论市级以上人大代表补选中的选举机构

马俊豪

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

论市级以上人大代表补选中的选举机构

马俊豪

（安徽财经大学 法学院，安徽 蚌埠 233030）

关于人大代表的补选活动，我国《选举法》第54条只规定了选举主体而未阐明选举机构，若有数量较大的人大代表资格丧失引发补选活动时，专门的选举机构就必不可少。此时可以参照《选举法》第8条，县级以下的人大代表补选活动由独立的选举委员会主持，市级以上的人大代表补选活动的选举机构为同级人大常委会。但当数量较多的市级以上的人大代表代表资格终止时其同级的人大常委会因成员不足而陷入瘫痪，无法履行其作为选举机构的职责，《选举法》对于这种情形的选举机构的规定尚存缺陷，因而需要结合实践中关于类似问题的应对措施从立法论角度对该法律漏洞进行弥补。

市级以上人大代表；补选；选举机构

一、问题的提出

选举机构又称选举主持机关，是指根据法律规定，办理选举事务的国家机关的总称。[1]根据我国《宪法》和《选举法》的有关规定，县级以下的人大代表选举活动由独立的选举委员会主持，市级以上的人大代表选举活动的选举机构为同级人大常委会。据此，我国的法律明确规定的选举机构共为两种：选举委员会和人大常委会。选举委员会主持直接选举工作，间接选举由同级人大常委会主持。选举委员会为非常设机构，待选举工作结束则宣告撤销，其组成人员及任职资格并无法律明确规定。县、自治县、不设区的市、市辖区的选举委员会的组成人员，由本级人大常委会任命；乡、民族乡、镇的选举委员会组成人员，由县、自治县、不设区的市、市辖区的人大常委会任命。具体而言，我国选举机构有如下特点：

第一，专门性。选举工作任务繁杂，选举机构要负责选区的划分及分配各选区的应选代表名额；进行选民登记，审查选民资格，公布选民名单等；确定选举日期；了解、核实并组织介绍代表候选人的情况等；主持投票选举；确定选举结果是否有效，公布当选代表名单。正因工作繁杂，需要有专门的机构负责主持，于是选举委员会和同级的常务委员会作为本级人大代表的选举机构应运而生。第二，临时性。既然是专门为选举活动而设置的选举机构，选举活动结束后其自然没有存在的必要性。选举委员会作为直接选举的选举机构，一旦换届选举结束其也随着职责的履行完毕而停止工作。同级人大常委会作为间接选举的选举机构，根据《宪法》第66条第1款和《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第42条规定，市级以上的人大常委会行使职权到下届同级人民代表大会选出新的人大常委会为止。市级以上的人大常委会主持完本级人大代表的选举活动，选举产生新一届的人大代表并召开第一次会议时，其作为选举机构的职能已经履行完毕，而新一届同级的人大代表大会会选举产生新的人大常委委员组成新一届的人大常委会。因此上一届的人大常委会已无存在的必要，其职权也会因被新一届的人大常委会所取代而自动终止，其临时性可见一斑。

我国目前法定的选举机构的这种特点，决定了其有不足之处。譬如，2012年12月28日至2013年1月3日，湖南省衡阳市527名市人大代表出席的第十四届人民代表大会第一次会议，选举产生了76名湖南省人大代表，结果被查明此次选举活动56名当选的省人大代表存在贿选行为，518名衡阳市人大代表和68名工作人员接受了贿赂。湖南省各级人大常委会的处理决定是，对以贿赂当选的56名省级人大代表确认当选结果不生效；接受收受贿赂的518名衡阳市人大代表辞去代表职务的申请。[2]结果几乎全体衡阳市人大代表的代表资格终止，衡阳市人大常委会委员近乎“全军覆没”而陷入瘫痪。必须解决的问题是，此情形下进行人大代表补选活动，选举机构由谁担任？鉴于我国《选举法》未明确规定人大代表补选活动中的选举机构，且补选活动亦属于选举，其选举机构可参照《选举法》第8条的规定，市级以上的人大代表选举由同级人大常委会主持。衡阳市人大常委会由于大部分委员因贿选辞职而无法运转，选举机构尚待明确。

二、市级以上人大代表补选中另设选举机构的必要性

一方面，我国目前法律只规定了人大代表补选活动的选举主体，未明确其选举机构。我国法律关于人大代表的补选的规定集中在《选举法》第54条。其第1款规定，代表在任期内，因故出缺，由原选区或原选举单位补选；第2款规定了代表资格终止的情形；第3款规定了市级以上人大代表补选的选举主体；第4款规定了补选可采取差额选举或等额选举的方式，还有兜底性的授权性规定：“补选的具体办法，由省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会规定。”

