合法性基础、行动能力与灾害干预中的政府行为——以汶川地震灾后快速重建为例

卢阳旭

灾后重建的社会过程及其后果是灾害社会学研究的核心议题。虽然我国是一个灾害多发国家，但我们在这方面的研究还很少，相关文献缺乏对我国灾后重建动力机制及其后果的系统分析。

在经历了“从怜悯 (compassion)到权利(entitlement)”的过程后，①Platt，R.H.，Disasters and Democracy:The Politics of Extreme Natural Events，Washington:Island Press，1999，p.20.灾害治理被认为是现代国家的一项基本职能，世界各个国家和地区的政府都越来越深入地介入到本国和本地区的灾害应对活动当中。观察现实不难发现，不同国家和地区政府的灾害治理方式存在很大差异，在灾害应对过程中，目标序列设定、实现目标路径选择和能力上都存在很大差异。本文建立了分析政府灾害干预行为的“合法性—行动能力”框架，认为不同类型的合法性来源导致政府灾害干预意愿的差异，政府行动能力的强弱则直接影响政府实现其灾害干预目标的可能性。在此基础上，本文将以“合法性—行动能力”框架为分析工具，以汶川地震灾后重建为案例，分析汶川灾区快速重建过程中的政府行为逻辑及其未预料后果。

一、灾害中的政府:干预意愿和干预能力

借用霍布斯鲍姆的一个说法，②［英］霍布斯鲍姆:《传统的发明》，顾 杭等译，南京:译林出版社，2008年，第1～15页。政府进行灾害干预是一个“被发明的传统”。拉特的研究表明，③参见［英］霍布斯鲍姆《传统的发明》，顾 杭等译，南京:译林出版社，2008年，第1～15页。长久以来，美国联邦政府认为，虽然公民遭受自然灾害是不幸的，但政府没有向其提供帮助的义务。20世纪四五十年代美国东部海岸地区连续发生的飓风、洪水灾害，使得越来越多的民众和政治家认为政府应承担更多救灾责任。1950年，美国国会通过了《联邦减灾法案》，并由此开启了联邦政府层面的灾害救援活动。与之相对应，政府参与救灾不再被认为是一种“仁慈”，而被认为是一种“义务”。日本的情况也类似，长期以来日本政府认为，自然灾害属于天灾，谁也没有责任，政府也不应该为此承担责任，灾后再建应遵循自助原则。虽然1947年日本制定了旨在保护灾民和维护社会秩序的《灾害救助法》，但长期以来，相关灾害应对的法律中更多强调“居民责任”，而没有“居民权利”的规定。④［日］宫人兴一:《灾民生活重建支援对策的演进及存在的问题》，杨 华译，《首都经济贸易大学学报》2008年第4期。1995年阪神地震后，日本国会通过了《灾民生活再建支援法》，强调公民有获得灾害救助并恢复正常生活的权利。而水旱灾害是中国历代政府需要面临的一个重要问题，因此，在中国形成了源远流长的“荒政”传统。①参见邓云特《中国救荒史》，上海:上海书店，1984年。伴随水灾和旱灾所产生两个主要问题是，流民问题和社会动荡。这两个问题处理的好坏会直接威胁灾区及周边地区，甚至整个国家的社会秩序。面对这样的问题，无论是儒家意识形态，还是从政治统治的现实考虑，都会促使国家介入到救灾活动过程中，“如果有必要的话，官僚政府必须准备着全部接管救灾行动”。②魏丕信:《十八世纪中国的官僚制度与荒政》，徐建青译，南京:凤凰出版传媒集团，2006年，第72页。

与此同时并存的是，灾害应对过程中政府干预意愿不足 (表现为反应迟缓，甚至否认灾害的存在)的问题。阿玛蒂亚·森对饥荒的跨国比较分析显示，社会分配粮食的规则造成特定群体获得和消费粮食权利的失败，是导致饥荒的根本原因。③［印］阿玛蒂亚·森:《贫困与饥荒》，王 宇等译，北京:商务印书馆，2001年，第60～69页。。不同社会中，其成员获得和消费食物的权利网络存在差异，导致不同社会发生饥荒的可能性差异。借用这一视角，不少研究者也对中国“三年自然灾害”期间的饥荒问题进行了研究。比如，林毅夫在研究中指出，“农民退社自由权被剥夺”导致粮食产量下降并酿成了大量人员非正常死亡的悲剧。④林毅夫:《集体化与中国1959—1961年的农业危机》，载《林毅夫自选集》，太原:山西经济出版社，2010年，第40～65页。周飞舟指出，中国国家“锦标赛”式的政治体制导致地方政府迫于政治压力在进行高征购的同时隐瞒灾情，以及受到政治因素影响而大打折扣的返销救荒，使得地方政府对于救荒反应缓慢且效率低下。⑤周飞舟:《“三年自然灾害”时期我国省级政府对灾荒的反应和救助研究》，《社会学研究》2003年第2期。而一些跨国比较研究发现，政府效能、公民政治权利对一国应对和适应与气候变化相关的自然灾害的能力有关键性的影响。⑥Brooks，N，Adger，W.N，Kelly，M.P.，“The Determinants of Vulnerability and Adaptive Capacity at The National Level and The Implications for Adaptation”，Global Environmental Change，vol.15，2005，pp.151～163.相比于民主体制国家，威权体制国家在进行灾害干预时面临着更为严重的信息不完整与不对称问题，资源分配过程中更少受到社会力量的监督，从而导致更不平等的资源分配。在最理想的情况下，即政府行为能力和社会参与能力都强，灾后恢复过程中的资源分配工作会变得高效与公平，实现最好的恢复成效。⑦林宗弘:《灾后重建的政治:以中国汶川地震为案例的分析》，台湾社会学年会会议论文，2010年，http://nthur.lib.nthu.edu.tw/handle/987654321/74932.

