论领导干部在法治中国建设中的角色定位——以法治建设中的社会角色为向度

董士忠，任宗堂

(1.安阳师范学院，河南 安阳 455000；2.安阳市中级人民法院，河南 安阳455000)



论领导干部在法治中国建设中的角色定位
——以法治建设中的社会角色为向度

董士忠1，任宗堂2

(1.安阳师范学院，河南 安阳 455000；2.安阳市中级人民法院，河南 安阳455000)

[摘要]十八届三中全会和十八届四中全会提出了“建设法治中国”“建设社会主义法治国家”的法治建设目标。在以法治“推进国家治理体系和治理能力现代化”的进程中，领导干部处于“关键少数”的地位，扮演着法治中国的领导者、建设者、执行者、宣传者的社会角色，肩负着全面建成法治中国的历史重任。

[关键词]法治中国；领导干部；角色定位

十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的深化改革总目标，“建设法治中国”作为深化改革的重要内容也被首次提出。新概念昭示了我党治国理政理念的深化和重大理论创新。作为领导干部，需要深刻领会十八大以来党中央的重大理念革新和深化改革的整体部署，真正认识建立法治中国的深层蕴意以及依法治国方略在我们党执政兴国和国家长治久安中的重大意义。更为重要的是，作为领导干部，必须在深刻认识依法治国、建设法治中国方略重大意义的基础上，贯彻好党的依法治国路线方针政策，增强法治观念，找准角色定位，做法治中国的领导者、建设者、执行者、宣传者，为实现国家治理体系和治理能力现代化作出贡献。

一、建设法治中国目标的提出过程、内涵及重大意义

(一)“建设法治中国”目标的提出

在经历了文革十年动乱之后，我们党深刻认识到民主法治建设的重要性，1978年党的十一届三中全会明确提出“发展社会主义民主,健全社会主义法制”治国要求,制定了“有法可依，有法必依，执法必严，违法必究”的十六字方针，从而开创了我国法制建设的新局面。

经历了近20年的法治建设之后，我们党对法治的认识有了重大理论创新。1997年党的十五大报告首次提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的战略目标，把依法治国确定为党领导人民治理国家的基本方略，从而使中国法治建设上升到了崭新的高度。

在改革进入攻坚期、深水区之后，迫切需要在法律制度的框架下进一步全面深化改革。2013年十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》围绕“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这一全面深化改革的总目标，提出了“建设法治中国”的法治建设目标。

为了保障全面深化改革，继续推进依法治国方略的实施，十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出要全面推进依法治国，建设“社会主义法治国家”的总目标。

(二)“法治中国”的内涵

十八届三中全会《全面深化改革若干重大问题的决定》对法治中国的内涵表述为：“建设法治中国，必须坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设”。

十八届四中全会《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，“全面推进依法治国，总目标是建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，促进国家治理体系和治理能力现代化”，并提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针。

根据党的十八届三中全会、四中全会的两个《决定》的表述，我们将“法治中国”的内涵界定如下：法治中国就是全面依法治国，包括建设中国特色社会主义法治体系和建设社会主义法治国家，即建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，坚持依法治国、依法执政、依法行政相结合，实现法治国家、法治政府、法治社会一体建设。

(三)确立“法治中国”建设目标的重大意义

1.法治中国建设目标是依法治国方略的具体化

改革开放以来，我们党和全国人民经过艰苦探索，凝聚全党和全国人民的共同智慧，形成了依法治国方略。从宏观的治国方略到“法治中国”目标的形成，是目标日渐清晰化和具体化过程，是依法治国方略从宏观、抽象、理念层面走向微观、具体、实施层面的一个系统工程。法治中国建设目标要求坚持依法治国、依法执政、依法行政，为我党治国理政和国家机关行使权力指明了“法治”方向。

2．建设法治中国理论提出了“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针，对法治建设提出了更高的要求，使法治中国建设的路径更加清晰

