开始，政府信息公开仍存在各种问题。

首先，各级政府机关行政开支是否属于政府信息公开内容存有疑义。《条例》第九条规定行政机关符合下列基本要求之一的政府信息应当主动公开，“涉及公民、法人或者其他组织切身利益的；需要社会公众广泛知晓或者参与的；反映本行政机关机构设置、职能、办事程序等情况的；其他依照法律、法规和国家有关规定应当主动公开的”，根据该规定，政府行政开支是否属于应当主动公开信息的基本判断权被政府方所持有。根据《条例》第十、十一、十二条规定各级政府应当公开的信息内容中，政府行政成本不在其中。

其次，政府行政开支信息是否应当公开判断权在行政机关本身。《条例》第十四条规定“行政机关在公开政府信息前，应当依照《中华人民共和国保守国家秘密法》以及其他法律、法规和国家有关规定对拟公开的政府信息进行审查。行政机关对政府信息不能确定是否可以公开时，应当依照法律、法规和国家有关规定报有关主管部门或者同级保密工作部门确定”，第二十一条规定“对申请公开的政府信息，行政机关根据下列情况分别作出答复：……（二）属于不予公开范围的，应当告知申请人并说明理由”。按《条例》以上规定，政府行政开支是否属于政府信息公开范围的决定判断权在政府机关自身，这就容易造成政府机关可根据自身利益、自身需求选择性公开政府行政开支，缺乏强制性措施。

因此，由于信息公开的有限性，社会公众对行政成本的监督无有力证据可查、困难重重，对于政府行政成本的社会监督因此而变得乏力。

三、结 语

我国行政成本居高不下已经备受关注，降低行政成本已成为我国推进行政改革的一道难题和障碍。我国政府行政成本过高与政府机构庞大、对经济社会事务干预过多等历史因素有着一定的关系，但政府公务人员铺张浪费、追求奢华等行为成为遭受诟病的主要对象。在“两高一低”问题中，政府及其公务人员直接或间接的费用问题是最为基础的，最亟须解决的，而制度规范缺失、监督体系失效是造成此部分行政成本居高不下的重要制度性原因。因此，加强制度建设，推动政府财政行为公开、透明，从源头上规范政府行政开支行为、完善对政府行政开支的监督制度是降低我国行政成本必然的制度性路径。

注 释

①持此种观点的代表性研究有：董建新，余钧，“中国行政成本的演变特征及其驱动因素分析（2000-2009）”，2012年；张岌，“中国行政成本省际差异研究——基于1998—2003年时期的数据分析”，2011年；胡联合，何胜红，“我国行政成本演变态势的实证研究（1978—2006）”，2009年。

②关于政府及其公务人员直接或间接费用高、政府职能履行效益低、未来成本高，国内已经有一定数量的研究证明了“两高一低”问题的切实存在，详情请参见相关研究，本文在此不予赘述。

③这一问题的指向主要是职务消费。

④据相关统计，2010年仅国家公务员报考人数就达到了146万。详情请参见人民网《历年国家公务员考试报名 人 数》，载http：//edu.people.com.cn/GB/13352837.html，2010-11-30。

⑤详细规定请参见国务院公报：《国管局关于印发<中央国家机关办公设备和办公家具配置标准（试行）>的通知》（国管资〔2009〕221号），载http：//www.gov.cn/gongbao/content/2010/content_1555980.htm，2009-07-02。

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［10］周天勇.建设一个人民真正监督下的财政体制［N］.中国经济时报，2007-06-11.

［11］中华人民共和国财政部.关于将按预算外资金管理的收入纳入预算管理的通知（财预〔2010〕88号）［EB/OL］.（2010-06-01）［2015-03-27］.http：//yss.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/zhengceguizhang/201006/t20100607_321573.html.

［12］中华人民共和国财政部.中华人民共和国财政部令第 71号——行政单位财务规则［EB/OL］.（2012-12-10）［2015-03-27］.http：//www.gov.cn/gzdt/2012-12/10/content_2287137.htm.