综上所述，灾害发生时，政府的行动意愿行动能力直接影响政府以何种方式、力度介入到灾害应对事务中。本文把政府对合法性的追求作为政府进行灾害干预的主观行为意图，把政府行动能力作为制约政府灾害干预行动的客观条件。

大体来说，政府合法性主要有3个来源，即“意识形态合法性”、“程序合法性”和“绩效合法性”。⑧赵鼎新:《社会与政治运动讲义》，北京:社会科学文献出版社，2006年，第113～119页。“意识形态合法性”指，政府通过意识形态论述所提供的价值观、思维方式以及其所描绘的前景来获得整个社会的承认和支持;“程序合法性”指，政府通过遵循获得执政权的程序和公共决策程序来获得社会的承认和支持;“绩效合法性指”，政府通过其工作成效来获得社会的承认和支持，比如，政府在道德表率、经济发展、福利提供、灾害救助等方面有突出表现。一般来说，一个政权不可能仅凭单一的合法性来维系，而需要同时从上述3种合法性来源获得合法性支撑，但对不同时期、不同国家和地区的政府而言，存在一个占主导地位的合法性。

按照曼的说法，⑨［英］迈克尔·曼:《社会权力的来源》，刘北成等译，上海:上海人民出版社，2007年，第95页。国家权力包括“专制性权力”(despotic power)和“渗透性权力”(infrastructural power)。所谓“专制性权力”是指，国家可以在不必与市民社会各集团进行例行化、制度化讨价还价的前提下自行行动的范围;而“渗透性权力”指的是，国家事实上渗透市民社会，在其领土范围内有效贯彻其政治决策的能力。国家可以依靠两者中的任何一种权力来源而变得“强大”，但两者之间不存在必然相关性。在实际分析中，更多的研究者从公众参与范围、途径和影响力 (具体表现为民众/民间组织—政府机构关系)，以及作为一个“有组织的结构”(organizational structure)[10]利瓦伊:《统治与岁入》，周军华译，上海:格致出版社，2010年，第196～218页;Evans，P.B，Rueschemerer，D，and Skocpol，T.，Bringing the State Back In，Cambridge:Cambridge University Press，1985，pp.3～4。的政府内部权力结构 (即政府内部不同层级、部门之间的权力安排)来分析政府的行动能力。

基于此，本文根据政府合法性和行动能力的差异，区分了6种类型的政府行为状态，即“意识形态合法性—强行动能力”、“意识形态合法性—弱行动能力”、“程序合法性—强行动能力”、“程序合法性—弱行动能力”、“绩效合法性—强行动能力”和“绩效合法性—弱行动能力”(如表1所示)。

表1:政府合法性来源、行动能力与灾害干预

不同的政府行为状态，会对灾区灾后恢复的速度和质量产生不同的影响。首先，在强政府行动能力的情况中：(1)“意识形态合法性”占主导地位的强行动能力政府，可能极力否认灾害也可能强力干预灾后恢复，前者会进一步加重灾害，后者则可能带来快速的灾后恢复。(2)“程序合法性”占主导地位的强行动能力政府，通常会出于履行法定职能的考虑积极介入灾后恢复过程，其灾害干预行动会充分尊重法律赋予其他行动主体的权利，可能需要花费一定的时间与其他行为主体进行协调，延长了灾后恢复的时间，但可能带来更高质量的灾后恢复;①Aldrich，D.P.，Crook，K，“Strong Civil Society As a Double－edged Sword：Sitting Trailers in Post－Katrina New Orleans”，Political Science Faculty Publications，vol.61，no.3，2008，pp.379～389;Tierney，K.J.，“From the Margins to the Mainstream?Disaster Research at the Crossroads”，Annual Review of Sociology，vol.33，2007，pp.503～ 525;Stalling，R.A.，“Weberian Political Sociology and Sociological Disaster Studies”，Sociological Forum，vol.17，no.2，2002，pp.281～305.(3) “绩效合法性”占主导的强行动能力政府的灾害干预行为同样具有一定的不稳定性。在强大的“绩效合法性”压力下，政府对于绩效信息非常敏感。政府一方面向公众发送正面的绩效信息，另一方面又努力去压制和掩盖负面的绩效信息。政府选择性地发送绩效信息的意图促使其在面对灾害时，会对自身的信息控制能力进行预估。如果政府预估自己能有效地控制负面信息，它就会尽力去掩盖灾害信息，对灾害进行刻意的淡化处理甚至忽略。但如果政府估计自己不能有效地控制负面信息，并且它恰好有足够的资源和能力去把灾害干预做成一项“非常规绩效”，那么，它很可能就会采取更积极的态度去进行灾害干预，并努力寻找一个合适的信号把正面的绩效信息传递给公众——把坏事变好事。同时，“绩效合法性”占主导地位的强行动能力政府，出于绩效压力会积极介入灾后恢复过程，并更可能采取一切可能的措施达到快速重建的目的，但由于对速度的过度追求和对其他行动主体参与的排斥，可能会对恢复重建的质量带来一定的负面影响。