需要指出的是，《选举法》第54条第4款将补选的具体办法授权给了省、自治区、直辖市的人大常委会，但是省一级的人大常委会只得对补选活动的实施细则根据实际情况作进一步的规定，如采用等额选举还是差额选举。至于设立独立的选举机构，省一级的人大常委会无法依据该授权作出规定。理由在于：首先，我国《立法法》第8条列举规定了法律保留的事项，其第2项是“各级人民代表大会、人民政府、人民法院和人民检察院的产生、组织和职权”。人大代表补选活动的选举机构设置属于此项法律保留事项。根据《选举法》第9条关于授权立法的规定，法律保留的事项未制定法律的可以授权国务院制定行政法规，但“有关犯罪和刑罚、对公民政治权利的剥夺和限制人身自由的强制措施和处罚、司法制度等事项除外”。根据当然解释，“举重以明轻”，既然关乎犯罪和刑罚等司法制度的规定属于法律绝对保留事项，那么人大代表补选机构的设置作为关乎我国根本政治制度的人大制度，更应该属于法律绝对保留事项，除了全国人大及其常委会制定的法律进行规定外，其他立法机关无权进行规定。其次，根据体系解释，既然《立法法》已经将关于人大制度的规定纳入到法律绝对保留事项中来，《选举法》第54条第4款的授权性规定就只能进行除涉及人大制度之外的授权，省一级人大常委会不能依据此授权作出设立选举机构的规定。

另一方面，法律未明确人大代表补选活动的选举机构，但现实迫切需要该情形下应有明确的选举机构，因为我国《选举法》第55条和《代表法》第49条分别规定了人大代表的代表资格无效和终止的情形，在实践中还是存在不少人大代表因具有符合这些规定的行为而丧失代表资格的情况的。前例湖南省衡阳市贿选事件便是典型的代表资格丧失事件，几乎全体的人大代表因接受贿赂而辞职。[3]人大代表席位出缺自然会引发补选活动。《选举法》第54条规定对出缺的人大代表进行补选活动的是 “原选区或原选举单位”。据此，一般情况下，县级以下的人大代表由原选区进行直接选举以补选，市级以上的人大代表补选则由下一级的人民代表大会进行选举产生。此时，若补选的人数较少，并不需要专门的选举机构主持亦可进行补选，若补选人数和规模较大则产生了对选举机构的需求。

从法律属性上看补选活动仍属于选举，因而虽然法律未明确规定人大代表补选活动的选举机构，一般情况下可以参照《选举法》第8条的规定，县级以下的人大代表补选由选举委员会主持，市级以上的人大代表选举由同级人大常委会主持。但当市级以上同级人大常委会因组成人员不足而无法运转时，产生了另设选举机构的迫切现实需求。县级以下的人大代表的补选则因其选举机构——选举委员会本身便是独立的选举机构，其成员在法律上并无明确的资格限制，不存在无法运转的隐患，因而县级以下的人大代表的补选的选举机构并无另设的必要性。

三、关于市级以上人大代表补选中另设选举机构的建议

（一）实践中另设选举机构之创新做法的理据瑕疵

关于衡阳贿选事件因516名人大代表的代表资格丧失而引起的人大代表补选活动，湖南省人大常委会通过组建筹备组的方式，由筹备组作为选举机构主持补选活动。[4]无独有偶，2012年6月21日，民政部发布 《关于国务院批准设立地级三沙市的公告》：国务院批准撤销海南省西沙群岛、南沙群岛、中沙群岛办事处，设立地级三沙市管辖西沙群岛、中沙群岛、南沙群岛的岛礁及其海域。[5]由于是新设立的地级市，其第一届人民代表大会及其常务委员会的组成人员的选举活动的选举机构设置面临着与衡阳贿选事件后人大代表补选相同的问题：选举机构如何设置。对此，海南省人大常委会也是采取设立筹备组的方式，由筹备组作为选举机构主持三沙市第一届人民代表大会代表的选举。此外，1997年3月14日，全国人民代表大会通过撤销原重庆市，批准设立重庆直辖市的决定。[6]对于重庆市第一届人大代表大会代表的选举，全国人民代表大会也是通过设立筹备组作为选举机构的方式主持第一届重庆市人大代表的选举。

