突发灾害性天气预警及应急服务——以北京市为例

突发灾害性天气预警及应急服务
——以北京市为例

北京地区气象灾害预警概述

突发灾害性气象事件预警是处置突发气象事件、做好应急服务、避免或减少气象灾害及次生灾害对社会及生命财产的威胁和损失的重要机制，已在世界范围许多发达国家和地区得到广泛运用。了解、研究世界发达国家和地区的情况，建立适合我国及不同地区的突发灾害性气象事件预警体系势在必行。

2002年初，北京市气象局开始气象灾害预警工作，至今共经历了起步、试运行和发展三个发展阶段。2002年初至2007年5月为起步阶段。在2001年底，北京市一场小雪造成交通大堵塞后，北京市气象局通过考察学习境内外气象灾害预警工作的经验和做法，结合本地实际情况，开始对暴雨、雷电、冰雹、大风等13种重大气象灾害制作与发布气象灾害预警信号，区县气象台站只负责转发市气象台的预警信息。

2007年6月到2012年7月为试运行阶段。随着《北京市气象灾害预警信号与防御指南》和《北京市气象灾害预警信息制作发布业务暂行规定》等一系列预警信号制作标准和业务规定的出台，规范了预警信息的种类与内容、审批权限、发布流程、传播渠道以及任务分工等，从而进一步提高了气象灾害预警能力和效益。

从2012年8月至今为发展阶段。2012年“7·21”特大暴雨之后，北京市委、市政府对气象灾害预警工作高度重视，出台了一系列加强突发事件预警信息发布的规定和办法。市气象部门也全面、系统地规范了气象灾害预警信息制作发布业务，优化和完善了市级气象灾害预警信号一体化制作与发布业务系统，推行了“分区域、分时段、分级别”预警应急服务新模式，很大程度地提高了预警信息发布的时效性和准确性。

到目前为止，北京地区已发布有别于其他省市且有地方特色的台风、暴雨、暴雪、寒潮、大风、沙尘暴、高温、干旱、雷电、冰雹、霜冻、大雾、霾、道路结冰、电线积冰以及持续低温等16种气象灾害预警信息。气象灾害预警信息内容包括气象灾害的类别、预警级别、起始时间、可能影响范围、警示事项、应采取的措施和发布机构等。已发布的气象灾害预警信号由名称、图标、标准和防御指南组成，预警信号的级别依据气象灾害可能造成的危害程度、紧急程度和发展态势一般划分为四级：Ⅳ级（一般）、Ⅲ级（较重）、Ⅱ级（严重）、Ⅰ级（特别严重），依次用蓝色、黄色、橙色和红色表示，同时以中英文标示，如下表所示。

等级 Ⅳ级 Ⅲ级 Ⅱ级 Ⅰ级颜色 蓝色 黄色 橙色 红色严重程度 一般 较重 严重 特别严重图例

北京地区气象灾害预警的特点

预报准确提前，预警及时有效

以2012年11月3日的天气过程为例，当日北京出现暴雪天气，全市平均降水量56.1 mm，城区平均62.0 mm，最大降水量出现在海淀区凤凰岭，降水量为99.6 mm。全市20个国家级气象站均突破了历史同期极值，为1951年有完整气象记录以来历史同期（11月）单日降水量最大值。

针对此次降雪过程，市气象台提前5天预报，并开始关注强冷空气对城市供暖、供电和交通的影响，及时向市政府提出提前3日供暖的建议。市应急办、市防汛指挥部等部门根据气象部门的预报预警，决定提前12天供暖，并启动了相应应急预案，及时采取了有效的应对措施，这场入冬以来首场暴雪最终未能对北京市的交通出行和人民生活带来严重影响。

预警信息发布资源丰富，手段多样

“7·21”特大暴雨以后，北京市气象局充分利用现有发布资源，拓展预警信息发布手段，提高预警信息覆盖面。同时建立预警信息发布“绿色通道”，全网发布预警短信。

应急联动流畅有效，应急处置切实到位

2011年7月24日下午到夜间，北京遭遇大到暴雨，全市平均降雨量62 mm，城区平均降雨量55 mm，最大降雨量出现在密云北山下，为243 mm。此次降雨是北京当年进入主汛期以来的最强降雨，也是2001年以来夏季（6～8月）出现的最为明显的降水过程。此次降水过程中，全市主要交通道路状态正常，其他道路有24处出现积水，也及时清理完毕。

实施“三维三进”分区预警，预警应急服务效益显著

2013年汛期，市气象部门开始实施分强度、分区域、分时段的“渐进式预警”“递进式预报”“跟进式服务”的“三维三进”分区预警服务模式，极大地提高了突发性天气服务的针对性，使得预警发布的时效性更强、区域更精确、速度更快。

