国家治理现代化视野下的“领导小组”决策研究

樊钉

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

国家治理现代化视野下的“领导小组”决策研究

樊钉

（中国人民大学公共管理学院，北京100872）

领导小组是我国特有的一种决策机制，在推进重大改革举措，应对突发事件，加强统筹协调，实现无缝隙治理等方面发挥着重要作用。但由于缺乏有效规范，出现了一些领导小组职能重叠、多头管理的问题。在推进国家治理体系和治理能力现代化的新的时代背景下，如何总结领导小组的决策规律、作用和意义，推进领导小组设置和运行走向法制化的轨道，不仅是各级党政部门提高自身科学执政能力的必然要求，更是推进综合改革攻坚战役的重要课题。

领导小组；决策；议事协调；国家治理

领导小组是我国特有的一种组织形式，早在新中国建立之初就已出现，但其职能定位、设立条件却始终未见于宪法、法律明文规定。官方文件将其归为“非常设机构”或“议事协调机构”[1]。

党的十八届三中全会《决定》提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”。为总体设计、统筹协调、整体推进、督促落实各项改革工作，中央成立了全面深化改革领导小组，标志着中国特色社会主义改革走向有了新的总体战略规划。在这样一个大的时代背景下，科学分析领导小组的作用意义和运行规律，推动领导小组机制建设走上科学、民主、法制的道路，不仅是提高各级党和政府执政能力的必然要求，更是推进国家治理体系现代化建设的应有之义。

一、领导小组如何参与决策

领导小组名目复杂且变动频繁，按存在时间长短，可以分为常设型（如中央财经领导小组，19世纪50年代设立，其间几经撤销更名存续至今）和临时型（如北京奥运会和残奥会领导小组）；按设立机构类别可分为中央一级（如中央外事工作领导小组）、国务院一级（如国务院扶贫开发领导小组）和地方党委、政府一级。

在分析其决策方式之前，有必要先界定相关概念。首先，并非所有“议事协调机构”都称作“领导小组”，很多被命名为“委员会”、“指挥部”、“办公室”、“工作组”等。一般意义上理解，“委员会”比“领导小组”正式性强，很多“领导小组”撤销后成立“委员会”变成常设机构（如1958年成立的中央政法小组，几度撤并，1990年正式归入中央政法委员会）。其次，并非所有“领导小组”都具有“议事协调”决策职能，特别是2008年后，中央为规范机构设置，将很多阶段性工作“领导小组”剥离出来，不再承担议事协调职能（如全国经济普查领导小组）[2](pp.120～121)。为便于研究，本文所讨论的客体专指以“领导小组”命名，且具有议事协调职能的机构。“委员会”可理解为“领导小组”常设化的一种形式；“办公室”可以理解为是“领导小组”下设在常规机构中的办事部门；“指挥部”则主要指承担紧急抢险、重大工程项目的统筹协调临时机构；“工作组”则主要指承担办事职能的临时性派出机构。

常规的决策过程是一个从“问题→社会问题→决策问题→决策结果”的链状结构（见图1）。在这个决策链条上，政府部门往往划分若干功能单元，有的部门专门负责信息搜集，有的负责执行监督，中枢部门负责决策拍板等。领导小组的功能单元划分较为模糊，某些事务可能委托常规机构协助完成，而另一些事务则有可能全程包揽，直接深入细节亲自操作。这种无规可循的情况是由其特殊的结构和运行方式决定的：在结构上，领导小组一般包括“组长”、“组员”和“办公室”三部分。组长、组员不属于常设单元，往往以会议、文件等形式进行沟通、协调并作出决定，形式较为松散，因而需要有处理常规性事务的人员和机构协助其开展工作[3](pp22～26)。这种虚实结合的二元结构使领导小组看似无职无权，但实际上具备了决策中枢、信息搜集、咨询建议和监控执行等5项功能（见图2）。并且，由于组长往往由“一把手”亲自兼任，组员往往跨部门、跨行业甚至跨地区，小组也因此衍生出“超部门”的职权。

领导小组的决策运行方式大致有三种：

图1 常规决策程序

图2 领导小组的决策运行方式

一是文件起草。在很多重大历史问题、重大改革措施出台前夕，领导小组往往以“文件起草组”的形式出现，高层领导直接进组参与调研讨论。如，新中国第一部宪法性文献《共同纲领》的起草组由周恩来亲自领导，李维汉执笔，其间7次大规模会议讨论修改[4](pp47～49)。1982年以来，党中央、国务院先后制定15个有关“三农”问题的“一号文件”，基本程序都是“中央农村工作领导小组—国务院常务会议—中央政治局常会会议—中央政治局会议—中央农村工作会议”反复讨论修改[5]。领导小组承担的文件起草工作不等同于单纯的文秘撰稿，而是包含了前期调研、组织专家论证、召开有关部门协调会、反复审议修改、公布实施等多个环节的复杂工程，这本身就是一个完整的决策链。

