《全国农业可持续发展规划》

文|本刊编辑部

《全国农业可持续发展规划》

文|本刊编辑部

专家解读

3月18日，国务院常务会议审议通过了《全国农业可持续发展规划（2015—2030）》（以下简称《规划》），这是今后一个时期指导农业可持续发展的纲领性文件，将为加快现代农业发展再添助力。《规划》要求，农业发展要树立生态文明理念，切实转变农业发展方式，优化发展布局，稳定提升农业产能，推进生态循环农业发展。

“入世以来，我国农业面临着‘价格天花板’、‘成本地板’的双重挤压，又面临着‘资源环境红灯’以及‘价格补贴黄线’的双重约束，农业农村的发展充满挑战。”中央财经领导小组办公室副主任韩俊表示，面对这些变化，必须加快转变农业的发展方式，过去某种程度上拼资源、拼环境，主要追求产量的增长，现在必须转到数量、质量效益并重的轨道上。中国这么大的国家，农业发展不讲数量是不行的，在保证粮食产量稳定的基础上要更加重视提升农产品的质量，提升农业发展的质量和效益。我们要更加注重提高中国农业的国际竞争力，更加注重农业的技术创新，更加注重农业的可持续发展。

农业部副部长陈晓华也表示，近年来虽然我国农业发展取得了巨大成就，但同时也付出了代价，存在着隐忧。特别是农业资源的约束日益趋紧，一些地方农业污染在加重，农业的生态系统在退化，传统农业发展方式已经难以为继，必须走一条可持续发展的道路。对这个问题，《规划》给出了很好的回答，《规划》也将成为指导今后一个时期农业可持续发展的纲领性文件。《规划》确定：一要优化农业生产布局，严格保护耕地，稳定粮食播种面积，采取深耕深松等方式提升耕地质量，到2020年建成集中连片旱涝保收的8亿亩高标准农田。二要向体制改革要潜力，在稳定家庭经营的基础上，推进多种形式的适度规模经营，提高劳动生产率和产出水平。三要实施水土资源保护、农业农村环境治理等重大工程，促进节约高效用水，防治农田和养殖污染，加强森林、草原、湿地、河湖等保护，发展生态循环农业。

根据《规划》要求，今后农业发展的重要任务，就是要转变发展方式，要从过去拼资源消耗、拼农资投入、拼生态环境的粗放经营，尽快转到注重提高质量和效益的集约经营上来，坚持生产发展与资源环境承载力相匹配，走一条产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的可持续发展路。“农业的可持续发展是一个系统工程，也是一个长期战略，需要扎扎实实地干，一步一步地走，到2020年，要取得初步成效，要把问题遏制住，把路子趟出来，到2030年，要取得显著成效，形成新的格局，展现新的面貌，应该说，农业可持续发展已经形成了社会共识，现在《规划》又做好了顶层设计，明确了时间表和路线图。”陈晓华这样表示。

优化发展布局，调整生产结构

根据《规划》的要求，把调整结构、优化布局和加快生态农业、循环农业的发展，摆在了一个重要的位置，通过这些路径解决好农业可持续发展这个问题。

优化发展布局。《规划》划定了优化发展区，主要是指主产区，要在节约、集约使用资源的前提下稳定发展，优化发展区包括东北区、黄淮海区、长江中下游区和华南区，应坚持生产优先、兼顾生态、种养结合，实现生产稳定发展、资源永续利用、生态环境友好。在适度发展区，主要指农业生产条件有限的地区，如西北旱区、西南山区，要坚持保护与发展并重，适度挖掘潜力、集约节约、有序利用。在保护发展区，主要是指青藏区、海洋渔业区，要让这些地方休养生息，重点发挥它的生态保护功能，坚持保护优先、限制开发，适度发展生态产业和特色产业，促进生态系统良性循环。

调整生产结构。我国农业发展数量与质量、总量与结构、成本与效益、生产与环境等方面的结构性矛盾依然严重；资源环境硬约束与生产发展矛盾日益凸显，资源条件已经绷得很紧。农产品品种品质结构与居民消费快速升级不适应，优质化、多样化和专用化的农产品发展依然滞后；种养结合不紧、循环不畅问题日益凸显，粮经饲结构不合理，种植业与养殖业配套衔接不够，地力下降与养殖业粪污未能有效利用并存；一、二、三产融合不足，农业比较效益低，农产品加工水平和转化增值率依然偏低。这些问题，成为了结构调整的突破口。陈晓华表示，现在比较准的，就是要种养结合，目前正在搞试点，使粮经饲融合发展，这样能减少耗水以及化肥的投入，实现农业资源循环利用。还有就是大力发展生态农业，实际上既保护了生态，又促进了发展。相信这条路走得通，这一对矛盾还是可以解决好的。

既保障吃饭问题，又要保障农业可持续发展

如何既保障13亿人吃饭，又能保障农业可持续发展。陈晓华指出，这是一对客观存在又必须要处理好的一对矛盾，有效的办法就是在发展中保护，在保护中发展。所以，对于农业可持续发展要有一个全面的认识。一方面，是指我国的粮食安全能力要可持续，使13亿人的饭碗能够端在自己的手上。另一方面，也是指要确保我国农业资源能够永续利用，能够给子孙后代留下良田沃土、绿水青山。所以，这就需要转变发展方式。

