地震灾害应对视角下的不可移动文物保护问题研究

暨南大学 卢文刚 张雨荷

地震灾害应对视角下的不可移动文物保护问题研究

Study on protection of immovable cultural relics with coping perspective for earthquake disaster

暨南大学 卢文刚 张雨荷

不可移动文物的基本概念及其保护工作

不可移动文物的基本概念

一般而言，文物是否可移动，是将其分为可移动文物和不可移动文物主要依据之一。《中华人民共和国文物保护法》第三条第一款规定：“古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等不可移动文物，根据它们的历史、艺术、科学价值，可以分别确定为全国重点文物保护单位，省级文物保护单位，市、县级文物保护单位。”同时，根据《文物保护法》第十四条第四款的授权规定，即由国务院制定的《历史文化名城名镇名村保护条例》第三十六条的规定：“在历史文化名城、名镇、名村保护范围内涉及文物保护的，应当执行文物保护法律、法规的规定”，历史文化名城、名镇、名村并不在不可移动文物的定义范围内。因此，本文讨论的不可移动文物不包括历史文化名城和历史文化街区、村镇，而只涉及古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、壁画、近代现代重要史迹和代表性建筑等被核定或尚未被核定为文物保护单位的不可移动文物。另外，2000年国际古迹遗址理事会中国国家委员会制定的《中国文物古迹保护准则》第一条对文物古迹的范围进行了规定，包括地面与地下的古文化遗址、古墓葬、古建筑、石窟寺、石刻、近现代史迹及纪念建筑、由国家公布应予保护的历史文化街区（村镇）以及其中原有的附属文物，因而本文所研究的不可移动文物只是文物古迹当中的重要的一部分，并不等同于全部文物古迹。

截至目前，我国已知的地上地下不可移动文物近40万处。其中包括，经国务院公布的全国重点文物保护单位1272处（包括经世界遗产组织公布的26处文化遗产和文化与自然双重遗产），经省级政府公布的文物保护单位约7000余处，经县市级政府公布的文物保护单位约60 000余处。

不可移动文物保护的主要工作内容

我国国家文物局在2004年9月颁布了《全国重点文物保护单位规划编制审批管理办法》与《全国重点文物保护单位保护规划编制要求》，对全国重点文物保护单位规划的适用范围、指导思想、编制原则、编制要求以及管理程序等做出了相关规定，并提出了保护规划编制的12项基本内容，即：（1）评估文物保护单位的价值、重要性及其环境影响、社会与人文影响；（2）评估文物本体及其环境的保存、保护、管理和利用现状，分析主要破坏因素；（3）明确规划原则、性质、目标、重点和保护对象等；（4）划分保护范围与建设控制地带，提出管理规定；（5）制定保护措施，包括保护工程与保护技

术备案；（6）制定相关的环境治理和生态保护措施；（7）提出其他相关领域规划的要求；（8）划定功能分区，限定利用功能；（9）制定开放计划，核定游客容量控制指标，确定展示项目、路线组织和必要的服务设施；（10）说明规划范围内拟建项目的必要性，编制选址策划，提出建筑功能设定、规模测算和建筑设计的规划要素；（11）提出管理建议，确定日常养护和监测内容，考虑社区参与计划；（12）编制规划分期，实施重点与投资估算，提出实施保障等。

单纯来看，这12项基本内容是比较全面的，基本涵盖了不可移动文物保护工作的不同方面，然而从目前不可移动文物的基本情况而言，一方面这十余项工作的实际开展进度和成效参差不齐，另一方面仍然具有一定难度，我国地震的特点，是导致加大工作难度的重要原因之一。

地震灾害对不可移动文物造成的损害

地震灾害对我国不可移动文物造成严重损害，不仅如此，地震灾害的不可抗拒性、强破坏性等特点同样给不可移动文物造成了相当程度的影响。本文以2008年5月12日发生的汶川地震为切入点，针对近年来我国发生或受波及的主要地震对不可移动文物造成的影响进行了初步统计（如表1所示）。

表1 近年我国不可移动文物震后受损情况

由表1可以看出，从2008年5月至今，至少已有101处国家级文物保护单位、227处省级文物保护单位以及981处县、市级文物保护单位在主要地震灾害中遭到不同程度的损毁。可以说，地震灾害的发生，使不可移动文物的历史价值、文化价值、科学价值以及教育价值遭到了极大破坏。