其次，在弱政府行动能力的情况下，政府通常无力进行灾害干预，但占主导地位的合法性类型不同还是会带来一定的政府行为差异，并产生不同的后果。“意识形态合法性”占主导的政府可能会有意无意地忽略灾害，“程序合法性”或“绩效合法性”占主导的政府虽会介入灾后恢复工作，但通常缺乏成效。需要指出的是，在弱政府行动能力的情况下，“程序合法性”占主导的政府可能出现领导人更迭，“绩效合法性”占主导的政府则可能出现政权更迭——比如处于政府治理能力很差的末代王朝，可能在肇始于灾区的农民起义中土崩瓦解。

下文中，我们将以汶川地震灾后重建为案例，详细分析“绩效合法性—强行动能力型”政府为何以及如何推动灾后重建快速完成。需要说明的是，下文的分析更多的是对“合法性—行动能力”框架一次尝试性使用。

二、政府设定快速重建目标:合法性追求与治理技术考量

(一)“重建期”的设定及演变

无论是在学术界还是在政策界，关于什么是灾后恢复，怎样才算恢复了有很多争议，以至于在很多人看来“灾后恢复重建期”是模糊的、难以确定的。观察世界其他国家和地区的灾后重建会发现，世界上其他国家和地区的政府很少能像中国政府一样，为某项灾害设定一个明确的、周期很短的“灾后重建期”。②1999年9月台湾遭受地震灾害，灾后台湾“行政院”成立了“九二一重建会”，该机构一直运作到2006年12月31日，http：//www.taiwan921.lib.ntu.edu.tw/921_10/arch02－04.html;2005年美国路易斯安那州遭受卡特里娜飓风袭击，美国联邦政府在专司灾害管理的联邦紧急事务管理署 (FEMA)成立了路易斯安那灾后重建办公室，负责联邦灾害重建计划协调、援助项目管理等事务，对灾后重建信息进行及时公布，截止本文完稿时，该项工作仍在继续，并无明确的截止日期，美国国土安全部联邦紧急情况管理署：http：//www.fema.gov/louisiana－recovery－office－progress－through－partnerships;2011年 3月日本遭受地震海啸袭击，根据2011年6月日本国会通过的《东日本大地震复兴基本法》规定，2012年2月10日本中央政府专司本次灾后重建的机构“复兴厅”正式成立，该机构设计运行至2021年3月，日本复兴厅：http：//www.reconstruction.go.jp/topics/001084.html。

汶川地震发生1周后 (即2008年5月20日)，在《国务院批转国务院抗震救灾总指挥部关于当前抗震救灾进展情况和下一阶段工作任务的通知》第一次出现了“今年安排700亿元建立灾后重建基金，明后两年中央预算还要再做相应安排”。这可以看作中央政府对于灾后重建时间的第一次设想。此后的5月24日，温家宝在映秀同联合国秘书长一起接受中外记者的联合采访时说: “过三年再来，一个新的汶川会拔地而起”。①《温家宝在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》，人民网，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.接下来，在7月3日下发的《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》中，国务院第一次明确提出要“力争用三年左右时间完成灾后恢复重建的主要任务”，②国务院:《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》，中华人民共和国中央人民政府网，http://www.gov.cn/zwgk/2008－06/30/content_1031467.htm.在8月12日公布的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划 (公开征求意见稿)》中，灾后恢复重建期得到正式确立。2008年下半年开始，国际金融危机的冲击日益显现，中央把加快灾区恢复重建步伐作为经济刺激计划一个重要举措的意图越来越明显。2009年3月，温家宝在《政府工作报告》中指出，把加快推进汶川地震灾区恢复重建作为保增长的一条重要举措，并第一次明确指出“三年重建任务，两年完成”的目标。在2009年5月12日的“汶川地震一周年”讲话上，胡锦涛强调“力争用两年时间基本完成原定三年的目标任务”。③胡锦涛在汶川地震一周年纪念会上的讲话:新华网，http://news.xinhuanet.com/newscenter/2009－05/12/content_11360343.htm。至此，国家层面的灾后重建期已确立。

(二)政府合法性追求:发送合法性信号的“重建期”

改革开放以来，中国政府虽然仍坚持自身的意识形态合法性，但也越来越清楚地意识到需要用实际的执政绩效来证明体制的合法性。政府面临强大的绩效合法性压力，既是改革开放以来中国经济持续快速发展最为重要的动力，④Dingxin Zhao，“The Mandate of Heaven and Performance Legitimation in Historical and Contemporary China”，American Behavioral Scientist，vol.53，2009，pp.416～433.也是其对超常绩效存在持续需求的重要原因。⑤蔡 禾:《国家治理的有效性与合法性——对周雪光、冯仕政二文的再思考》，《开放时代》2012年第2期。

中国政府充分认识到，灾后重建是一次创造超常绩效的机会，中国政府可以以此向公众甚至向全世界展示和积累自身的合法性。在2009～2012年的中央政府工作报告中，均把政府大规模介入汶川地震灾后重建看作是党和政府“以人为本、执政为民”的集中体现，把快速完成灾后重建看作是体制优势的具体体现。温家宝在汶川地震3周年座谈会上明确指出:“汶川地震灾后恢复重建的巨大成就，充分体现了社会主义制度的优越性……必将进一步激发全国人民的自信心和自豪感，把改革开放和现代化建设事业继续推向前进。”⑥《温家宝在汶川地震灾后恢复重建座谈会上的讲话》，人民网，http://politics.people.com.cn/GB/1024/14590742.html.

