革故鼎新科技计划改革破冰迎春

文 | 本刊编辑部

革故鼎新科技计划改革破冰迎春

文 | 本刊编辑部

党的十八大和十八届三中全会以来，伴随着改革的全面深化，尤其是国家确立了创新驱动发展战略目标之后，社会经济发展对提升科技进步对经济发展贡献度的要求越来越高，对破除一切制约科技创新制度机制藩篱的要求也越来越高，催促着科技体制改革必须加快脚步。近期我国科技体制改革举措密集推出，尤其是中央财政科技计划管理改革方案迈出重要一步，它必将推动我国科技创新引导的“大众创业，万众创新”不断向纵深发展，“科技创新的春天”已经到来。

2014年岁末，新旧交替之际，科技管理工作者和广大科技人员一片欢呼雀跃：12月3日，国务院正式印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》（以下简称“64号文件”），根据该文件，从2015年起，向国家申请科研项目的方式和内容等都将与往年截然不同。有专家表示，未来科技计划项目申报将更加方便快捷、公开透明，“跑部钱进”、“多头申报”、“九龙治水”等为社会诟病的科技界乱相将得到有效遏制。而这种效果，并不足以诠释科技新政的能量。

为了深刻探析新的改革对我国农业科技创新的影响，3月27日，中国农村科技杂志社召开第十七期“中国农村科技创新五方谈”，科技部中国农村技术开发中心副主任赵红光、科技部办公厅调研室研究员程广宇、中国农业科学院科技管理局副局长李新海、北京市科委农村处副处长马金旺、首农集团食品经营中心书记付以彬、北京合众世纪投资顾问有限公司总裁杨克等专家、学者围绕科技计划新政策热点问题进行了深入讨论与交流。会议由本刊执行编委袁学国主持。

改革:从顶层设计向深处动刀

党的十八大和十八届三中全会以来，伴随着改革的全面深化，尤其是国家确立了创新驱动发展战略目标之后，对增强科技进步对经济发展贡献度的要求越来越高，对发挥市场在创新资源配置中的决定性作用的要求越来越高，对破除一切制约科技创新的思想认识障碍和制度机制藩篱的要求越来越高。这种客观形势的变化，催促科技体制改革加快脚步。

去年以来，科技体制改革攻坚的鼓点铿锵敲响，国家自主创新示范区政策扩大推广，院士制度向学术和荣誉本质回归，促进科技成果转化相关改革扩大试点，重大科研基础设施和大型科研仪器向社会开放……随着科技体制改革向纵深推进，优化科技资源配置的科技计划管理改革迫在眉睫。

在国家创新驱动战略和科技体制改革的宏大背景之下，科技部调研室研究员程广宇表示，面对国家科技发展目标和国民经济科技需求的改变，科技计划管理改革首当其冲，成为科技体制改革的突破口。

“64号文件”剑指何方

科技计划，是我国政府为具体落实国家中长期科技发展规划的任务与目标，在对国民经济和国家安全具有重大意义的特定关键科学技术领域，所实施科技发展的专项计划。20世纪80年代以来，我国相继设立了国家自然科学基金、863计划、火炬计划、星火计划、973计划、行业科研专项等计划，有力支撑了我国改革与发展的进程。随着我国经济实力的增强，对科技的投入持续增加，相关统计显示，2013年，全国公共财政科技支出超过5000亿元，而1978年这一数据仅为52亿多元，不到40年，我国的财政科技投入增长了近100倍。2013年全国共投入研究与试验发展经费（简称R&D）11846.6亿元，继2012年R&D经费总量突破万亿后，首次突破2%。

科技投入总量和强度的大幅提高，为我国科技事业发展提供了强劲动力。但与持续的巨额科技经费投入相比，近年来我国还鲜有真正世界级的原创科研成果和大师级的科学家出现。为什么科研项目投入大、“产出”低？为什么有的人手中握有大量科研资金而有的科技人员却没经费继续手中的研究？为什么有的人一个项目可以申请到几个部门的经费？为什么会有多家高校院所在争做几乎完全相同的课题研究？为什么层层审计监管没能堵住科研经费的贪腐流失？更令人忧虑的是，科研项目重复设置、科研经费监管失当、“跑冒滴漏”流失严重等问题，是我国科技领域一段时期以来的现实存在，已严重阻碍了科研人员的创新活动和我国科技事业的发展。改革已势在必行。