（1）历史价值的破坏

不论是石刻、壁画还是古建筑，不可移动文物都是在特定历史时期被人类创造出来的物质文化，受到特定历史条件和社会环境的影响，是社会历史信息的一种载体。不可移动文物的不可替代性与不可再生性使其具有弥足珍贵的历史价值，能够帮助人们更全面、客观地了解特定历史时期的真实情况。然而，地震灾害对不可移动文物的损害，不仅表现在其破坏了文物承载的社会历史信息的完整性，还表现在对文物历史价值的破坏。

云岩寺震害

以汶川地震为例。在受损的国家级文物保护单位中，平武报恩寺山门正脊断裂，两侧琉璃墙垮塌，殿内塑像手臂断裂；天王殿墙体和报恩寺祭祀碑垮塌；大雄宝殿墙体向外开裂，壁画受损；大悲殿泥塑与墙体间开裂、倾斜；转轮藏殿的山墙垮塌。云岩寺窦真殿全部垮塌，山门屋面、飞檐部分垮塌，天王殿屋檐、墙体部分垮塌，飞天藏四面墙体垮塌严重，观音殿屋顶脊饰部分受损。其他还包括庞统祠墓、浦江石窟、江油李白故居等都受到不同程度的损坏。诸如此类，足以看出地震灾害对不可移动文物的历史价值造成了极为严重的损害，间接影响对当时社会、经济、文化、艺术等各领域的专题历史研究乃至今后的旅游文化、经济和社会发展。

（2）文化价值的损失

不可移动文物不仅具有历史价值，能够在一定程度上反映特定历史时期的社会经济情况，同时还具有文化价值，折射出当时人们的精神生活、宗教信仰、风俗习惯等，对日后人们价值取向的形成具有十分重要的作用。在历史的漫漫长河中，我国不同程度得以保存的不可移动文物，都具有丰富的文化内涵，传承着中华文化。对

任一不可移动文物的损害，都将造成其文化价值的缺失。

以姚安地震为例。龙华寺是始建于唐代的全国重点文物保护单位之一，作为一座典型的宫殿式建筑，其建筑构造、砖瓦雕砌等都体现着汉、白、彝族文化等多元文化交融的局面，并在建筑、美术、及云南地方史方面均具有重要文化研究价值。然而，在地震过程中，寺内大部分瓦屋面大面积梭脊，檐口瓦大量掉落，南厢房后墙体被拉出长3.7米、宽17厘米的大裂缝，基础下沉，整体屋架及墙体面临倒塌的危险；正殿内清代木雕佛龛梁架部分榫口脱落，殿内右侧彩绘观世音塑像面部被漏雨侵蚀，文化价值遭受极为严重的损害。

地震灾害不仅对不可移动文物的价值形成了损害和威胁，也对不可移动文物保护的灾害应对工作提出了严峻挑战，但遗憾的是，我国目前仍未形成系统有效的灾害应对体制、机制与法制。

地震应对视角下不可移动文物保护困境及对策

不可移动文物保护困境

（1）灾害应对法规体系不完善

目前，我国针对不可移动文物保护，已经制定并发布了一系列文物保护标准（如表2所示）。

表2 不可移动文物保护标准统计简表

但通过表2不难看出，国内针对不可移动文物保护的相关标准仍然集中在技术标准层面，而宏观上对不可移动文物保护做出规定的法律法规仍然有所欠缺。目前，国家文物局仅在2003年发布了《国家文物局突发事件应急工作管理办法》，针对文物保护过程中发生突发事件的处理和解决做出了框架规定，这对我国不可移动文物保护来说是远远不够的。特别是在当前我国应急管理法制、体制、机制和体系仍然不够健全的情况下，相关法律法规仅对不可移动文物作原则性的规定，客观上不利于具体应急预案等措施的制定和实施，使其应急保护作用受到制约。

（2）管理部门权责待明晰

我国目前针对不可移动文物在内的文物保护实行的是多部门分级管理的模式，即按照现行规定，各级人民政府、城乡建设部门、文物部门、旅游部门等都对文物保护工作有所涉及，根据文物的地理区位，对其管理权归属进行划分。但这样的管理模式，一方面容易造成权力交叉与重叠，使部门的权责更加混乱，追责时容易形成推诿扯皮现象。另一方面，从文物的地理区位出发为主管部门进行多重职能配置，容易制约各单项职能的发挥，并形成权力、职能的“中空”地带，不利于不可移动文物保护工作落到实处。因而应当根据各部门的职能属性配置相应的管理职能，同时考虑到不可移动文物保护工作需要增加灾害应对情景，也可与地震局等机构联动合作，各部门结合法制手段、行政管理手段与技术保护手段，切实抓好不可移动文物保护的灾害应对工作。