选择合适的信号，才能保证公众能采信政府工作绩效并给予正面的政府合法性评价。换句话说，不仅要把事情做好，而且要让公众知道。为此，把灾后重建的盘子尽可能做大，非常重要。这一点在各级政府的灾后重建规划中得到了充分体现。国家层面的《国务院关于做好汶川地震灾后恢复重建工作的指导意见》、《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》，以及灾区各级地方政府层面的重建规划均强调把“灾后重建”、“新农村建设”、“城乡统筹发展”结合起来，内容涉及住房、基础设施、产业等各个方面，极具雄心。但仅有庞大的重建规模是不够的，因为如果规模庞大的重建计划被分散到一个很长的时间内，既不能体现政府的效率，也会在很大程度上弱化公众对政府重建工作的感知程度。就此而言，政府需要把规模庞大的灾后重建压缩到一个较短的时间段内来完成。如此才能使灾后重建工作既体现政府工作效率，又能保证工作绩效信号足够强烈，被公众所感知。换句话说，灾后重建要“又好又快”，才能最大程度地起到展示和积累政府合法性的作用。

相对于“好”来说，“快”的标准更具体、更清楚、更好评判。信息经济学的研究表明，高可见性和高负载性是一个信号是否被采用的重要标准。⑦［美］阿罗:《信息经济学》，何宝玉等译，北京:北京经济学院出版社，1989年，第130～150页。所谓高可见性指，信号必须能与环境保持足够的区分度;高负载性指，信号必须能承载信号发送者意欲传递的信息内容，并且能携带足够的内容。因此，设立一个周期较短的“重建期”，并把它作为政府合法性信息的信号是恰当的。一方面“重建期”这个概念非常明确、可测量，比起更难以量化、出现分歧的可能性更大的“质量”、“满意度”等指标，“重建期”抗环境干扰能力更强，有更高的可见性。另一方面，快速设定“重建期”这个行为本身、以及把“重建期”的周期缩短，既能显示政府介入灾后重建的决心，展示政府积极履行灾害治理职能，为民负责和勇于承担的形象，又能显示政府对自身资源动员能力的自信心，向公众传递出政府、体制是非常高效的信息。

(三)灾后重建的治理技术:强化项目想象与项目思维的“重建期”

如何处理政府常规活动和灾害干预活动的关系，以及行政科层体系内部的工作考核问题，是政府进行灾害干预时必须解决的两个治理技术问题。灾后重建需要“特事特办”，行政科层体系需要为此暂时改变注意力分配结构、资源分配结构和行为方式。过长的非常规期，会妨碍组织向常规运行状态的回归，影响其处理对维持国家和社会正常运作非常重要的各项常规性事务。因此，对行政科层体系的动员必须限定在一定的时间范围内。从行政科层体系内部的工作考核角度看，有效的行政科层体系内部考核机制，是保证整个行政科层体系高效运转的因素。“重建期”的设定能够有效地缓解科层体系内部的工作考核问题。因为，以时间观之，整个工作流程实际上是由一系列的时间节点组成，通过对每个时间节点的监控，就能实现对整个工作的监控。“重建期”的设定能为国家科层行政体系内部的工作进程监控提供基本的参照和评价标准。

很多研究都已指出，分税制改革以来，项目治理在中国国家治理中的地位越来越重要，作为一种国家治理制度和政府运作技术，以项目形式来看待和处理问题，成为了各级政府官员们的一种思维方式。①周飞舟:《财政资金的专项化及其问题:兼论“项目治国”》，《社会》2012年第1期;渠敬东:《项目制:一种新的国家治理体制》，《中国社会科学》2012年第5期。这种常规情境下的思维方式和行为方式，会被带到灾后重建中来。因此，我们看到中央财政资金的下拨、对口援建资金的落实以及灾区各级政府的各种招商引资活动，几乎都以项目形式来运作。首先，从项目规划上看，除了2008年9月国务院公布的《国家汶川地震灾后恢复重建总体规划》外，灾区地方政府也制定了相应的灾后重建项目规划，以四川省为例，灾后四川省共制定了10个专项规划、43个行业规划、51个重灾县 (市、区)实施规划以及88个一般受灾县 (市、区)项目规划，形成内容丰富、目标明确、层次分明、范围清晰的灾后恢复重建项目规划体系。其次，从资金投入上看，截至2011年5月，四川省纳入国家灾后恢复重建总体规划的29 692个项目已完成投资7 871亿元;四川省定的13 647个恢复重建项目，完成投资1 052亿元。按照官方公布的10 205亿元的总资金盘子来估算的话，各类项目资金占到总资金的87.4%。②四川省灾后重建项目投资数据来源于《四川日报》汶川地震三周年报道，《自力更生与八方支援的时代凯歌——汶川特大地震抗震救灾和灾后恢复重建启示录》，转引自绵阳灾后重建网，http://zhcj.my.gov.cn/zaihouchongjian/577308475768438784/20110509/564897.html;灾后重建总投资额数据来源于温家宝在汶川地震三周年座谈会上的讲话，新华网:http://news.xinhuanet.com/politics/2011－05/10/c_121396310.htm。由于未从总投资额中扣除投向陕西和甘肃两省灾区的资金，该比例应该还会更高。因此，我们看到灾区各级政府的文件、领导讲话中充满了“项目开工率”、“项目完工率”、“项目投资额”、“狠抓项目落实”等词汇。