全国政协副主席、科技部部长万钢在十二届全国人大三次会议期间接受记者采访时坦言：中央财政的各类科技计划约由近40个部门管理，有近百个计划渠道，客观上的分散造成了重复和封闭，影响了效率，资源碎片化的问题突出。“九龙治水”、“天女散花”的中央财政科技投入管理方式已不可持续，这样科技事业会越做越小。实施创新驱动发展战略，首当其冲的就是要把科技计划管理体制理顺。

为打开这一科技改革突破口，2014年12月，国务院正式印发《关于深化中央财政科技计划（专项、基金等）管理改革的方案》。根据文件，科技计划管理改革重点是要在“统、合、放、管”四字上下工夫。“统”就是统筹协调，建立新的组织管理机制和管理平台，通过召开部门联席会议等机制商议大事，建立战略咨询和综合评审委员会为联席会议提供决策咨询。“合”就是优化整合，将名目繁多的相关科技计划调整为国家自然科学基金、国家科技重大专项、国家重点研发计划、技术创新引导专项（基金）、基地与人才专项等5类计划。“放”就是下放权限，具体项目管理依托具有资质的专业机构。“管”就是管好该管的，下放权限并不意味着撒手不管，要加强战略规划、重大任务选择、环境营造、评估监督和服务等。

本次改革针对所有实行公开竞争方式的中央财政科技计划，也就是说民口中央财政科技经费有一半以上，将纳入改革整合的范畴。

科技计划新政影响几何

一石激起千层浪。科技计划管理改革牵一发而动全身，改革涉及的很多重大问题，也将触及到诸多利益调整，已涉入科技体制改革深水区，具有相当的艰巨性和复杂性。令人欣喜的是，深化中央财政科技计划管理改革等科技体制改革“大动作”不断，我国科技创新也将迎来难得的“改革红利”。

重构计划体系，转变政府职能

由于科技计划的多头管理，各管理部门之间缺乏互相沟通协调，互不通气，条块分割，造成科技资源配置碎片化，致使科研项目聚焦不够，项目多头申报、重复资助、重复投入等问题迭出，出现了科研人员多头申请、跑部门、跑项目、跑经费等怪现象。

本次改革倒逼政府职能转变最大的突破就是，政府各部门不再直接管资金分配和具体项目，而是要管宏观、管规划、管政策、管布局，管监管，改变过去既当运动员、又当裁判员的局面。“64号文件”指出，要强化顶层设计，打破条块分割，改革管理体制，统筹科技资源，加强部门功能性分工，建立公开统一的国家科技管理平台，构建总体布局合理、功能定位清晰、具有中国特色的科技计划（专项、基金等）体系，其中包括联席会议制度，项目管理专业机构、战略咨询与综合评审委员会、统一的评估和监管机制，国家科技管理信息系统。在此次“创新五方谈”会议上，科技部中国农村技术开发中心副主任赵红光表示，联席会议制度由科技部门牵头，财政、发改等相关部门参加，经过前期调研，目前已基本形成了部际联席会的制度设计框架，建立部际联席会议制度的请示已经上报国务院，根据国务院批复择机将召开第一次联席会议。

科技计划项目申请、评审、立项、过程管理以及结题验收等工作将依托专业机构管理。目前专业机构主要是从改造有项目管理经验的事业单位入手。随着科技体制和事业单位分类改革的深化，未来专业机构不是政府一手包办，而是逐步市场化、社会化。专家表示，目前，为了规范专业机构的改造、建设和运行，科技部会同财政部正在对专业机构的管理制度、运行标准、相关改革要求等进行研究，专业机构的管理办法和相关试点改造的工作方案正在积极推进中。

充分释放创新活力

最关心科技计划项目管理改革莫过于直接从事科技创新事业的科研人员。“64号文件”一经发布，各大科研院所陆续召开专门会议，解读中央新政。

科研人员的时间去哪了？中国农业科学院科技管理局副局长李新海表示：“长期以来，我国科研人员多头申请、跑项目的负担特别重。”

