存款保险新政与金改突破口

◎文《法人》见习记者 肖 岳

存款保险新政与金改突破口

◎文《法人》见习记者 肖 岳

存款保险制度作为金融改革的一项里程碑式成果，它不只是保护存款人利益、稳定银行体系的事后补救措施，这一新政在推动金改、促进银行业公平竞争和金融风险管理方面还应该有更多建树

5月1日，《存款保险条例》正式实施，这意味着我国对于存款保险制度二十多年的探索与研究终于落地开花。

“这无疑为我国利率市场化的进一步改革提供了有力保障。”多位业内人士表示，存款保险制度的颁布实施，使得我国长期的隐性存款保险制度从幕后走到了台前。此前我国的商业银行等金融机构若出现不良贷款等风险的时候，通常最后都由中央政府或当地政府来承担相应退出机构的债务清偿工作，而《存款保险条例》的推行，则将根据条例对于存款实行限额赔偿，最高赔付金额为50万元，这也使得个人存款能更快地获得赔付。

据了解，美国是最早建立存款保险制度的国家，而截至到去年，世界上建立显性的存款保险制度的国家已达111个。在我国，虽然此前存款保险制度多处于隐性状态在运作，但当把其从幕后推向台前时，其更像是新生事物，而它的提出将大大改变大众关于存款具有政府隐性担保的固有意识。

有关专家指出，随着中国金融改革的不断推进，越来越多的民营银行将如雨后春笋般涌现，一旦某些风险管理能力不佳的银行陷入经营窘境，则需要完善的金融市场化退出机制来解决问题，因此从教育大众和配合利率市场化等方面，存款保险制度的落地都恰逢其时。

存保新政落地适逢其时

早在1993年，建立存款保险制度的构想就已经被提出。2004年，中国人民银行金融稳定局着手起草《存款保险条例》，一年后中国人民银行金融稳定局向外界表示，我国的存款保险制度初步方案已完成，并得到了国务院原则性的批准。2012年，在央行的报告中则表示，我国出台存款保险制度的时机已经基本成熟；2013年，在十八届三中全会中，建立存款保险制度得到了明确表述；2014年，央行在报告中表示建立存款保险制度的准备工作已基本就绪，终于在近日，国务院总理李克强签署国务院令，《存款保险条例》由此尘埃落定，颁布实施。

在北方工业大学文法学院副教授荣国权看来，存款保险制度得到重视并最终成形，与1997年东南亚金融危机和2008年美国金融危机有关。虽然1997年的东南亚金融危机并未对我国的金融业造成过多的影响，但当时已有学者提出银行存款应得到保护，并且也谈及了发达国家的应对经验。但是，当时从国家基本经济政策层面上，并未得到太多关注。

在2002年中国加入世贸组织后，金融业蓬勃发展，包括上市公司、国有资产、国有银行和部分城市的商业银行上市以及股份制改造等等都在以较大步伐进行着。而此后2008年的金融危机，使得部分在境外资本市场上投资的企业损失惨重，仅在美国资本市场上的投资就损失达二百多亿美元，而这也使得存款保险制度引发了更多的来自经济、法律界的讨论。

中国政法大学法和经济学研究中心胡继晔教授认为，随着我国金融改革的推进，特别是利率市场化改革之后，少量金融机构是会发生倒闭现象的，存款保险制度此时落地恰逢其时。

我国存款保险制度的探讨由来已久，但政策落到实地却用了二十多年的时间。谈及原因，胡继晔教授表示，大银行或在其中起到了一定的阻碍作用。在过去，国有大银行有国家担保，倒闭对于其来说并不现实，且短期之内也不会倒闭，因此即便是以前不用缴纳保费，也一样有国家的信用保障，民众对它的信任度依旧很高，但存款保险制度落实后，由于该制度具有普遍性，无论国有银行还是民营银行都将缴纳保费，而如果按照单一税率去缴纳，真正涉及到真金白银利益最多的就是大银行，以工行为例，其存款额高，其缴纳保费自然会高，这显然会使得大银行对该政策并不看好。

中国银行协会银行家孙天宏表示，存款保险制度的落实，是利率市场化经济发展的需要，存款保险制度是利率市场化的前提，存款保险制度出台后，对整个金融市场会起到更好的稳定剂的作用。同时，该制度的落实又对利率市场化改革将起到促进作用，并且也是银行改革的需要，这既有助于银行之间的竞争，对于存款又有保护意义。

国有、民营银行竞争或渐趋公平

“民营银行被戴了一顶不靠谱的‘瓜皮小帽’，而国有银行则是‘红顶商人’。”胡继晔表示，由于民营银行规模小，在过去，储户更多地可能会担心其经营不善倒闭的情况，所以更倾向于去大的国有银行存款。

由于我国从2012年起就开始了利率市场化改革，而利率市场化又意味着竞争的出现，当小银行与国有大银行竞争时，可能会依靠在国家法定的存款或贷款利率浮动的限度内进行调整，以此来达到吸引更多储户来小银行存款或贷款，但问题也随之而来，如果把大型银行比喻成大海里面的“航空母舰”，那么民营银行则相当于“小舢板”，当遇到“风浪”即经营风险等问题时，大型银行可能受到冲击较少，而民营银行则可能会“翻船”即倒闭，所以当民营银行与大型国有银行在“大海”中航行时，存款保险制度就起到了保险的作用。