“重建期”的设立产生了“项目时间窗口效应”，激发了各级政府对灾后重建是一个巨大项目的想象。项目是一种事本主义的动员或组织方式，即在限定时间和限定资源的约束条件下，利用特定的组织形式来完成一种具有明确预期目标的一次性任务。③参见［美］项目管理协会《项目管理知识体系指南 (PMBOK指南)》(第5版)，许江林等译，北京:电子工业出版社，2013年。在实际运作中，项目有非常明确的目标、严格的流程管理、项目实施规划 (包括资金使用规划、时间安排等)、明确的项目负责人和运作团队。这些特点决定了以项目形式来运作灾后重建，能够保证整个灾后重建工作变得在时间进程上可控。其次，项目运行需要打破常规的组织部门、层级界线，赋予项目组一定的特权，非常适合执行灾后重建这样的“非常规”任务。最后，政府项目治理的思维惯性和运作经验，也是政府以项目形式组织灾后重建工作的重要原因。

三、政府权力的正式和非正式使用:项目运作、社会逻辑与快速重建

通过把灾后重建当作一个巨大项目，以项目方式来组织灾后重建，并在行政科层体系内部设立围绕重建速度的锦标赛机制，把加速机制内嵌到整个灾后重建工作中。与此同时，基层政府还通过各种“催工技术”激发和利用社会逻辑中内含的竞争机制，达到快速重建的目的。

(一)政府内部运作方式内生的加速机制

项目的运转常常需要一个由跨部门甚至跨层级人员组成的项目组，需要打破常规情境下的科层运作方式。但如何打破科层束缚，迅速组成项目运转所需的项目组呢?在目前的中国行政科层中，“政治化”是最常用的方式。④周雪光:《权威体制与有效治理:当代中国国家治理的制度逻辑》，《开放时代》2011年第10期。政治化意味着可以打破常规分工，改变组织内的注意力分配结构。对于行政科层官员来说，一件事情被定义为政治任务，表明了它的重要性，显示了科层上级的注意力分配信息。在日常生活中我们常常听到，这是一个政治任务，是当前的头等大事，无论如何都要完成。很多研究者也观察到，基层政府在落实、执行自上而下的政策和政治动员的过程中，不同部门、不同科室的人员都会被抽调甚至是全体投入到某项任务中去。在灾后重建过程中，地方政府各个部门都被动员起来，每个项目都被落实到具体的单位、领导甚至普通干部头上，分片包干、签订责任书。按照这样的方式，灾后重建这个巨大项目内含的子项目被不同程度地沿着行政科层逐级分解了。为保证“政治化”目标的有效实现，需要建立与之相对应的官员考核机制。在《汶川地震灾后恢复重建总体规划规划》中把规划实施的单列一章，其核心内容是各级地方政府要层层落实、层层负责，要建立恢复重建目标考核体系，把它作为考核灾区各级领导班子和领导干部政绩的重要内容。2008年7月13日，中共四川省委九届五次全会的会议公报明确指出，“要把抗震救灾和灾后重建第一线作为检验干部、考察干部的主战场”。①《关于在抗震救灾和灾后重建中切实加强灾区各级领导班子建设的意见》，转引自四川日报网，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/06/20/20080620650055944435.htm.

虽然中央和地方政府的行为都在宣示:重建速度是整个行政科层、科层领导关心的一个重要问题，但我们也看到在官方的正式文件中，很少单纯谈重建速度，它一定是和诸如“科学规划”、“统筹发展”、“又快有好”、“人们满意”、“经得起历史检验”等要求并列在一起的。那么，为什么这些标准没有成为各级政府竞争的焦点，而重建速度成为了焦点呢?

政府的多目标属性，以及在工作业绩与工作努力程度之间建立确切关系所面临的困难，使科层上级不可能全面、精确地评价下级的工作业绩，而更可能采用某种简化的信号。由于信息不对称和信息成本在不同方向上的不一致，②［美］阿罗:《组织的极限》，万 谦译，北京:华夏出版社，2006年，第38页。科层上级常常不得不只关注某些相对容易测量的指标，而弱化甚至忽略那些模糊的、不易测量的指标。在灾后重建这样一项内容繁杂的工作中，时间节点远比“质量”、“投资效率”、“满意度”等指标更明确、更容易测量，更容易被当作科层体系内部的行动指南。③组织内部工作考核成本是组织成本的重要组成部分，更有效的考核机制能节约组织成本。按照交易成本经济学的观点，任何一种机制的运行都有成本，成本更低的机制将在竞争中胜出。参见科斯《企业的性质》，载《企业、市场与法律》，盛洪等译，上海:上海人民出版社，2009年，第40页;张五常《经济解释》，香港:花千树出版有限公司，2003年，第203～205页。速度可以通过一个个具体的时间节点实现清晰度量，发生争议的可能性更小，而其他标准可度量性更差，评价时出现分歧的可能性更大。在这种情况下，重建速度几乎成为了实际工作中评价政府、政府官员重建工作业绩的惟一标准。2008年7月3日，在四川省政府颁布的《四川省汶川特大地震灾后恢复重建行政效能问责规定 (试行)》中，明确规定把“在制定、实施规划中，违背中央和省委、省政府确定的基本原则、时间限制……纳入行政问责的范围”，④四川省人民政府:《四川省汶川特大地震灾后恢复重建行政效能问责规定 (试行)》，四川日报网，http://sichuandaily.scol.com.cn/2008/07/13/20080713537134171129.htm.各级官员们被卷入到“抢时间”、“赶进度”的比赛当中——确定一个主导性的评价标准是在行政科层系统内发动“锦标赛”的关键环节。⑤周黎安:《中国地方官员的晋升锦标赛模式研究》，《经济研究》2007年第7期;周飞舟:《锦标赛体制》，《社会学研究》2009年第3期。