（3）文物保护意识不到位

《不可移动文物保护规划十年》提出，当前我国的不可移动文物保护仍然面临着若干“中国特色”。改革开放以来，我国坚持以经济发展为中心，一定程度上忽略了地区经济、社会、环境、文化等的协调发展，近年来各地为经济增长而兴起的“拆旧建新”现象可见一斑。这在一定程度上反映了当地有关部门文物保护意识不到位，以经济效益为首要任务而忽略文物保护和文化传承，更遑论在灾害应对视角下对不可移动文物开展应急保护措施。

以2013年6月广州市发生的一起案例为例，当日在该市轨道交通六号线二期（萝岗车辆段）工程工地，即大公山遗址来峰岗北坡地块内，工程施工方推毁了部分正在进行考古发掘和清理出的多座先秦墓葬，使文化遗产资源遭受了难以挽回的巨大损失。根据相关事故调查，该起事件被认定为施工单位违规施工，监理单位、考古单位和文化综合执法部门履行职责不到位导致的责任事件。但根据《中华人民共和国文物保护法》，对于施工单

位只能处以最高50万元的罚款并责令整改。相对于文物自身被破坏的历史文化价值和科学价值而言，这样的处罚力度明显偏小，并且很难对施工方起到震慑作用。而这样的例子在国内经济发展的过程中数不胜数。文物保护意识不到位不仅会对不可移动文物直接造成不可逆转的损坏与伤害，同时也将制约不可移动文物保护的资金、技术和管理投入，对不可移动文物保护的灾害应对形成阻碍。而另一方面，往往是地震灾害发生后，主管部门才对灾区的不可移动文物开展抢救性保护，这同样造成了保护工作的滞后性，增加了不可移动文物受灾的风险。

（4）资金投入不足

由于文物保护单位相关负责人的文物保护意识不到位，对于不可移动文物保护的资金投入力度往往不足，这在一定程度上对技术保护水平和保护效果形成了制约。由于不可移动文物本身所具有的不可移动性，本身有限的技术保护措施在很大程度上会受到当地环境条件的制约。同时，由于不可移动文物的涵盖范围比较广泛，针对其包含的文物种类的保护措施也不尽相同，相对不足的资金投入同样也将制约技术手段对不可移动文物保护的作用。地震应对视角下的不可移动文物保护需要更进一步的技术研究，以便摸清当地地震基本形势与不可移动文物之间的关系并制定科学的系统保护措施，而有限的资金投入力度无疑将使这一环节大打折扣，间接增加当地不可移动文物遭受地震灾害的可能性。

（5）专业人才匮乏

《国家文物保护科学和技术发展“十二五”规划》中提到，当前在不可移动文物保护领域，科研人员在行业从业人员中的所占比例仍然偏低，并且存在总量严重不足的问题。笔者基于地震应对视角对我国不可移动文物的保护进行研究和学习，认为其相对于日常视角下的不可移动文物保护要更为复杂，因而对专业人才的知识储备、专业素质等要求更高。但目前我国在这一领域的高素质人才仍然非常短缺，人才队伍仍面临着参差不齐的基本情况，因此，地震应对视角下的不可移动文物保护依然面临着较大困境。

不可移动文物的保护对策及建议

（1）加快相关法律法规体系建设

在不断完善不可移动文物保护的相关行业标准，推进行业标准化进程，建立科学合理的文物保护标准体系框架的同时，尽快修订和完善《中华人民共和国商务部》等已出台的有关文物保护的法律法规，并在此基础上为不可移动文物制定更加具有针对性的法律法规。同时，政府也特别需要将地震灾害应对纳入不可移动文物保护的考虑范围内，结合当地的实际情况，切实为不可移动文物进行科学有效的地震预防与灾害应对。在加快相关法律法规体系建设的基础上，文物保护执法部门也应当加大执法力度，依法对违法行为做出公正裁决和处罚，

增强人们对于文物保护的自觉性，实现有法可依、有法必依、违法必究，推进文物保护法治化。

（2）明确部门职责，统筹协调管理

各级文物行政管理部门需要发挥好管理调控的主导作用，统筹管理协调好文物保护各相关部门，并通过颁布相关部门条例等明确各部门在不可移动文物保护过程中的对应职责，避免出现权力“中空”的情况。同时，应尽可能避免部门之间出现管理职能或管理范围重叠的情况，避免造成管理效率的下降和管理资源的冗余。

