对公安边防警察组织制度反腐的创新研究——以香港廉政公署为例

潘兰天

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

对公安边防警察组织制度反腐的创新研究
——以香港廉政公署为例

潘兰天

（中国人民武装警察部队学院，河北 廊坊 065000）

新时期，在全军上下开展的反腐倡廉工作中，公安边防警察队伍反腐工作作为军队反腐工作的一部分，其自身的反腐体制也在面临新的考验，加上公安边防警察队伍所担负任务的复杂性和重要性，更要求我们努力探讨组织制度的反腐工作的不足。香港廉政公署作为世界闻名的成功反腐机构，研究其内部运作模式，对于推进公安边防警察队伍组织制度反腐的创新发展具有一定的现实指导作用。

反腐；公安边防警察；廉政公署

一、公安边防警察组织制度反腐的紧迫性

（一）全国反腐形势的要求

十八大以后，以习近平总书记为首的新的中央领导层在全国上下开展了一场如火如荼的打击腐败运动。从一开始落马的四川省部级高官，到前政治局常委，还有数不清的中低级官员，体现了中央“即拍苍蝇，又打老虎”的决心，声势之浩大、力度之持久、范围之广泛、执法之严格都是史无前例的，并且逐渐发展成常态化、持续化的成熟全面的反腐模式，为今后的反腐工作注入一支强心剂。

（二）全军反腐形势的要求

随着以习近平总书记为核心的新一届党中央在十八大后开展的反腐工作的持续升温，不仅政府的高官纷纷落马，军中的“大老虎”也开始浮出水面。徐才厚、谷俊山等军中高级干部的落马，在全军上下引起了极大的反响。因此，在当前中央新一轮反腐倡廉工作的思路更加清晰、方向更加明确，举措更加务实、工作更加具体的情况下，我们必须认真思考如何根治军队中的一些贪腐问题，从组织制度的层面建立一套有效的监督审查系统，坚持有贪必肃、有贪必反，坚持零容忍的态度，猛药去疴的决心不减，刮骨疗毒的勇气不泄，严厉惩处的尺度不松，才能进一步纯洁干部队伍、纯净政治生态、纯正部队风气。

（三）公安边防警察队伍反腐形势的要求

公安边防警察作为现役序列的一部分，加强公安边防警察队伍政治工作的极端重要性、极端必要性、极端紧迫性，决定了公安边防的政治工作只能加强不能削弱，只能前进不能停止，只能积极作为不能被动应付。同时，组织工作作为政治工作的重要组成部分，值得我们政工干部深思该如何积极调整以应对当前日益严峻的形势，进而从根本上遏制公安边防警察队伍的贪腐现象，这已经成为一个亟需解决的问题。

二、香港廉署的介绍及制度优越性

（一）香港廉政公署介绍

香港廉政公署成立于1974年2月15日，它的全称是 “总督特派廉政专员公署”(Independent Commission Against Corruption)，英文缩写为ICAC。自1974年成立以来，香港廉政公署在打击腐败方面取得了卓越成效：首先把集团式贪污腐败作为重点打击对象，用最快的速度树立了廉政公署的威信，而这些工作的开展都为接下来开展的反贪工作奠定了群众基础，并将存在贪腐严重、乌烟瘴气的香港警队作为查处的重点，有效的净化了警队的生态环境,进而推进到建设全港的清廉环境。

1997年7月1日，成立后的香港特别行政区政府不仅在《香港特别行政区基本法》第57条中继承了廉政公署的成功制度:“香港特别行政区设立廉政公署，独立工作，对行政长官负责。”还将廉政专员列入特区的主要官员系列，规定了如果特首要罢免廉署专员，需要报请中央政府批准，这些都体现了中央政府对廉政公署制度的重视。

（二）香港廉政公署制度的优越性

廉政公署制度的优越性，通过其在设立后40年中的运用效果充分展示了出来：廉署设立后，香港的廉洁指数迅速提升，多年来在“透明国际”公布的排名中，一直保持在世界前列。2013年，“透明国际”在177个国家和地区中香港排名15，亚洲第二，仅次于新加坡。