为了在这场速度竞赛中获得好成绩，地方政府及其官员们有两种主要策略:即“层层加码”策略、“抵消型广告”策略。首先，对于绝大多数行政科层官员来说，他们同时扮演考核者和被考核者的角色。⑥欧阳静:《运作于压力型科层制与乡土社会之间的乡镇政权——以桔镇为研究对象》，《社会》2009年第5期;周雪光:《基层政府间的“共谋现象”——一个政府行为的制度逻辑》，《社会学研究》2008年第6期。为争取在使自己与同级其他官员的比较中获得更好的排名，他最好的策略是把自己规定给下级的完工时间提前到上级给自己规定的完工时间之前。如此类推，形成了重建时间上的“层层加码”，项目进程被不断地加快。其次，同级官员之间的竞争是科层组织中竞争最为激烈的竞争。一个省下辖的地级市，地级市下辖的县，县下辖的乡镇都相对比较少，同级别官员间的竞争类似寡头市场上的竞争。寡头企业间竞争的是顾客的“购买投票”，科层官僚间竞争的是“上级赏识”。在寡头市场中有一种特殊的广告行为，即“抵消型广告”。它是指广告发布者没完没了地花钱做广告，因为大家都担心，一旦自己停下来就会落在竞争对手的后面。⑦［美］谢泼德:《产业组织经济学》，张志奇等译，北京:中国人民大学出版社，2007年，第322页。对于需要接受上级考核的官员来说，他需要围绕重建速度不停的下功夫，因为一旦他停下来，别人就会超过他。在这种情况下，加快重建速度的主要目的，是抵消对手加快重建速度可能导致的相对差距。在争夺相对排位的过程中，各级地方政府及其官员们被牢牢地拴在了重建速度的比赛中。

可以看出，在实际执行过程中，灾后重建项目的运作方式并非标准意义上的项目。因为，项目进程可以被不断地更改;项目的落实也基本上是沿着行政层级层层分解。与此同时，行政科层也非标准意义上的科层组织。因为，它可以被各类项目不停地打破，其任务不是常规化的行政任务，而是非常规的政治任务。因此，我们看到，推动灾后重建快速完成的机制是一个由科层机制和项目机制相结合的混合体。地方政府及其中官员在项目机会和晋升机会上的竞争，使得这种混合机制具有了内生的加速能力。

(二)国家权力的非正式使用:政府项目运作的社会条件

国家实现其意志的能力不仅受到政府执行能力的影响，还受到国家权力渗透进社会的能力的影响。上部分中，我们分析了内生于政府体系内部的加速机制，在这部分中，我们将分析国家权力渗入社会，激发、利用社会逻辑的方式和能力，①参见［英］迈克尔·曼《社会权力的来源》，刘北成等译，上海:上海人民出版社，2007年。对灾后快速重建的影响。鉴于国家权力对社会的渗透在灾后住房重建上表现得最为明显，涉及面最广，本部分将以灾区居民住房重建过程中基层政府所使用的“催工技术”为例，展现以非正式形式行使的国家权力②参见孙立平等《“软硬兼施”:正式权力非正式运作的过程分析》，载清华大学社会学系《清华社会学评论》(第一辑)，厦门:鹭江出版社，2000年。如何加速了灾后重建进程。

在灾区的调查过程中，我们发现一个居民住房重建速度上的“悖论”。人们一方面抱怨建房时间上的“扎堆”，导致了建房成本上升，另一方面却又在建房速度上向同村人看齐，唯恐落后。当笔者问及其中的原因时，我们发现，除了出于居住需求外，村民之间的建房竞赛是个重要原因。访谈中，很多被访者都说到诸如，“没有办法嘛，涨是涨，总得建嘛”; “大家都这样，又不是就自己这样，有啥子办法嘛”这样多少有些无奈的话，③资料来源:笔者访谈笔记。访谈地点:四川省德阳市马祖村;受访人:杨小华 (化名);访谈时间:2010年11月8日。与此同时，我们也听到不少被访者提到诸如，“人家都在建，自己不建，不好看嘛”这样的话。④资料来源:笔者访谈笔记。访谈地点:四川省德阳市银池村;受访人:刘大成 (化名);访谈时间:2010年11月7日。换句话说，社会比较是影响住房重建、家庭住房重建决策的一个重要因素。在农村中，农民之间所发生的竞争一般都在社区范围内，他们在竞争中的参照系就是和他们生活在同一社区中的人群。农村居民由于传统文化和社区消费氛围的影响，会将操办婚事、建造房屋作为消费的重头戏和人生重大成就。在盖房子这件事上，村落文化中的每个人都受到压力，他们要争取超过别人，“超过了就有‘面子’，不如就失‘面子’”。⑤参见李银河《生育与村落文化》，北京:中国社会科学出版社，1994年;杨善华等《城乡家庭》，杭州:浙江人民出版社，2000年。同期建的房子比谁家的好，同样的房子比谁家建得早，这种建房竞赛逻辑内嵌在村民们的日常生活逻辑当中。

