我国农地产权制度改革思路的调整与突破＊

罗瑞芳

（北京市社会科学院 法学所，北京 100101）

土地是国之根本，对于我国这样一个农业大国来说，农村土地问题更是关乎国家生存与发展的命脉。自中华人民共和国成立之始，农村土地制度问题一直都是国家政策法律的核心。新中国成立之初，首先是以农民所有制替代了地主所有制，但没有改变土地私有制性质。1952年，全国土地改革基本完成后，土地私有制全面过渡为土地集体所有制。1958年，全国掀起的人民公社化运动，农村集体所有权丧失了私权利本身应具有的“私”属性，农村集体经济组织完全沦为国家基层政权的附属品，丧失了其独立性和自主性［1］。1978年，安徽省凤阳县小岗村的18户农民，迫于生存压力，敢为天下为先，自发订立了“大包干”合同，创造了家庭联产承包责任制。家庭联产承包责任制和过去的土地制度变革相比，并没有改变土地的集体所有权和农村集体所有制，但却也是具有突破意义的。因为家庭联产承包责任制在坚持农村土地集体所有的基础上，创设了农民的一项新权利——土地承包经营权，形成了土地所有权与使用权相分离的二元产权结构。从家庭联产承包责任制创设至今，我国农村改革一直在坚持着这一基本经营制度［2］5。经过30年的实践探索发现我国农村土地产权制度改革进入了发展瓶颈，农地产权制度固有的缺陷不断暴露出来，因此，有必要转变土地产权创新发展的既有思路，寻求农地产权制度创新发展的新思路。

一、我国农地产权制度有三种改革思路

农村土地集体所有是我国农地产权制度的一大特色，但也存在着一定的弊端。农村土地集体所有，是一定范围内的农民集体共同所有，它不同于农民集体经济组织所有，也不同于农民个人所有。农民集体作为农村土地所有权主体在法律上没有一个明确的概念界定，也没有肯定其民事主体地位，它更多的是一种历史演变的产物。如果从内涵界定的角度来说，农民集体更多的是对一种生产和生活共同体，或者说是一种场域状态的概括。所以农民集体所有权在产生之初就因为缺乏一个明确的实体而存在产权主体不明确、产权关系不清的问题。针对农村土地集体所有权存在的缺陷，学术界提出了三种改革思路，意图使农地产权关系能够清晰化。

第一种思路是农地私有化，即以家庭承包经营为基础，放弃虚有的农村土地集体所有权，直接肯定已经占有土地的农民的土地私有权。以杨小凯、蔡继明为代表的学者认为，农地产权私有化能够使农地产权彻底明晰，保证农民土地产权的排他性，有利于农民对土地形成稳定的预期，对农民行为形成较强的利益激励，保证土地资源得到优化配置［3］。但也有学者从社会稳定角度考虑对这种改革思路提出反对意见，比如温铁军、杨一介等学者认为在农村社会保障体系没有建立，没有大量的农村人口转移出来的情况，土地仍然是农民的基本生存保障，私有化后土地流转的凝固程度将比任何一种所有制形式都高，私有化的效率将十分有限［4］。刘守英等学者认为，从国家意识形态的角度来说，农地也不能私有化，而是应该坚持社会主义的国家或集体所有［2］5。

第三种思路是折中思路，即在坚持农村土地集体所有的前提下，进一步完善土地承包经营权，对其进行“准所有权化”改造。这种思路的核心是，在法律形式上保留农地集体所有权，但要虚化、淡化农地集体所有权的实质权能，同时要实化、强化土地承包经营权，强调土地承包经营权的永久性、排他性和完全性。这种思路一方面符合了我国社会主义国家性质要求，另一方面又采纳了土地产权私有化改革要求，将土地承包经营权这种归属于农民个人的私权利坐实，使其成为一种包含占有、使用、收益、处分等各项权能的完全性私权利，意图通过土地承包经营权这种私权利来撬动农地资源配置。因为这种折中的改革思路符合我国国情，在操作实践上具有较大可行性，能节约大量制度变迁成本，因此受到很多学者支持，并被国家政策和法律所采纳，我国近年来的农地制度改革基本延续着这一发展方向。

二、农地制度改革的实现路径及其存在的问题

采纳农地折中改革的思路，过去20多年来我国一直在稳定土地承包经营权，扩大土地承包经营权的基本权能等方面做出努力。但是实践证明，这种改革思路在现实中贯彻落实得并不理想，土地承包经营权这一所谓的“准所有权”，还是会遇到集体土地所有权这一法律上真正的“所有权”的影响，土地产权混乱不清的局面还是存在，农地资源也还未能实现理想的优化配置。