《规划》指出，要提升耕地质量、适度退减耕地，确保耕地保有量在18亿亩以上，到2020年建成集中连片、旱涝保收的8亿亩高标准田。要修复农业生态，到2020年中国森林覆盖率达到23%以上，全国草原综合植被盖度达到56%。

目前，新一轮的退耕还林还草措施正在实施。陈晓华表示，本次规划中提到的“适度退减耕地”是一大重要措施。

对于“度”的把握，陈晓华举例称：“比如25度以上的坡耕地、湿地、草原、湖泊等要通过退耕还林还草、退牧还草等工程有序退回来。”另外，重金属严重污染区、地下水严重超采的漏斗区等都需通过调整种植结构，选择耗水少的作物，调减复种指数等方法进行改造。

陈晓华说，归根到底，农业发展应该宜农则农、宜林则林、宜牧则牧。

治理农村污染既要打攻坚战，也要打持久战

在治理环境污染方面，《规划》指出，需防治农田污染、综合治理养殖污染、改善农村环境，到2020年化肥农药施用量零增长，到2030年养殖废弃物实现基本综合利用，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用、农作物秸秆得到全面利用。

陈晓华说，治理农村污染，既要打攻坚战，也要打持久战。从这些年发生问题的原因分析，也总结一些地方治理的经验，《规划》明确了“一控、两减、三基本”的目标来治理农村污染。

“一控”，是要控制农业用水的总量，要划定总量的红线和利用系数率的红线。《规划》要求，到2020年，农业用水总量要保持在3720亿立方米，利用系数要从现在的0.52提高到0.55，这需要通过工程措施和节水技术措施，并且通过鼓励农民节约用水的办法来解决这些问题。要发展旱作农业、节水农业和雨养农业。

随着经济的发展，农民的腰包越来越结实，农村的生活也越来越殷实，然而，农村产生的生活垃圾也越来越多了，产生的污染也有严重之趋势。垃圾正在污染着农民赖以生存的环境,威胁着人们的身体健康。

“两减”，主要是把化肥、农药的施用总量减下来。按照《规划》，2020年化肥农药施用量要实现零增长。解决化肥问题，主要是防止或者减少过度施肥和盲目施肥，通过测土配方等技术来提高用肥的精准性，提高利用率。再就是鼓励农民通过绿肥、农家肥的使用来替代化肥、培肥地力。对于农药，主要是解决过量不安全的施用问题，要用“管住高毒、减少低毒、科学用药”的办法来解决。管住高毒，要修改农药使用条例，明确高毒农药要实行定点购买和实名制购买，防止高毒限用农药的滥用。同时，通过科技研发和补贴政策，使农民用上高效、低毒、低残留的农药。这样，既降低生产费用，同时也减少对环境的污染。

“三基本”，就是针对畜禽污染处理问题、地膜回收问题、秸秆焚烧问题采取的有关措施，也就是说通过资源化利用办法从根本上解决好这个问题。对于牲畜粪便主要抓两条：一是种养结合。根据环境承载量，把养殖业和种植业结合起来，通过产业的发展来消纳牲畜粪便。二是重点对规模养殖场进行改造，采取干湿分离、雨污分流的办法把粪污通过沼气工程充分利用起来。对于地膜回收，一是要修改标准，提高薄膜的厚度。现在薄膜太薄，很难回收。二是研发可降解的农膜，以及研发回收机械，把地膜收回来。对于秸秆焚烧来说，要提高资源利用率。一是肥料化，通过秸秆还田实现，这是最有效的办法。二是饲料化，通过青贮玉米发展草食畜牧业。三是基料化，把它作为食用菌的培养基，充分用起来。解决这个问题，关键要把回收储运的服务体系建立起来，使它能够形成一个服务的新产业，让农民既方便又有好处。

这些都是内源性污染，对农业来说还有一个外源性污染，陈晓华表示，相关部门会采取坚决的措施，防止城市和工业的“三废”下乡，向农村扩展。

相关链接

为了破解农业面临的资源环境等挑战，我国将大力推进五方面工作：优化发展布局，稳定提升农业产能，推进生态循环农业发展，到2020年农业科技进步贡献率达到60%以上；稳定耕地面积、提升耕地质量、适度退减耕地，确保耕地保有量在18亿亩以上，到2020年建成集中连片、旱涝保收的8亿亩高标准农田；实施水资源红线管理、推广节水灌溉、发展雨养农业，到2020年农田灌溉水有效利用系数达到0.55，发展高效节水灌溉面积2.88亿亩；防治农田污染、综合治理养殖污染、改善农村环境，到2020年化肥农药施用量零增长，到2030年养殖废弃物实现基本综合利用，农业主产区农膜和农药包装废弃物实现基本回收利用、农作物秸秆得到全面利用；修复农业生态，提升生态功能，到2020年森林覆盖率达到23%以上，全国草原综合植被盖度达到56%。