胡继晔相信，存款保险制度落实后，对于民营银行而言，是个较大的机遇，民营银行参加了存款保险基金后，当出现经营问题时，民众不用再去担心偿付问题，因为其赔付是和大型银行相同的，这也从另一方面卸掉了民众对于民营银行信任度低的心理包袱，使得民营银行能够更加公平地投身到与大银行的竞争中去，这对于民营银行肯定是机遇。

荣国权教授也持有相同观点，他表示，有了存款保险制度的保障，民众对于民营银行的信任度将大大提高。

孙天宏表示，以前所谓的国有银行“大”，民营银行“小”，除了体量、资金等方面，也体现在银行的信用风险上，民众对于大的股份制银行倒闭的担忧较少就是一例，而存款保险制度的落实有助于民营银行更好地竞争。

此外，对于制度落实后民营银行该如何利用此机会更好的发展、如何与大型国有银行竞争，孙天宏也表达了他的观点，他认为民营银行从经营方面，要形成自身的特色。由于现阶段银行处于转型分界时期，随着我国的经济转型，银行也应该转变传统的经营思路，盈利模式要发生变化，我国原来贷款的利差是较高的，而现在人民银行推出一些政策，贷款利率要降低，利差会缩小，而这也是一个趋势，因此银行竞争会加剧。

而在竞争中，以小微银行为例，是否可以参考国外有的收益不错的银行的做法——仅仅专门做小额存款服务。另外，存款保险制度从银行经营理念上，也引导民营银行应更多地去抓住客户群，产品围绕客户群去展开，小微银行专做小微的，当然对于其自身资金的流动性同样也要注意。

仍须借鉴发达国家存款保险经验

存款保险制度的落实，对于民众来说，最直观的问题是赔偿金额问题，我国目前设定的最高偿付限额为50万元。根据此前央行负责人在答记者问时的发言，该数字约为2013年我国人均GDP的12倍，高于世界多数国家的保障水平，能够为99.63%的存款人提供全额保护。

但问题也随之而来，我国的存款保险制度此前是以政府隐性担保形式存在，而当其成为一种法律制度时，银行在经营中是否会因为有了50万元赔偿金额作为“垫底”，反而更加大胆地去做一些风险较大的投资呢？因为即便是银行倒闭了，按照规定，最多也只是赔偿50万元，超出限额的部分，可能得到部分赔偿或者得不到赔偿。

对于以上疑虑，胡继晔教授表示，50万元限额的设定，其实本身就是在从另一方面保护储户的权益。从理论上讲，50万元是根据我国人均GDP计算出来的一个参考值，但它同时也具有一定的防范银行家道德风险的作用。

在银行的经营活动中，由于储户与银行签约后，存在与银行之间信息不对称的情况——也就是银行利用储户的存款进行投资等等行为，储户并不知情，而在其他发达国家的存款保险制度中，也在力争避免这种情况的发生，而避免的方法一般有三种，限额保险就是其中之一。以存款为例，如果大储户将1亿元资金存入某银行，而由于存款保险制度规定，银行倒闭后，储户只能拿到50万元的赔偿，这对于储户来说是一种担忧或者警醒，会刺激银行的大客户，在存款之前会更加多地去考察该银行的各个方面，同时也会在存款后，付出更多的努力去监督该银行对于其资金的运作等等，这样一来，大客户对于银行就自发形成了一种监督约束。

至于存款保险制度出台后，会不会引发银行内部大额储户将资金拆分存入不同银行内的现象呢？胡继晔表示，肯定会存在这种现象，但不会非常普遍。

孙天宏认为，银行内大额储户资金拆分转移的现象已经发生了。他表示，其实不必过分担忧。银行一旦倒闭，大额存款的储户不能得到全额的资金，因为50万元是存款保险制度确定的，但这仅仅是第一层保险，第二层保险还有银行的资产，在清算资产时，这部分也是可以作为赔偿金的，而第三层保险是人民银行，人民银行在面对此类事情会采取多种处理方式的，比如以兼并、并购的方式去处理有不良资产的银行，我国还可以参考其他发达国家的一些成功做法。当然，中国的银行倒闭现象，暂时还不会发生，储户不必过分担心。

胡继晔指出，我国可以向发达国家借鉴存款保险制度实施经验，比如美国是以保险公司的形式来管理，而我国则可以以基金形式去做，另外1933年美国完成存款保险立法，但在1991年时还有一个非常重要的立法即存款保险改进法被提出，其中最重要的一点就是存款保险公司作为一个监管机构，它要对所有它参与的银行的资本充足率状况，进行动态的监管，而根据《巴塞尔协议》规定要求，所有银行的资本充足率不低于8%，当联邦存款保险公司发现某银行的资本充足率下降到2%的时候，联邦存款保险公司有权将该银行进行接管。在我国银行倒闭或被接管的例子虽然不多，但随着竞争的加剧，有可能会发生。