在常规情境下，由于资金、宅基地审批等方面的原因，这个竞争被放在了一个较长的时间内进行。但在灾后重建情境下，村民间的建房竞赛逻辑由于政府在“资金”和“土地”上的策略性调整被快速激发出来。本文把政府为加快居民住房重建速度而采取的诸种策略性调整称为“催工技术”。大致说来主要包括4种类型:第一，土地审批权的调整。在灾后恢复过程中，特别是在初期，为了加快灾后住房重建，政府在宅基地的审批上较震前放松了很多。实地调查中，不少灾后重建了住房的家庭都提到，“其实地震前我们家就想建新房，但土地审批手续一直办不下来，地震后我们几乎没有费什么力气，就办好了土地审批手续”。⑥这种宽松的土地审批政策实施一段时间后，大量农田变成了建房用地，土地浪费严重。在这种背景下，政府收紧了土地审批程序，并且要求异址重建的家庭，必须清理损坏或倒塌的原住房并对宅基地进行复垦。第二，政府制定一些住房重建的“时间表”，包括根据施工进度分2～3次发放住房补贴——比如打好地基后能够获得政府统一建房补贴的40%，主体完工后再获得30%，封顶后获得剩下的30%。与此同时，承受加快灾后重建任务的地方政府官员还可能策略性地散布消息 (比如“现在建房能拿到建房补贴，以后要是政策变了，到时有没得补贴就说不准了”)，以便“更好地”发挥政府建房补贴、银行建房贷款对住房重建家庭建房决策的引导作用。⑦王 玲:《救灾政治:合法性经营视角下的现代国家与乡村社会——以5·12汶川地震灾区元镇为例》，华中科技大学博士学位论文，2012年，第85～94页;参见罗登亮《汶川地震灾后住房恢复重建的法律选择:以“政府—市场”关系为视角》，北京:法律出版社，2012年。第三，灾后重建项目中包括了很多用于改善农村社区基础设施的民生工程。⑧比如所谓的“三通”(通水、通电、通路)或“六通”(通水、通电、通路、通气、通光纤以及通公共化粪池)。在建设过程中，基层政府可以通过对诸如村内道路的走向、自来水塔位置的调整来设定一定更好的建房位置，然后启动村内居民对这些位置的竞争，①比如一位被访者告诉笔者，“自己修的话，这个路没办法解决嘛，路不搞好的话，建材都拉不进去，以后住起来也不方便”。资料来源:笔者访谈录音。访谈地点:四川省德阳市银池村;受访人:杨大爷 (化名);访谈时间:2011年2月18日。以此来达到加快村民住房重建速度的目的。第四，那些深谙村民行为逻辑的基层干部，还会“巧妙地”利用农村居民建房竞争行为，通过“村干部带头”、“党员带头”，以及有针对性地设立奖励制度，启动社区内部的建房竞争程序，以这种“变通”的办法来影响住房重建家庭的建房决策。需要指出的是，上述“催工技术”的有效性部分源于灾后由政府或经由政府向受灾者提供的资金、物质等被道德化为某种“施舍”，而不是政府帮助灾民的义务。在接受施舍和享受权利的不同框架中，人们对于资源的可获得性的确定程度是不一样的，不确定性越高，越可能采取短期行为，落袋为安。

四、快速重建的“未预料后果”

依靠一套项目运作和科层运作相结合的组织方式，通过各种“催工技术”激发和利用社会逻辑中那些能够加速灾后重建进程的机制，汶川地震灾后重建成功实现了快速重建的目标。但快速重建也产生了一系列未预料后果，主要包括以下3个方面:

(一)时间压力下的“重硬轻软”与“重短轻长”

快速重建首先带来的问题，是时间压力。过大的时间压力产生了以下两个方面的后果:第一，重硬轻软。在强大的时间压力面前，各级政府最好的策略是多建那些在建设进程上可控，能短期见效的硬件项目，比如交通基础设施、产业园、学校、医院等。而诸如心理健康、社会信任、防灾减灾教育等软件建设则由于在时间上可控性较差，不易短期见效，在工作业绩测量上比较困难而被忽视。②赵旭东:《社会评估是灾后重建的“先头兵”》，《中国社会科学报》2011年3月22日。第二，重短轻长，问题后移。在强大的时间压力面前，各级政府需要迅速开展各种灾后重建项目的建设，留给它思考、规划的时间很少，更重要的是，它更难容忍那些可能会“耗时过长”的利益相关方之间的协商。因此，在强大的时间压力面前，地方政府和官员更可能由自己来一手包办。但无论是通过强制还是通过其他更隐蔽的策略跳过协商过程，都不是解决问题的好办法。由此带来的后果，轻则是把问题后移，重则是使问题在累积过程中放大、激化，处理起来社会成本更高。另外，重短轻长还体现在，重视上项目，轻视项目的持续运营。相比于项目建设，如何让项目能够发挥更好的经济效益和社会效益是一个需要花更多时间来考虑的问题。不恰当的政府项目建设、运作和管理可能给基层社会带来诸如集体负债、损坏社区社会契约等一系列负面影响。③折晓叶等:《项目制的分级运作机制和治理逻辑——对“项目进村”的社会学案例分析》，《中国社会科学》2011年第4期;Xueguang，Zhou，“The Road to Collective Debt in Rural China:Bureaucracies，Social Institutions and Public Goods Provision”，Modern China，vol.38，no.3，pp.271～307。灾后快速重建过程中，由面临强大时间压力主导的政府项目，这些问题显得更加突出。但在强大的时间压力面前，政府及官员，更容易忽视这些相对长远的问题。