（3）加强文物保护意识

一方面，需要定期组织文物保护相关单位的负责人进行专题的培训学习，加深其对文物保护工作的认识和理解，提高其文物保护意识。另一方面，需要面向全社会加大文物保护的宣传力度，相关文物保护单位可利用节假日，通过电视广播节目、杂志报纸、专网信息等新老媒体，及时向社会公众介绍文物保护尤其是不可移动文物保护的基本知识，使保护观念深入人心，从而减小对不可移动文物的人为损害。

（4）加大资金投入力度

相关文物保护单位需要积极争取中央以及地方政府对不可移动文物保护的资金投入力度，并将技术投入作为不可移动文物保护预算的重点，逐步提高和增大用于不可移动文物保护的技术措施经费比例和规模。相关单位应该鼓励和吸收多元社会资金的注入，丰富不可移动文物保护的资金构成，调整投入结构，合理安排技术经费比例，加大对不可移动文物保护技术基础性应用、不可移动文物保护技术基础条件建设以及不可移动文物保护技术成果转化的资金投入力度。同时，相关单位应当进一步完善不可移动文物保护资金投入管理机制，结合实际情况，建立起切合灾害新形势的技术经费投入管理以及绩效考核制度，切实保证技术投入的使用效率。

（5）推进人才队伍建设

加强与高等院校的学术合作，逐步建立学校教育与实践培养相结合、国内培养和国际学习相结合的不可移动文物保护人才全方位培养体系，加快高素质专业人才队伍的建设。相关文物单位可以根据实际情况和当地不可移动文物保护的实际需要，利用重大科研项目、文物保护工程、国际交流合作项目等，及时引入更多科研人才进入行业学习，并着重培养专业科学管理人才、灾害应急管理人才以及文物保护技术修复人才。同时，建立健全专业人才培养政策体系，不断完善专业人才绩效评估机制和激励机制，积极为灾害保护专业科研人才和技术人才营造有利的学习和工作环境。

（6）加强应急管理工作

相关文物保护单位同样需要和当地主管应急管理相关事务的行政部门通力合作，制定有针对性的不可移动文物保护应急管理预案，做到总体应急管理原则与具体应急管理措施有机结合。同时，相关部门还需要立足当地的不可移动文物保护现状和地震灾害可能带来的风险这一现实情况，不断对应急预案进行修订和优化，从而切实提高灾害视角下不可移动文物保护的应急管理水平。此外，当地相关文物保护部门还需根据已制定的应急管理预案开展相应的应急演练活动，确保参与演练的工作人员熟悉应急响应流程、明确应急工作内容、提高应急响应能力、增强应急管理意识。积极开展应急演练活动，在一定程度上也对应急管理预案的科学性与有效性进行了检验，便于更好地动态修订优化应急管理预案，从而使下一次的应急演练更加贴合当地的不可移动文物保护实际，最终使当地的不可移动文物保护水平得到进一步的改善和发展。

结论与讨论

我国位于亚欧大陆东南部，由于地理位置的分布，处于世界两大地震带——环太平洋地震带与欧亚地震带之间，并受到太平洋板块、印度板块和菲律宾海板块的挤压，地震断裂带较为发育。受板块运动的影响，我国地震活动比较频繁。地震灾害的突发性、难预测性、瞬时性以及巨大破坏性，在不同历史时期都造成了严重的人员伤亡和财产损失，也对不可移动文物保护提出了严峻挑战。当前，尽管国内学者在学术研究领域，已初步形成地震应对视角下的不可移动文物保护意识，并开始从立法保护、技术保护和管理保护层面提出一些具体的文物保护措施，但我国仍然面临着文物保护意识薄弱、灾害应对法律体系不完善、权力部门职责混乱、资金投入力度不足和专业人才匮乏等诸多现实问题，这就要求我们本着对历史和未来高度负责的意识和责任感，在社会经济发展的同时，继续提高文物保护意识，理顺体制，加强组织管理，在建立健全灾害应对相关文物保护法律法规体系的基础上，不断加大对不可移动文物保护的资金投入力度，提高科研及技术经费的投入比例，不断培养和引进行专业人才，切实改善地震应对视角下的我国不可移动文物保护水平。