香港廉政公署制度的优越性，主要体现在以下几个方面：

1．有一套独立的行政运行体系。首先在隶属上，廉政专员由行政长官委任,并直接向行政长官负责。廉署在编制上独立于公务员系统，直接向特首汇报。其次，在人事设置上，廉署人员在设立之初多从退休的高级警官、大学优秀毕业生等人群中筛选。在人事管辖和任免上，从廉政专员到各级职员都不属于政府的公务员系统，不受有关公务员条例的约束。廉政专员拥有完全的人事权，各级职员由廉政公署自主招募，在晋升方式上有自己的一套运作系统，这样就在人员上避免了受公务员委员会或其他机构的干扰。最后，在经济上，廉政公署的经费也是以独立开支总目的形式呈交特别行政区长官审批，从政府每年的预算中拨出。廉署人员采用薪聘制，并在薪金和各项福利保证上优于一般的公务人员，不仅吸引了更多的优秀人才加入，同时也杜绝了因经济上受制于某一机构而削弱了公正执法的可能性。这样一来，廉署在制度隶属、人事、经济上完全独立，避免了执法活动受到干扰，确保了执法的力度和效率。

2．三管齐下的反腐败运行体制。在其严密科学的组织架构条件下，执行处、防止贪污处和社区关系处三个部门各司其职，执行处负责侦察和调查腐败案件，以利于涉案分子能够被成功起诉。社区关系处负责宣传香港廉政公署的职责，并进行公共教育、传播反腐败的法律知识，通过报道腐败行为来动员广大民众的积极参与，增加腐败行为的心理成本。防止贪污处负责审查香港政府各部门和私营部门的工作规章和程序“找出可能导致腐败的漏洞”，并就如何减少腐败进行制度设计。三个部门以预防、教育、执行惩治为工作任务，庖丁解牛般的将案件从可能发生到解决问题，事前事中事后完全纳入廉政公署的运行轨道中来。

3．有着强制的执行权和完整的执行体系。首先，廉政公署之所以能够发挥其超然的作用，与其独特的职权配置是密不可分的。廉政公署条例和防止贿赂条例是廉政公署职权配置的法律依据，其目的一方面在于确保廉政公署的工作不受其他行政部门的干涉，从而保证最高限度的发挥廉政公署的工作效果。再者，赋予了廉政公署一系列比欧洲行政监察专员更为强大的权力，廉政公署对于涉案的嫌疑人拥有强制性的执行权，这无疑大大提升了震慑力。其次，廉署非常注重制度的可操作性以及一系列非常细微的具体的配套制度的设计。以廉政公署举报中心运作的具体程序及其制度设计为例，举报中心24小时运作，接受市民的举报。廉政公署各分区办事处所接获的举报及查询，亦会转交举报中心处理，举报中心收集所有经由不同途经传送到廉政公署的举报，这些举报途径包括：投函电话、亲身举报、到廉政公署分区办事处及其他政府部门转介。所有举报每日由处长级人员评审，若属涉及贪污案件，则再分类成不可追查及可追查类别，可追查案件由执行处展开调查，一路监察进展，若证据不足则提交审查贪污举报咨询委员会审查，若委员会议决定不采取进一步行动，则通知有关当局。

三、当前公安边防警察队伍纪律检查制度存在的不足及原因分析

（一）当前公安边防警察队伍纪律检查制度介绍

公安边防警察队伍隶属于现役序列，因此，其纪律检查工作也属于军队党的纪律检查工作的组织制度模式，依据《党章》、《军队政治工作条例》和纪检规章制度，对党组织和党员遵守《党章》和其他党内法规、贯彻执行党的路线方针政策和决议的情况进行检查监督。根据《党章》和《军队政治工作条例》、《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》规定，公安部边防局设立纪检审计室，其下辖的各省边防总队机关设立纪检处，边防总队下辖的各边防支队和边检站设立纪检委员会。各级纪委人员由同级党的代表大会选举产生，每届任期和同级党委相同，从而形成了纪委机关双重管理的特点。