（一）土地承包经营权长期化发展及其问题

我国农村经济体制改革之初所实行的土地承包责任制并未打破集体经济组织对土地的垄断支配力，家庭承包经营仅仅是建立在与集体经济组织之间就劳动成果进行分配的承包协议基础之上。因此，最初的土地承包经营合同期限较短，一般不超过五年。由于承包期过短，农民缺乏对土地投资的积极性，并出现了过度使用土地的问题，不利于农业生产的集约化经营［7］。基于上述问题，土地承包期限被一再延长，1984年中央“一号文件”要求土地承包期延长到15年，1993年中央“十一号文件”进一步要求土地承包期限再延长到30年不变。《国务院批转农业部关于稳定和完善土地承包关系意见的通知》更进一步提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”，要求未实行“增人不增地、减人不减地”的地方，也应保持土地承包关系的长期问题。

虽然长期稳定土地承包经营权的要求在政策层面一再被主张，但在法律层面并没有对这一政策要求直接予以肯定。无论是《土地承包法》还是《物权法》都还明确规定了土地承包经营权的承包期限。国家政策肯定和支持土地承包经营的长期化发展是因为“长久不变”意在稳定土地承包经营权人与土地之间的关系，即已经取得土地承包经营权的农户将长期享有该土地承包经营权，不会面临和承受期限届满后土地被收回或被调整的风险，这对稳定农村土地产权关系具有一定的积极意义。因此，《土地承包法》和《物权法》在对土地承包经营权期限作出规定的同时，也对稳定土地承包经营权作出了一定的软性支持。《土地承包法》第4条作出了“国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定”的原则性规定。《物权法》第126条规定“前款规定的承包期届满，由土地承包经营权人按照国家有关规定继续承包”。这样的软性支持策略大概是为了给土地承包经营权的长期稳定化发展留足变革前行的空间和试行不畅的退路。

为什么《土地承包法》和《物权法》对打破土地承包经营权的期限限制如此谨慎呢？可能是因为土地承包经营权的期限性背后实际上受到土地承包经营权本身权利内涵的影响。土地承包经营权是农村土地所有权的派生性权利，在派生之初的法律制度设计就使其具有了一定的封闭性和身份性。《土地承包法》第3条规定：“农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式。”第5条规定：“农村集体经济组织成员有权依法承包本集体经济组织发包的农村土地，任何组织和个人不得剥夺和非法限制农村集体经济组织成员承包土地的权利。”据此，土地承包经营权是一种封闭于土地所有权主体——集体内部成员所享有的权利，换言之，农民作为土地所有权主体之一的身份，是其能够成为土地承包经营权主体的前提基础，同时，此身份也使其当然的享有了土地承包经营权这一法定的权利资格。因为农民集体是一个随着集体成员出生、死亡、婚嫁等因素不断变动的群体，所以固化当前的土地承包关系，使其长久不变，将可能导致农村土地被现在的集体组织成员分尽，而在事实上剥夺和限制了未来的集体经济组织成员所应享有的“依法承包农村土地”的权利。

实践也进一步证明了法律制度审慎变革的合理性。以贵州湄潭这一中央进行“增人不增地、减人不减地”政策的试验地为例，土地承包经营权长期化的效果并不尽如人意。学者对贵州湄潭试验“增人不增地，减人不减地”政策效果调查发现：24年后，湄潭农村出现户均占有耕地严重不均，其中，有无地人口农户的人均耕地为0.69亩，没有无地人口的农户人均耕地为1.53亩，无地人口和无地劳动力增加。全县无地人口占总人口25%，一些村的无地人口已占42%，无地劳动力占52%；经过24年后，农村内部一直面临着人口增减要求调地的压力及其他各种问题，农民对土地再调整的意愿仍然非常强烈；同时这一政策还使湄潭人口增速放缓，劳动力非农化加速［8］。

（二）土地承包经营权收益权能的突破及其问题

独立收益权能是从根本上体现土地承包经营权独立私权属性的特征。土地承包经营权的独立收益权能最突出的体现在农地征收补偿中。《物权法》肯定了土地承包经营权是一项独立的用益物权，并且规定“因不动产或动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权获得相应的补偿”，并特别指出“承包地被征收的，土地承包经营权人有权获得相应补偿”。据《物权法》的规定我们可以推定土地承包经营权本身具有能够直接、独立的获取土地补偿费的权能，改变了过去长期以来认定和执行的土地补偿费只能支付给土地所有权人，土地承包经营权人只能依据土地承包合同向土地所有人主张承包地征收补偿费的行为规范。