(二)地方政府在重建速度上的过度竞争产生了“目标替代”

韦伯认为科层组织最重要的特点是按照明确的目的进行组织设计，但米歇尔斯的研究发现，实际上很多组织的正式目标在组织演化过程中都被替代了，最初的组织目标被组织的领导者自己的目标所取代，导致了“目标替代”现象。④参见［德］米歇尔斯《寡头统治铁律:现代民主制度中的政党社会学》，任军峰等译，天津:天津人民出版社，2003年。不过，在这里我们要说的不是米歇尔斯所说的那种自下而上式的“目标替代”，而是指一种在执行过程中发生的自上而下式的“目标替代”。大量研究发现，组织中的信息不对称、不均衡激励会导致另一种意义上的“目标替代”，即科层组织的决策目标在执行过程中发生偏离，甚至完全被替代，导致决策目标无法实现。为实现在一个很短的时间内完成灾后重建这个目标，国家需要全力动员整个行政体系，并通过激化地方政府间竞争的方式把加速机制嵌入到整个国家行政体系中。但是，为了有效调动地方政府的竞争，而设立相对单一的竞争标的和评判标准，破坏了政府本应有的兼顾多重目标的特性。地方政府间围绕重建速度展开的竞争会改变地方政府的注意力分配结构，导致政府目标单一化。这实际上不利于灾后重建规划中特别强调的多目标 (包括灾后重建、新农村建设、城乡统筹发展、转变经济增长方式等)统筹兼顾的大目标的实现。

(三)对社会逻辑的不恰当利用对社区造成的不利影响

常规情境中，引导人们日常行为的一系列正式和非正式规则间维持基本的平衡。外力通过不恰当的方式破坏这种平衡，会对人们的正常生活带来不良影响。在国家权力对社会具有很强的渗透能力的情况下，国家权力成为平衡破坏者的可能性更高。灾后重建过程中，深谙村民生活逻辑的地方政府官员，通过各种“催工技术”，激活甚至放大村民的建房竞赛，一方面加重了部分住房重建家庭灾后的债务负担;另一方面也会对社区居民间的信任产生负面影响。①卢阳旭:《灾害干预与国家角色:汶川地震灾区农村居民住房重建过程的社会学分析》，中国社会科学院博士学位论文，2012年，第72页。而这些“催工技术”之所以有效，主要是由于灾后由政府或经由政府向受灾者提供的资金、物质等被道德化为某种“恩情”，而不是政府帮助灾民的义务。在接受施舍和享受权利的不同话语框架中，人们对于资源的可获得性的确定程度是不一样的。政府官员在弱化获得救助的权利含义的同时，实际上增加了物质分配过程中的不确定性，不确定性越高，越可能采取短期行为，落袋为安。但虽然各种“催工技术”确实提高了重建速度，但它们会对民众和政府间的信任关系产生负面影响。

五、结论和讨论

本文把政府合法性追求以及政府行动能力作为决定政府灾害干预行为的两个核心变量，建立了分析政府灾害干预行为的“合法性—行动能力”框架，并借此详细分析了“绩效合法性—强行动能力”型政府参与灾后恢复的行动逻辑及其后果。

面临强大绩效合法性压力的中国政府对“非常规绩效”有着强烈内在的需求，有足够的动力把规模庞大的灾后重建工作集中在一个短期的“重建期”内完成。与此同时，中国政府能够在短时间内设定“快速重建”目标并能高效地执行，源于其强大的行动能力。首先，经过30多年的改革开放，中国经济取得了巨大发展，中国政府在资金和物质动员能力方面已不存在大问题，而且中国目前的财政体系、金融体系也有利于政府在短时间内动员大量资源用于灾后恢复重建。其次，在治理技术上，政府混合使用了项目运作机制和科层运作机制，使灾后重建获得了内生的加速动力。最后，社会对政府权力柔弱的抵抗能力，使得政府权力可以通过正式的、非正式的方式实施各种“催工技术”，政府在实现其快速重建的目标时，毫无滞碍。

但绩效合法性占主导地位的强行动能力政府推动的快速重建是一把“双刃剑”，它在带来灾区的快速恢复、展示和累积政府合法性的同时，也带来了一系列未预料后果。在强大的时间压力下，由政府主导的灾后重建更容易“重硬轻软”、“重短轻长”，对社会参与、协商更为保守，更可能去激发和利用那些符合政府设定目标但未必良性的社会行为逻辑。这些问题都会增加灾后重建的经济成本和社会成本。

任何一个有组织的社会都不会被动地屈服于(自然)灾害。在现代社会，国家既是最为重要的组织，也是最为重要的组织规则提供者，是组织化应对的一个关键行动者。但灾害干预中的国家同样存在诺斯意义上的悖论，②诺斯在《经济史上的结构和变革》一书中指出:“国家的存在对于经济增长来说是必不可少的;但国家又是人为的经济衰退的根源。”［美］诺斯:《经济史上的结构和变革》，厉以平译，北京:商务印书馆，1992年，第25页。即国家既是灾害的积极应对者，也是众多由不负责任的灾害干预导致的“二次灾害”的制造者。从这个意义上说，本文试图建构分析政府灾害干预行为的“合法性—行动能力”框架，并通过一个案例的分析，向人们展示了灾后重建速度是如何被决定的，灾后恢复的成本如何内生在灾后恢复的方式选择和节奏把握之中。当各类灾害正在变得越来越常态化时，上述问题更显重要。