（二）当前公安边防警察队伍纪检制度存在的不足及原因分析

公安边防警察队伍现有的监督机制在公安边防警察队伍的建设发展的历史中发挥了很大作用，为这支队伍的廉洁高效运转提供了坚强的壁垒。但是，当前的纪律检查机关在组织设置上也存在着自身制度层面的漏洞，特别是这轮军队反腐中暴露出的许多问题，其中最突出的问题就是监察体制的不健全，主要体现在以下几个方面。

1．受同级行政部门约束，无法顺畅履行职能。按照规定，在军委各部和团以上单位都设立了纪律检查委员会，看起来是一级一级的垂直管理，但是实际操作上是一种双重管理的组织运作模式：（1）从选举产生方式上看，纪委需要同级以及上级的党的代表大会选举产生，这样就造成了选举的时候，同级党委对于纪委成员的产生就会有很大影响；（2）从领导成员组成上看，团级部队的纪委通常由分管纪检工作的党委常委、纪检部（处）长和机关有关职能部门负责人组成，这样就造成了纪委的组成人员与本级党委和一些职能负责人的身份重合，不可避免的在平时工作中产生利益交叉，导致纪委成员在行使监督检查权的时候或多或少的受到影响；（3）从隶属运行模式上看，军级以上纪委分别设纪检部（处），编制在政治机关内；师旅团级纪委不设办公室，由政治机关有关职能组织部门承办纪委的具体工作，在组织部门内设专职（兼职）纪检干事。这样使得纪委隶属于政治机关，甚至一些纪委的具体工作交给了政治机关来完成，导致了政治机关“既当运动员，又当裁判员”的尴尬处境。

2．原则方针落实不够彻底，制度运行不够坚决。公安边防警察属于现役序列，按照《中国共产党军队纪律检查委员会工作条例》规定：（1）军队党的纪律检查委员会的工作方针为坚持预防为主、教育为主；（2）军队党的纪律检查委员会的工作原则是坚持从严治党、坚持实事求是和坚持在党纪面前人人平等;（3）纪律检查工作的制度包括：学习培训制度、会议制度、报告请示制度、检查制度、调查研究和形势分析制度。虽然上述这些条款明确规定了军队中纪律检查委员会的方针、原则和制度，但是都是一些宏观的指导要求，并没有对各个部门之间的权责进行明确分工，从而导致各个部门之间互相推诿。另一方面，虽然《条例》规定了纪律检查委员会预防为主、教育为主的方针，但是在廉政警示和宣传教育方面的工作力度还是不够，这不仅与委员会成员的产生方式有关，还与其运行模式有必然的联系。

3．监督体系单一，执行程序繁琐。当前纪律监督委员会的监督体系只有单一的垂直管理模式下的逐层监督，即每一级的纪律检查委员会监督本级的行政部门，在本级纪律检查委员会是本级党委的组成部分并受之制约的情况下，这种逐层监督不能发挥最好的效果。因此，建立中央巡视组定期不定期巡回监督、跨级监督等模式，强化监督体系的多样化，是破解这一难题的关键。其次，纪委案件的审理工作流程繁琐，容易造成时间的拖拉和部门之间的不协调。因此，简化审理流程，强化纪委权力是保证案件正常审理和将违法人员绳之以法的重要保障。

四、香港廉政公署反腐运作模式的借鉴意义

针对当前公安边防警察队伍反腐倡廉体制化建设中存在的不足和军队党风廉政建设必须建立健全教育、制度、监督并重的惩治和预防腐败体系的要求,必须深思公安边防警察队伍监督机制的不足之处，努力推进政治工作组织制度层面的创新发展，积极学习优秀的监督机制，将香港廉政公署的制度做法和我军的实际警情相结合，进而建立具有我国特色的公安边防警察部队惩治和预防腐败的体制。