但现实中能够与政府进行谈判，并取得征地补偿费的还是农民集体。为什么法律肯定了土地承包经营权人的独立收益权，农民却不独立主张其权利，而还是以集体的形式来主张其权益呢？从制度层面分析，一方面法律虽然肯定了土地承包经营权的独立收益权能，但却没有规定相应的制度保障，比如没有赋予土地承包经营权人作为征地谈判和协议签订的一方当事人地位，这意味着土地承包经营权人无权对征地行为的合法性、征地补偿标准提出异议，实际获得的土地补偿费过低时也无法得到有效救济；另一方面，法律没有对土地所有权与土地承包经营权的权能边界做出明确界定，换言之没有对土地征收时对所有权的补偿和对土地承包经营权的补偿进行区分，缺少具体的征地补偿标准和土地收益分配原则，导致现实中对同一片土地征收后，征收补偿款如何在土地所有权主体与土地承包经营权主体之间进行分配没有可执行标准。从实践层面分析，在土地被征收这一事件发生之时，农民具有双重身份，既是土地承包经营权主体，又是土地所有权主体，其具有双重利益，无论征地补偿款在权利层面如何分配，受益主体基本都一致。在承包地基本平均分配的前提下，以承包土地为依据所取得的补偿收益和以土地所有权主体这一身份为依据所取得的补偿收益也基本一致。同时，农民集体的谈判能力远远大于个人的谈判能力。所以农民当然会维护其集体权利，而不会去主张其个人权利。

（三）土地承包经营权处分权能的发展及其问题

封闭于集体内部的土地承包经营权的处分权能在改革发展中也有所突破。《土地承包法》第32条规定：“通过家庭承包取得的土地承包经营权可以依法采取转包、出租、互换、转让或者其他方式流转。”第36条又规定：“土地承包经营权流转的转包费、租金、转让费等，应当由当事人双方协商确定。流转的收益归承包方所有，任何组织和个人不得擅自截留、扣缴。”据此，法律已经赋予了土地承包经营权相对独立和完整的处分权能。

轨道交通行业的飞速发展,缓解了交通拥堵的压力,随之而来的机车车辆运行安全与舒适问题得到广泛关注。我国国家标准局与铁道部制订了 GB/T 5599—1985《铁道车辆动力学性能评定和试验鉴定规范》,通过对车辆运行中测点速度,加速度,位移,以及轮轨力,应变等多种振动信号的采集与处理,得到运行车辆的稳定性与平稳性指标,作为判定车辆在不同速度等级下安全性与舒适性的依据。

当前我国农业正处于加速转型的关键时期，传统农业能够顺利实现向现代农业的历史性跨越，从根本上还取决于土地流转和适度规模经营的进程是否能够平稳有序地推进。虽然政策法律肯定了土地承包经营权的流转权能，赋予了土地承包经营权人自主决定，独立获取流转收益的权利，但现实中，土地承包经营权的实际流转需求不大，方式也比较单一。据丁关良课题组2010年对浙江、广东、重庆、四川等20个省份和52个县（市、区）的调查，各种流转形式的比例分别为：转让占13.3%，转包占40.2%，出租占30.6%，入股占6.7%，互换占5.4%，其他形式占3.8%［9］。从以上数据可以看出，转让在各种流转形式中占比率仍远远低于转包和出租的占比率，转包和出租一直是土地承包经营权流转的主要形式。

土地承包经营权的处分权能在现实中没有得到充分实现的根本原因在于集体经济制度框架下的土地承包经营权无法真正实现社会化流转。从法律规定来看，《土地承包法》在允许土地承包经营权流转的同时也给予了一定的限制。其中有两条限制较富争议：一是第33条规定的，“同等条件下，本集体经济组织成员享有优先权”；另一是第37条规定的，“采取转让方式流转的，应当经发包方同意”。这样限制的初衷在于维护集体土地所有权的稳定性。赋予集体经济组织成员优先权的基础在于《土地承包法》第5条所肯定的农村集体经济组织成员所享有承包土地的权利。优先权正是为了保证农村集体经济组织成员承包土地权利的实现，防止土地外流而导致集体经济组织成员无地可种的局面。也有学者认为，无论是规定农村集体经济组织成员承包土地的权利，还是优先权，根本目的都在于维护集体组织成员的生存利益［10］。同时因为集体所有即“人人有份”的制度安排，农民集体必然排斥非集体成员享有土地权益，因此，为了保障农民集体的土地权益，法律进一步规定集体经济组织作为发包方进而享有对土地承包经营权的转让进行“把关”的权利［11］101－116。从现实情况来看，各集体经济组织普遍存在着成员变动的问题，为了保障成员的土地权益，特别是新增成员的土地权益，也普遍存在以集体名义进行土地调整的现象［12］。集体调整承包土地这一潜在风险，成为限制土地承包经营权更为彻底的社会化流转的重要原因之一，稀释了法律赋予土地承包经营权的流转能力。