十八届四中全会提出的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”新十六字方针与1978年十一届三中全会提出的“有法可依、有法必依、执法必严、违法必究”的十六字方针相比，在立法、执法、司法、守法等方面对法治的要求都发生了质的改变，开始从注重建设法律制度转向注重完善法治品质，对法治的内容要求更全、水平要求更高。在肯定已经初步建立起社会主义法律体系成就的基础上，建设法治中国的新十六字方针更强调通过“科学立法”提高立法的科学性、民主性、系统性、协同性，完善中国特色社会主义法治体系，即建设完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系、完善的党内法规体系，为执法、司法、守法和依法执政提供坚实的法治体系基础，而不再仅仅是“有法可依”。“严格执法、公正司法”对“一府两院”不仅提出了实现法律公正的本质要求，而且隐含着行政权、司法权等公权力必须依法行使的蕴意，体现了建立有限政府的理念。“全民守法”描绘的是建设法治社会的蓝图，全民守法的实现将是法治中国全面建成的标志。

3．建设法治中国是实现国家治理体系和治理能力现代化目标的手段和必由之路

法治国家、法治政府、法治社会的一体建设，将最终实现建设法治中国的目标。国家治理体系和治理能力现代化既是法治国家的内容，也是建设法治国家的最终目标之一。中国在走向民主法治社会的进程中，法治是国家治理体系和治理能力现代化的手段，也是实现国家治理体系现代化的必由之路。

二、领导干部在法治中国建设中的角色定位

毛泽东主席曾说：“当正确的政策方针制定之后，干部是关键”。[1]领导干部是连接群众和党与政府的“纽带”，是支撑党和国家事业的“基石”。领导干部对法治建设的领导、推动和榜样带动，事关法治建设的发展进程，决定着法治中国建设的成败。中国共产党和中国政府如果没有大量德才兼备的领导干部，没有大批能够推动法治建设的中坚力量，将无法完成建设法治中国的历史任务。

(一)法治中国里的守法者

现代国家追求民主法治，其基本理念在于建立有限政府。有限政府理念的核心是限制公权力、保障私权利，宪法和法律需要给权利与权力、公民与政府、市场规律与政府干预等多种关系划定合理的分界点。在法治的视野中，对公权力而言，法无授权即禁止，法无授权不可为；对公民而言，法不禁止即自由，法不禁止即可为。正是这样的界分，才为公权力划定了藩篱，为公权力的执掌者确立了守法的界域。

领导干部属于中国法治建设中的“关键少数”，这个群体和每一个个体都或多或少地掌握着一定的“公权力”资源，以及从“公权力”资源衍生出来的“个人人际交往”资源。因此，领导干部“有权不能任性”，这是有限政府本身的题中之义。

英国法学家拉兹说过：“某些人……在社会上处于显耀地位，以至于他的行为会对许多人的态度和行为产生深远的影响。”[2]领导干部作为当前治国理政中的“关键少数”，必须成为法治王国中的受法律制约者，发挥守法主体中“关键少数”应当起到的关键作用。领导干部在法治建设中的作用可能呈现双向效应和蝴蝶效应：如果领导干部能够学法、用法、守法、护法，则将产生积极效应，从而为法治建设提供正能量：他们既是支持法律实施的一分子，也将是社会公众依法办事的榜样形象，既是依法行使权力的保障，又是塑造严格执法、公正司法风清气正法律环境的中坚力量；如果领导干部知法犯法、以言代法、以权压法、徇私枉法，依法办事观念不强、能力不足，则将产生巨大的负面影响：他们既是法律制度实施的直接破坏力量，又是形成良好法治环境的重大障碍，更重要的是将破坏法治理念和全民对法律的信仰，损害人民群众利益和国家发展大局。

守法者是领导干部应当建立的首要角色定位。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》特别强调：“各级领导干部要对法律怀有敬畏之心，牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰，带头遵守法律，带头依法办事。”正因如此，领导干部应当充分认识到，中国法治进程已经发展到全面破除权大于法、人大于法的时代，任何人都必须在宪法和法律的约束之下行为而不享有超越法律的特权，特权时代将一去不返。守法是领导干部的义务，也是领导干部的责任，更是法治的必然结果。

(二)法治中国建设的领导者

从1978年改革开放以来，中国各项改革的推进都呈现出自上而下改革的特征，政府推动是各项改革不断深化的主要动力。实践证明，法治中国建设从1978年十一届三中全会萌芽之时起，政府推动的特征十分突出，当前中国法治实质上走的是一条具有鲜明的建构性特征的政府推进型建设道路。在中国法治建设的大潮中，领导干部作为一个群体，是中国改革和法治建设的主导力量、领导力量、推动力量。