(一)部局垂直管理，独立部门管辖

针对当前公安边防警察队伍的纪检部门成员在产生体制的不足，即本级的纪检部门人员从同级以及上级的党的代表大会选举产生，应当将纪检部门的隶属关系从各级党委中分离出来，拟行类似于当前我国海关部门的中央垂直领导、单独管理的模式，在公安部边防局成立纪检部（室），从而垂直管辖各省边防总队的纪检处，各省边防总队的纪检处再垂直管辖本省内各团级单位，即各个边防支队和边检站的纪检科，最后各个边防支队和边检站再分配纪检任务给所辖各基层派出所和中队的干部，进而形成一套完整而独立的、边防局垂直领导的纪检系统。

如此运作，各级纪检部门已经不属于本级行政管理部门的管辖序列，不仅各级纪检干部的产生、升迁和罢免不受同级党委和上级党委的影响，各级纪检部门的经费也单独调拨，以期实现独立行政、独立反腐的良好格局，有利于各级纪检部门对本级行政部门监督工作的顺利开展。

(二)完善运作模式，三管齐下反腐

借鉴香港廉政公署的反腐运作模式，建立严密科学的组织架构，改变以前公安边防警察部队纪检部门只能“坐冷板凳”的局面。首先，将“贪污”扼杀在摇篮中，设立类似于廉政公署防止贪污处的调查部门，充分调查各级干部的上级、下级以及与外界之间的权钱交易的可能性，要早发现、早教育，坚持抓早抓小，及时纠正苗头性的问题；其次，设立强有力的执行部门，充分立法，明确授权，让执行人员有充分的法律依据和现实权力来查处贪腐分子；最后，设立专门进行宣传教育工作的部门，将廉政教育切实落实到各级行政机关的日常工作中去，让每一名公安边防警察都深切感受到反腐制度的巨大威慑力，进而让“不能贪、不敢贪、不想贪”的观念深入人心。

(三)建立监督体系，强化执法权力

在宏观的监督制度层面上看，各级纪检部门不仅独立的对本级的行政部门进行监督，按照一级监督一级，对本级贪腐问题负责的原则，还要建立以边防局为核心的定期的巡回检查制度，包括建立巡回检查小组对各个省的公安边防部门进行检查和突击抽查。在微观的执行层面上看，设立一整套和宏观的监督制度相配套的法规规章来支撑和维持这些制度的运行，比如设立24小时监督举报平台，简化和完善举报流程的保密工作和调查取证程序等等，并设立一系列的鼓励举报和惩处内部监督失职的法规制度，进而激励各级纪检部门以身作则，恪尽职守。

[1]裴宝丽.香港廉政公署的简要介绍与分析[J].法制与社会，2014（2）：25.

[2]金太军.行政腐败解读与治理[M].广州：广东人民出版社，2002:194.

[3]石东坡.香港廉政公署的组织法分析[J].法治研究,2009（5）: 20.

[4]金太军.香港廉政公署制度与廉政建设[J].中国行政管理, 2002(6):24-25.

[5]李凯.香港廉政公署制度对内地预防职务犯罪工作的启示［J］．人民检察，2010(2)：10.

[6]蒋乾麟.军队政治工作学[M].北京：人民出版社，2010：89-92.

[7]陈吉林，苏树波.军队政治机关工作程序[M].北京：国防大学出版社，2010：176-180.

[8]刘显邦.中国共产党军队组织工作实用教程[M].北京：军事科学出版社，1999：329-330.

A Creative Study of Anti-Corruption in the Organization System of Border Police Taking Hongkong as an Example——the ICAC

Pan Lantian
(Academy of People’s Armed Police Force of China,Langfang Hebei 065000)

In this new era,as part of the all-level military anti-corruption,anti-corruption in border police also faces new challenges.Additionally,the complexity and importance of the task for border police team make it more necessary to explore anti-corruption problems in organization system.As world renowned anti-corruption institution,studying the internal mechanism of ICAC(Independent Commission Against Corruption)in Hong Kong will have practical guiding significance for the creative development of organization system anti-corruption in border police.

anti-corruption;border police;ICAC

E157，D64

A

1671-5101(2015)03-0052-04

（责任编辑：王泓）

2014-11-10

潘兰天（1991-），男，浙江温州人，中国人民武装警察部队学院2013级政治工作专业硕士研究生。