四、农地产权制度改革思路的反思与调整

（一）对农地产权制度改革折中思路的反思

折中思路的关键在于做虚集体土地所有权，使其成为一种名义上存在的权利，同时做实土地承包经营权，使其成为一种实质上存在的土地权利。因此，虽然名义上仍然保持着农地集体所有权与承包经营权的二元产权结构，但是根本目标还是意图建立一个实质上的一元产权。笔者认为，在法律制度上，农地二元产权结构是客观存在的，如果不能从根本上正视和理顺这种二元产权关系，那么改革最终还是不会取得成功。

一方面因为，土地承包经营权是在土地集体所有权基础上通过制度创新产生的一种特殊的用益物权，是土地所有权权能分离的产物。在权能分离之时究竟分离出哪些权能，分离出的权能内容如何就应当有清晰的界定，这样才能充分避免权利行使过程中的冲突。也许是因为集体土地所有权本身也具有一定的模糊性，集体土地所有权的主体、权利范围、权利行使方式等方面在法律上也没有一个清晰的界定，所以在对土地承包经营权的权能作出所谓的清晰界定的同时，其实也并没有真正对土地承包经营权与土地所有权之间的关系及权利边界做出清晰的交代。因为土地承包权毕竟是脱胎于土地所有权的一项权利，二者之间有着不可脱离的关联关系，所以仅仅关注土地承包经营权，从单一视角对土地承包经营权做出界定，无法真正解释和解决二者之间的权利关系及权利冲突问题。

另一方面，土地承包经营权与农地所有权在权利主体范畴上具有同域性。家庭联产承包是一种封闭在农村集体内部的一种土地和权利的分配，因此，土地承包经营权在产生之初就具有很强的身份性和封闭性，农民既在集体土地所有权之上享受集体成员收益，又在土地承包经营权之上享受独立的个体收益。从静态视角来看，农民一方面是土地承包经营权主体，另一方面也是土地所有权主体。土地承包经营权完全代表着农民的个人利益，而在土地所有权则代表着农民的集体利益，而集体利益中也包含着农民的个人利益。所以农民在主张其权利的时候也在进行着利益的比较与权衡。在农民还不具备转移离开农村，还不具备独立抵御市场和社会风险的能力，还不具备独立的社会保障时，农民大多还会选择集体这种生产和生活方式，因此，从权利主体自身的行为动机来说，农民也不会放弃主张和实现其土地所有权。从动态视角来看，农民集体是一个随着集体经济组织成员生老病死、婚丧嫁娶而不断变动的范畴，因此农民集体土地所有权益也会随之变动，在此基础上产生的土地承包经营权继而也会被传递产生变动的需求。在变动中，由于各种利益的博弈，导致土地承包经营权与土地所有权之间的关系更具有一定的矛盾性和不确定性，从而衍生出各种问题。

总结来看，无论从农民的行为选择上，还是从制度逻辑推演上，农民集体所有权都是一个绕不过去的槛的更深层次原因在于集体经济制度下的成员权问题。成员权本身并不是法律界定的一项独立的权利，它实质上是内生于我国农村土地产权制度下的一种观念，是一种只要具有集体经济组织成员资格即享有集体土地所有权及其相关利益的观念。集体经济组织成员权观念的形成一方面是因为我国现行法律对“农民集体”这一概念的含糊规定，留下了对其进行扩容性解释的缺口；另一方面是在我国长期存在的“耕者有其田”的观念影响下，农民普遍接受每个新增社员都应当享有一定的土地权益的观念，并相互承认和尊重彼此之间“成员权”。长期以来，受制度、文化、习惯等多种因素综合作用，成员权观念已经在村民社会中根深蒂固的存在着，在农村社区内形成一种村民社会的认同。这种普遍认同的村规民约成为对“农民集体”这一概念进行解释的合理依据，进而进入到正式制度领域。以成员权为基础的集体所有制下，只要是集体成员就对集体财产享有权利。在这一前提下，尽管制度设计一再强调土地承包经营权的独立地位，但农民一般会处于对生活保障的担忧，在眼前的财产权利与长远的成员权之间选择后者，希望保留成员权而永久地享有分配集体剩余的权利，而不是立刻通过获得土地承包经营权的独立补偿从而割裂与集体的关系［13］。