北京地区气象灾害预警的不足与问题

预报偏差，预警或“漏”或“迟”或“不足”

预报失误，预警未发。2001年12月7日，北京迎来一次小雪天气，这次天气过程从中午13时开始出现降雪，至22时基本结束，全市平均降雪量仅为1.8 mm，是华北地区常见的小雪天气过程。但由于气象部门没有提前预报出此次降雪过程，没有及时向相关部门和公众发布预警信息。降雪发生后地面很快结冰，而各部门没有采取相应的应对措施，导致数十万辆机动车几乎无法行驶，北京城区的交通近乎于瘫痪，下班高峰期间，近百万市民要么被困在汽车中长达数小时，要么在大街小巷里长途跋涉，直到凌晨3、4点才回到家中。

预报量偏低，预警不及时。2014年6月10日11～17时，北京出现雷阵雨天气，降水分布不均，当天14时左右中心城区突降暴雨，1小时降雨量达到63 mm。市气象台对城区的降水预报量级不足，且15时05分才发布暴雨蓝色预警信号。由于预报不准确，预警不及时导致了天安门附近积水严重，对城市交通和公众出行造成了影响和危害。

预报不充分，预警级别不足。2012年7月21日，北京市遭遇历史罕见的特大暴雨，20个小时内全市平均降雨量170 mm，城区平均雨量达215 mm，城区最大降雨

量达328.0 mm；全市最大降雨量达541.0 mm。对于此次灾害，市气象部门提前48小时预报出大到暴雨过程，提前1个小时发布暴雨预警，且首次发布暴雨橙色预警。由于降雨强度大，大暴雨仍给城市运行和人民群众生命财产带来了严重影响与损失。全市共遇难79人，直接经济损失118.35亿元，受灾人口119.28万人，倒塌房屋1.19万间；农作物受灾面积95.95万亩，停产企业940家，公路中断39 945条次，供电中断16 809条次，通讯中断23 102条次；全市共形成积水点426处。

“7·21”特大暴雨，房山区受灾严重

预报基本准确，预警效用未发挥

预报成功，预警不全。2014年6月16晚间到17日早晨，北京出现雷阵雨天气，并伴有短时强降水、大风和冰雹。市气象台提前预报出此次降水天气，各区县气象局和市气象台也先后发布雷电和暴雨预警信号。虽然预报出冰雹的可能性，但没有发布冰雹预警。2014年6月16日夜间到17日凌晨，平谷区大华山镇和山东庄镇、怀柔区桥梓镇和喇叭沟门满族乡遭遇大雨、冰雹等天气灾害。平谷区中心村1小时降雨69.8 mm，冰雹有玉米粒大小，最大达3 cm，并伴有8级大风。冰雹持续时间达22分钟，果树等经济作物受损严重。农作物受灾面积达2808.6公顷，成灾面积470公顷，直接经济损失达14 084万元。

预报分辨率较低，预警精细度不够。2013年6月24日傍晚到夜间，北京出现雷阵雨天气，其中东南部地区雨量较大，最大降雨出现在大兴长子营，1小时降水量为83.7毫米，达到大暴雨的量级。造成较大的经济损失。针对此次过程，北京市气象台于19时15分针对房山、门头沟、顺义、平谷、怀柔南部、密云南部、延庆南部、海淀、朝阳北部发布暴雨蓝色预警信号。

预警信息传输慢，手段落后且存在盲区

对“7·21”特大暴雨过程的进一步调研还可以发现，在预报员制作出预警信息后，由于信息出口较多，且都是通过传真、电话、短信等手段向外发布，发布途径分散，传输慢，时效性差，这些也是导致预警信息迟发，相关部门响应不及时的原因。

应急响应不到位，应急管理力度不足

2011年6月23日下午到夜间，北京出现大到暴雨天气，城区平均降雨量73 mm，局部地区出现100 mm以上大暴雨，最大降雨量出现在石景山区模式口，达214.9 mm。此次暴雨造成全市多条环路及主干道积水拥堵，29处桥区或重点道路出现积滞水，22处交通中断，3个地铁线路出现险情，城区西部多个地区出现了严重积水，导致断路，大量车辆聚集。强降雨还导致机场飞机延误，100多架次进出港航班被取消，上千名旅客滞留机场。