有媒体曾进行过统计，在我国科研人员用于科学研究的时间占全部工作时间的平均比例为51%，其余时间主要用来争取项目资金，参加各类会议、项目中期检查、项目总结验收等事务。尤为严重的是，这种科研体制为科研腐败提供了空间，科研经费使用不仅效率较低，甚至还出现了跑冒滴漏、挪用乱用、腐败贪污等现象；科研功利主义的导向在一定程度上败坏了学界风气，让真正搞科研的人负担越来越重。

“以前项目分散，科学家要花大量的精力从各种渠道找项目，影响科技创新效率。”李新海认为，科技计划改革将建立一个统一的国家科技管理平台，将原来近百个项目合并成五大类，改革方向是值得点赞的。比起以前“撒胡椒面式”的支持，新计划更令科技人员期待，希望实施细则快点出来。

袁学国博士认为，此次科技计划改革将有助于释放出更多的创新活力，尤其是对年轻科学家的机会更多，将改变以往项目多头申报、重复申报的现象。

为积极应对新政可能带来的变化，科研人员也开始重新定位。有专家表示，科技新政下，科研人员必须在产业全链条中寻找自己的位置，并主动向市场寻求课题。

科技计划管理改革已成开弓之箭，为此，有科技人员提出三项应对之策：一是凝练研究方向，适应五大类科技项目改革；二是要围绕产业需求，加强成果产出；三是坐得住“冷板凳”，创新创新再创新。

企业科技创新或迎利好

“科技计划对推动企业自主创新力增强功不可没，但繁杂的项目申报与财务制度曾令很多企业望而却步。”谈到科技计划对企业科技创新的支撑作用时，首农集团食品经营中心书记付以彬如是表示。

“打破条块分割，建立公开统一的国家科技管理平台，项目信息更加开放透明，这意味着企业申报项目将更加便捷，项目竞争将更加公平高效。”北京合众世纪投资顾问有限公司总裁杨克说。

现阶段，我国企业的创新能力依然薄弱，尚未真正成为创新决策、研发投入、科研组织和成果应用的主体。据了解，中国大中型企业科技研发支出目前占主营业务收入的比重仅为1%，与发达国家大企业5%的水平有很大差距。我国科技成果转化率仅为10%左右，远低于发达国家40%的水平。与此同时，政府对企业创新研发投入比例的相对低下，目前中国财政科技支出中，企业仅占比15%，而发达国家则达30%以上。

“64号文件”要求，科技计划（专项、基金等）要围绕产业链部署创新链，围绕创新链完善资金链，统筹衔接基础研究、应用开发、成果转化、产业发展等各环节工作，发挥好企业技术创新主体作用，突出成果导向，通过技术创新引导专项(基金)，采用天使投资、创业投资、风险补偿、后补助等引导性支持方式，激励企业加大自身科技投入，促进科技成果转移转化，不断提高企业技术创新能力。

对此，杨克建议企业利用好科技新政：一要深化产学研协同创新，继续发挥科研院所的科研“长板”，企业要加大与科研院所的“绑定”能力；二是科研院所要借助事业单位改革和风险投资或企业的“东风”，催化科研成果转化，催生、培育出创新能力更强的企业；三是企业要学习利用好国家科技信息管理平台，积极参与科技计划项目，发掘应用好科技计划成果。

基础既定，大厦初成。改革成效如何落实到位，科技管理部门、科研机构、科研人员、企业如何各司其职，环环相扣，互相配合促进，一切还有待操作细节的进一步设计和落实。

蹄疾步稳促改革

对于我国既有的科技计划这个“大盘子”进行系统整合并非易事，更不能一蹴而就。因此，“64号文件”要求，科技计划优化整合工作按照整体设计、试点先行、逐步推进的原则开展。

2014年，启动国家科技管理平台建设，初步建成中央财政科研项目数据库，基本建成国家科技报告系统，在完善跨部门查重机制的基础上，选择若干具备条件的科技计划（专项、基金等）按照新的五个类别进行优化整合，并在关系国计民生和未来发展的重点领域先行组织5～10个重点专项进行试点。