无论是衡阳贿选事件导致衡阳市人大常委会因组成人员不足而无法担任人大代表补选的选举机构，还是三沙市第一届人大常委会还未产生无法担任第一届人大代表的选举机构，抑或是重庆市撤地级市为直辖市其第一届人大常委会需重新选举而无法担任第一届人大代表的选举机构。这三者面临的问题都是一致的：选举机构如何产生。解决方式也是相同的：上一级人民代表大会设立筹备组作为选举机构。此时，我们不得不省思上一级人民代表大会是否有权另设选举机构？其法律依据在哪？本文前已论述，虽然《选举法》第54条第4款授权省一级的人大常委会可以规定补选的具体办法，但省一级的人大常委会无权就成立选举机构作出规定，该项只能由法律对此进行规制。因而需要从立法论的角度完善法律规定，为市级以上人大代表选举机构的设置及类似问题的解决提供法律依据。

（二）市级以上人大代表补选中选举机构的立法完善

首先，对于市级以上人大代表的补选根据出缺代表数量的大小可以分为零星式的补选和较大数量的补选。[7]前者为有限的补选名额和补选规模，后者为较大的补选名额和规模。前者并无必要有专门的选举机构主持选举，由选举主体自行进行选举即可。而后者因补选人数较多事务繁杂，选举机构则不可或缺。因此，对市级以上人大代表的补选机构设置的立法完善上也需区分这两种情况，不能明确规定一概设立选举机构。其次，关于市级以上人大代表的补选的选举机构设置主要涉及《选举法》和《立法法》。立法完善势必从这两部法律入手。《立法法》关于法律绝对保留事项的规定，由于涉及面广，更改后需对其他法律进行相应的修改，但不宜通过修改 《立法法》，将市级以上人大代表补选的选举机构的设置授权给省一级人大常委会。可以通过修改《选举法》第54条，在第4款“补选出缺的代表时，代表候选人的名额可以多于应选名额，也可以同应选名额相等”后面增设一句：“省、自治区、直辖市的人民代表大会或其常务委员会可根据情况做出是否设立选举机构的规定。”如此，省级人大代表大会或其常委会可以另设补选人大代表的选举机构就有了明确的法律依据，其视情况设立选举机构是对法律的具体化，而非创设了法律绝对保留的事项，湖南省人大常委会就衡阳市人大代表补选而设立筹备组的合法性问题迎刃而解；三沙市等首届代表选举选举机构的设置问题，由于其性质类似，亦可根据体系解释原理，适用这一授权性规定。

[1]胡锦光.宪法学原理与案例教程[M].北京：中国人民大学出版社，2013：172.

[2][4]蒙志军.我省严肃查处衡阳破坏选举案[N].湖南日报，2013-12-29（01）.

[3]莫纪宏.直面“三个挑战”：衡阳贿选事件的法理透析[J].法学评论，2014（2）：1-12.

[5]中华人民共和国民政部.民政部关于国务院批准设立地级三沙市的公告 [EB/OL].(2012-06-21)[2014-10-26]http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201206/20120600325063.shtml.

[6]全国人民代表大会常务委员会.第八届全国人民代表大会第五次会议关于批准设立重庆直辖市的决定[EB/OL].（1997-03-17）[2014-10-26]http://www.law-lib.com/law/law_view.asp?id=96438.

[7]郑磊.危机中的自新契机——从衡阳贿选事件的三层处理方案谈起[J].法学，2014（7）：98-104.

The Supplementary Electoral Mechanisms of the Representatives of the People’s Congress of Municipality and Above

Ma Junhao
(Law School of Anhui Finance and Economics University,Bengbu Anhui 233030)

As to the supplementary election of the representatives of the people's Congress,the fifty-fourth article of the Election Law of China stipulates only the election subjects but not the electoral mechanisms.If supplementary elections are triggered by the disqualification of a larger number of Congress representatives, specialized electoral mechanisms will be necessary.The eighth article of the Election Law can be referred here: election activities of People’s Congress below the county level should be hosted by the independent Electoral Commission,while the standing committee of same-level People’s Congress should be in charge of supplementary elections of municipality and higher levels.But when a considerable number of members of the standing committee of the People’s Congress of municipality and above terminate,the same-level standing committee is often found unable to perform its duty as the electoral institution,due to lack of staff.The loopholes of the Election Law in this aspect should be addressed and provided with solutions from the legislative angle,in combination with similar problems in the practice.

the people’s congress of municipality and above;supplementary election;electoral mechanism

DF22

A

1671-5101(2015)01-0030-04

（责任编辑：孙雯）

2014-11-10

马俊豪(1991-），男，浙江金华人，安徽财经大学2013级法学专业硕士研究生。