对高风险区关注度不够、公众认知水平不高

“7·21”特大暴雨给人民的生活和城市安全运行造成了极大的危害。房山区由于特殊的地形，是地质灾害的高发区。此次强降水的天气形势由于受地形的影响，在房山区降水量大，持续时间长，致使多处山体发生滑坡和泥石流险情，造成公路、堤坝损毁，农作物受损，房屋倒塌，通讯中断。但灾害发生过程中，有关部门和媒体的注意力集中在城区的道路、桥区被淹等方面，而对灾害风险更高的房山区关注不够。加上，“7·21”特大暴雨中，发生了多起由于公众对降水形势、影响程度、预警信息含义及防御措施的不了解、不关注，过分自信而导致救援工作不及时，伤亡惨重，损失巨大，教训尤为深刻。

气象灾害预警及其应急服务的需求分析

预报的准确率有待提升

对2001年12月7日小雪天气、2014年6月10日暴雨天气和2012年7·21全市性特大暴雨，这三场强降水气象部门预报有偏差，是使预警或“漏”或“迟”或“不足”，造成暴雨灾害危害较大的原因之一，也影响了决策部门决策应对，影响了有关部门应急处置，对城市安全运行和人民财产安全带来了不利影响。

预警的时效与针对性有待提高

2014年6月16～17日强对流天气、2012年7·21特大暴雨过程中的气象预报虽然基本准确，但仍然出现冰雹灾害预警未发和较高等级预警发布时间偏晚的情形，这无疑也是造成预警效用发挥不力，防灾减灾措施准备不足的一个重要因素。

预警信息发布系统有待完善

香港地区、日本等国的经验告诉我们，预警信息的快速发布、全面覆盖是预警发挥作用的关键，也是能够及时有效开展应急处置的前提。当前，北京仍然存在着预警信息发布流程不畅，各部门和各行业突发事件预警信息相互独立、互不连通、时效不强，影响了预警的有效性，同时又存在预警信息接收有盲区的现象。

气象灾害防御机制和应急管理水平有待加强

2011年6月23日的大到暴雨过程，造成全市大面积道路积水，交通瘫痪，原因之一就是因为气象部门虽然提前发布了暴雨预警，但相关部门应急处置不到位，应急预案没有落到实处，应急管理松散。“7·21”特大暴雨，房山区灾情严重，也与相关部门前期对气象灾害风险的认识不足，应急管理水平较低有关。

气象灾害预警科普工作有待加强

“7·21”特大暴雨时，一些司机不听警察劝阻，执意驶入积水路段，最后导致车被淹，财产受损，个别驾驶人员甚至失去了宝贵生命。这反映出不少公众对气象灾害预警信息的含义、气象灾害的危害不了解，灾害风险防范意识淡薄。

对策和建议

加强气象灾害监测，提高综合预警能力

对气象灾害预警而言，监测是基础，预报是前提。有效和清晰地监测致灾因子和危害情景以及做出准确及时的灾害性天气预报是预警成功的关键环节，特别是处于灾害链上游的气象灾害更是如此。

强化预报技术开发，创建预警信息制作与发布工作制度

如上几个气象灾害实例分析均启示一点，无论气象灾害预警是“漏”是“迟”是“级别不够”，归结到一点是共同的，即灾害性天气预报方法、工具不适应，不够精细；同时2014年6月16～17日的强天气预警信息不全，冰雹灾害预警信号未发，其印象至今也是尤为深刻的。

整合预警信息发布资源，完善预警信息发布系统

基于上述分析，以及借鉴国内外防灾减灾的经验和具体做法，可以充分地认识到制约气象灾害预警效用发挥的一个重要方面是：能否减少发布环节、优化发布资源、集成与采用高科技手段及时发布预警信息。

拓宽预警信息发布手段，保证预警信息全覆盖

灾害预警信息传输既涉及传输技术，又涉及传输渠道，还涉及传输未端的接收方式。由前述的预警工作存在的问题和需求分析都说明，传输手段落后，通讯传输不到位会极大地影响气象预警信息效用的发挥。

加强科普宣传，提高公众灾害风险防范意识和防御能力

灾害预警信息发布传输后，社会公众能否采取及时有效的应对措施，也是体现预警效用的一个重要因素。由上述调查结果可见，公众对气象灾害风险的防范意识淡薄，对预警信息的响应能力不足。如果“7·21”500多mm的特大暴雨不降在房山而落在城区，按这样的响应状况，其危害不堪设想。

健全气象灾害防御体制机制，提升应急管理水平

预警信息效用的发挥，还很大程度上依赖于政府灾害防御机制是否健全，应急管理制度是否规范合理，应急响应是否迅速，应急处置措施是否到位。从2011年6月23日暴雨造成的城市拥堵来看，如果气象部门发布了灾害预警信息后，相关部门不采取切实有效的应对措施并处置到位，灾害的危害仍然存在，这值得我们深思。

pre-warning of emergency disastrous weather and its response service

北京减灾协会 阮水根 韩淑云
北京市气象台 古月