2015～2016年，基本完成科技计划（专项、基金等）按照新的五个类别进行优化整合的工作，改革形成新的管理机制和组织实施方式；基本建成公开统一的国家科技管理平台，实现科技计划（专项、基金等）安排和预算配置的统筹协调，建成统一的国家科技管理信息系统，向社会开放。

2017年，经过三年的改革过渡期，全面按照优化整合后的五类科技计划（专项、基金等）运行，不再保留优化整合之前的科技计划（专项、基金等）经费渠道。

目前，为推进试点先行，科技部与相关部门经多次沟通协商，达成原则一致，拟启动大气污染防治、七大农作物育种、新能源汽车、化肥农药减施增效、数字诊疗装备、干细胞及转化研究6个重点专项进行试点。

据悉，国家重点研发计划以重点专项的形式组织实施，重点专项由全链条设计的项目群构成，其中包括基础前沿，技术开发和应用示范等不同类型项目。科技部将按照面向世界科技前沿、面向国家重大需求、面向国民经济主战场的要求，凝练提出目标明确、边界清晰、全链条部署、一体化组织实施的重点专项。目前正广泛征集2016年重点专项需求，通过部门、专家“双轮驱动”的模式，完善项目形成机制，为科技计划改革全面推进实施做准备。

科技体制改革之路任重道远

近日，《中共中央国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》正式对外发布，这部指向明确、操作性强的改革方略，再次吹响了全面深化科技体制改革的号角。

我国中央财政科技经费中，“科技项目”这块蛋糕就有国家自然基金会、中科院、发改委、科技部、中石油、卫计委、农业部、教育部、环保部、建设部等多个部门“分切”。据了解，我国有近 40个部门管理着近百个中央财政科技计划（专项、基金等）。在科技管理和项目支持上，也或多或少存在被戏称的“九龙治水”、“天女散花”的现象。

从邓小平重申“科学技术是生产力”，提出“知识分子是工人阶级的一部分”论断开始，我国科技体制改革先后经历了三次浪潮。第一次改革浪潮起于1985年3月的《中共中央关于科学技术体制改革的决定》。在经济体制改革大背景下，我国科技体制中存在的科技与生产脱节等弊端更加突出，《决定》确立了“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”的科技方针，提出了科技拨款制度、组织机构和人事制度的改革原则和方向。

第二次改革浪潮是20世纪90年代“科教兴国”战略的提出和实施。随着中国进入建设社会主义市场经济体制阶段，国家确立了“科教兴国”战略，提出“稳住一头，放开一片”的改革方针，开展了科研院所结构调整的试点工作，推动应用型科研机构和设计单位实现企业化转制，启动了973计划、985工程。我国科技事业进入了大发展的机遇期。

第三次改革浪潮是2006年《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006—2020年）》的实施。中央提出今后15年科技工作的指导方针为“自主创新、重点跨越、支撑发展、引领未来”。我国进入建设中国特色国家创新体系建设的快车道。

党的十八大和十八届三中全会以来，伴随着改革的全面深化，尤其是国家确立了创新驱动发展战略目标之后，在应对新科技革命和产业变革时，由于缺乏顶层设计和宏观统筹，科技创新就显得后劲不足，科技体制改革迫在眉睫。

从习近平总书记要求推动以科技创新为核心的全面创新，到中央出台深化中央财政科技计划（专项、基金）管理改革方案，再到今年两会上政府工作报告提出以体制创新推动科技创新，“科技创新的春天”正在到来。

科技计划管理改革作为科技体制改革的突破口，牵一发而动全身，随着深入推进已涉入改革的深水区，具有相当的艰巨性和复杂性，科技体制改革之路任重道远。赵红光指出，“当前，我们不仅需要立足国情，借鉴发达国家经验，在实践中探索规律，还需要继承和发扬已经形成的好的管理经验”。

回顾我国每一轮改革，科技的改革总是走在前面。如今，在国家实施创新驱动战略背景之下，由科技计划改革推动以科技创新为核心的“大众创业，万众创业”已拉开大幕，“科技创新的春天”已经到来。