（二）农地产权制度改革的创新思路

农地产权制度改革必须客观认识和尊重农地二元产权结构，充分肯定农地所有权和土地承包经营权的独立地位和独立作用。任何权利的背后都有利益主导因素在发挥着作用，只要农村土地所有权这一权利在法律上还被肯定，那它就是客观存在的，任何“名义化”“虚化”的处理都不会真正使其“虚化”。只有从客观实际出发，理顺产权背后的利益关系，才能从根本上解决我国农地产权制度问题。笔者认为理顺产权关系的关键在于让集体土地产权去身份化，切断土地承包经营权人和集体经济组织之间的身份关联。有以下几方面的具体要求：

第一，切断土地承包经营权与集体成员之间的身份对应关系。如前所述，依据当前《土地承包法》，土地承包经营权具有一定的身份性，进而导致土地承包经营权会受到集体土地所有权的牵制和影响，无法真正实现产权的排他性。因此，集体土地产权的去身份化首要的就是去除土地承包经营权的身份性要求。即修改《土地承包法》中关于农村集体经济组织成员当然享有土地承包经营权的赋权性规定；修改关于农村集体经济组织成员在土地承包经营权转让中享有优先购买权的规定；修改关于在承包方丧失集体经济组织成员身份而导致承包土地被发包方收回等体现了强烈的身份保障性特征的规定。

第二，固化既存的集体经济组织内家庭承包经营权，在确权颁证后保持长久不变。固化既存的土地承包经营权，使土地产权边界明确，权利束更完整，具有支配的排他性。产权排他性，是产权主体配置资源，追求最大目标的激励来源，没有排他性，就会在根本上扭曲产权主体的激励机制。固化土地承包经营权是利用这一制度安排使确权颁证的农户土地产权具有明确的产权边界，完整地受到《物权法》的保护，具有排他性，进而形成提高农户资源配置效率的终极激励。

第三，明确土地承包经营权和集体土地所有权之间的权能边界。《物权法》肯定了土地承包经营权的独立的用益物权地位，却没有界定清晰这种产权的边界和具体权能，难以涵盖各种复杂的土地关系［14］，因此应当明确土地承包经营权权能及其内涵，在相关法律中明确集体土地所有权和土地承包经营权之间的权利义务关系。以征地补偿为例，笔者认为应当肯定土地承包经营权主体独立的法律地位，赋予土地承包经营权人作为一方主体进行土地征收谈判并获得土地承包经营权补偿的权利。

承认土地承包经营权的继承权。固化土地承包经营权，切断土地承包经营权与集体成员之间的身份对应关系，受到最严重的质疑和挑战就是，很多人从传统的成员权观念出发，认为这种制度安排对于新增人口来说是不公平的。笔者认为这样的制度安排并不会引起不公平，反而对推进更宏观层面的公平和发展有重要的意义。

从微观层面看，家庭承包经营权实际上包含了两种土地权益：土地承包经营权所表达的用益物权和主体成员天然享有的由这种财产权产生的收益，这部分收益是可供全体家庭成员共享的物权收益，这样理解，家庭承包经营权以同一的用益物权包容了同一家庭中不同成员，也包括未来增加的人员在同一宗承包土地之上的权和利，因此并不违背公平的基本原则［15］。通过土地承包经营权的家庭内继承完全可以弥补这种权利差异。

从宏观层面看，集体土地产权的去身份化具有很强的经济社会意义。一方面，可以使土地这一基本的生产资料从农村或农民身份的束缚中解放出来，从传统的农村土地社会保障中解放出来，更为社会化和市场化在市场配置中寻求经济利益最大化；另一方面，可以使农民从集体身份中解放出来，从农村生产和生活关系中解放出来，成为独立的社会主体，更好地适应城市化的发展［11］101－116。顺应当前城乡经济一体化发展需求的产权制度改革才能在终极层面推进和实现发展和公平。

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