十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中强调，“必须切实转变政府职能，深化行政体制改革，创新行政管理方式，增强政府公信力和执行力，建设法治政府和服务型政府。”十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，“深化司法体制改革，加快建设公正高效权威的社会主义司法制度，维护人民权益，让人民群众在每一个司法案件中都感受到公平正义。”中国法治建设的全面开展，给各级领导干部提出了一个重大课题，面对这个历史性课题，领导干部应当认识到自己肩负着领导、推动法治中国建设的重任并且是法治建设的主导力量这样的角色定位。

(三)法治中国建设的宣传者

在法治建设的新十六字方针中，“全民守法”是法治中国建设的基础工程和根本目标。然而，全民守法目标的实现将是一个十分艰苦漫长的过程，领导干部的言行举止将会对公民法律知识的普及和守法意识的养成产生重大影响。在建设法治中国的进程中，领导干部是法治理念和法律知识的宣传者，也是践行法治理念和法律制度的行动榜样。

思想是行动的先导，教育是传播思想的最佳途径。“教育是法治的先决条件。”[3]在对法律信仰先天不足的中国社会，传播法治理念、树立守法意识、建设法治社会，需要广泛开展法治教育工作。十八届三中全会《决定》提出，“推动全社会树立法治意识。坚持把全民普法和守法作为依法治国的长期基础性工作，深入开展法治宣传教育，引导全民自觉守法、遇事找法、解决问题靠法。”在立法机关、司法机关、行政机关、文化教育等行业工作的领导干部是一个文化素质较高的群体，而职业分工和专业工作特点使他们具有较多的立法、执法、司法以及法律教育方面的知识和经验，因此，积极承担起倡导、组织、参与法治教育活动的重任，促使整个社会形成法治理念，是领导干部义不容辞的历史责任。

榜样的力量是无穷的。十八届四中全会《决定》特别指出：“坚持把领导干部带头学法、模范守法作为树立法治意识的关键。”领导干部作为国家法治建设的中坚力量，其行动在很大程度上会被群众所效仿，只有他们能够带头学法、模范守法、坚决护法、公正执法司法，才能够激发全民学法守法的自觉性。因此，领导干部在所有涉法涉权问题上，都必须谨言慎行，恪守党纪国法，严格约束自己，严格约束身边的工作人员，严格约束家人，用自己的实际行动传递法治信息。“只有一个人看到他的政府和公共官员尊敬法律为道德权威的时候，……这个人才会在守法并不是他的利益所在的时候，也自愿地按照法律标准行事。”[4]

三、结语

依法治国方略的深入贯彻落实，是中国社会发展的历史选择。十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》型构着法治中国的框架格局，决定着中国社会发展的历史走向。它既深深地影响未来中国社会人们的行为方式，也将深刻改变国家的社会治理方式，对实现中华民族的伟大复兴产生着深远的影响。作为全面深化改革阶段的领导干部，我们要做法治国家建设的守法者、法治政府和法治社会的领导者、法治理念的宣传者，肩负起全面建成法治中国的历史重任。

[参考文献]

[1]毛泽东.毛泽东选集(第二卷)[M].北京：人民出版社，1991：526.

[2][英]约瑟夫·拉兹.法律的权威：法律与道德论文集[M].朱峰，译.北京：法律出版社,2005.

[3][德]乌尔里希·卡本.“法治国家”产生效应的条件：尤其对发展中国家和新工业国家而言[M].容敏德，译.北京：法律出版社，2005.

[4][美]罗纳德·德沃金.认真对待权利[M].信春鹰，吴玉章，译.北京：中国大百科全书出版社，1998年中文版序言第21页.

[责任编辑:D]

[收稿日期]2015-04-11

[作者简介]1.董士忠(1968-)，男，河南浚县人，副教授，主要从事民商法和知识产权法学研究；2.任宗堂(1965-)，男，河南南乐县人，四级法官，主要从事诉讼法研究和司法审判实务工作。

[中图分类号]D920.1

[文献标识码]A

[文章编号]1671-5330(2015)03-0028-04