二是会议召集。很多领导小组以会议召集的形式“亮相”并集中开展工作。如，每年一度的中央经济工作会议（由中央财经工作领导小组组织）、全国宣传思想工作会议（由中央宣传思想工作领导小组组织）。这些会议本身既带有工作总结性质，又带任务部署色彩，还具有部门协调性质。某些可能带有争议的问题，经过与会代表讨论，对草案进行补充修改后发布执行。这种召集会议的形式某种程度上延伸了决策链，是一个决策方案调整、部署动员和监督执行的过程。

三是专项督导。领导小组的执行机构——办公室一般设在综合协调部门（办公厅），这种设置本身既有便于协调的考虑，又有决策督导的功能。很多理论学习活动、专项治理活动中，设置领导小组本身就是为了监督执行，如“减轻企业负担专项治理工作领导小组”、“治理小金库领导小组”、“公务用车专项治理领导小组”等。很多重大改革措施出台前，领导小组也以政策试点形式出现，如2003年设立的“文化体制改革试点工作领导小组”等。

二、领导小组的意义

（一）“领导小组”是对传统政府决策的突破和补充

政府结构通常按纵向和横向两种方式划分。纵向即依上下级关系形成的权力垂直分布，横向即为适应专业化管理而形成的部门分工。纵向划分解决的是管理层级问题，横向结构则是解决管理幅度的问题，两者最终都面临集权与分权的矛盾。

集权与分权最直接的体现是信息或知识的占有或转移。为了提高决策科学性，任何组织都面临两种选择：一是将相关知识转移给那些有决策权的人，二是将决策权力转移给那些拥有相关知识的人。在韦伯创立科层制理论的前工业化时代，知识多以通用性为主，专业分工也不精密，组织之间以及组织内部进行知识转移不需要过于特殊的条件，因而组织结构划分以纵向层级为主。现代社会专业知识分工日益增多，知识转移的成本越来越高，决策权力的横向转移成为了必然之选，换言之，部门横向分工成为了一种趋势。然而，横向分工势必带来另一种矛盾，那就是部门治理的“灰色地带”——名义上各部门都有职责监管，但实质上权力博弈、交叉扯皮，有利的大家都抢，无利的谁也不管。

解决横向分工“灰色地带”的手段不外乎三种：一是政府再造。20世纪末，从发达国家到发展中国家普遍兴起以新公共管理为核心的政府再造。讲求以市场为导向，减少政府干预，下放决策和执行权力，通过大力发展非政府组织来提供公共服务。二是程序再造。在不触及政府机构改革的情况下，打破决策封闭性，通过专家论证、技术咨询、决策公示、听证制度等手段调整决策程序。三是建立临时性机构，加强决策统筹和组织协调。

三种方式中，最有效的显然是第一种，大刀阔斧推行政府改革，但必须建立在三个前提之下：一是市场经济成熟，二是法制健全，三是非政府组织发育完备。而这三方面恰恰是我国经济社会发展的短板，尤其缺少真正意义上的非政府组织承接政府与市场的桥梁作用。由于“人治”文化传统延续至今，普通百姓对全能型政府的期望居高不下，纯粹西化的政府再造显然难以照搬中国。第二种方式，即决策流程再造。近年来我国各级政府均有所尝试，如决策听证、网络问政等，但效果并不明显，尤其是听证会制度。1998年，我国颁布《价格法》提出“价格听证”，推行至今，“什么问题需要听证”、“什么人有资格听证”、“听证结果如何公示、有无效力”等问题始终没有根本解决。由于相关规定散见于各类行政法规，并且条文规定过于原则化，使得听证会在实践中流于形式，变成了“为听而听证”、“逢听必涨”，听不听一个样。徒法不足以自行，程序再造的前提同样是法制环境的健全，而达到这一目标同样需要一个相对缓慢和渐进的过程。因此，三种方式选择中，建立临时性机构就成为中国特色政治制度建设的一种可行之选，尤其是领导小组通过加强部门间的协同作战，有利于最大限度地体现社会主义集中力量办大事的举国优势。

在应对突发事件方面，“领导小组”同样能弥补传统决策模式的短板。突发事件的特点包括突发性和公共危害性两方面，很多突发事件并不一定蔓延形成公共危害。转型期的中国社会，各类突发事件日益频发，很多看似“突发”的事件实质上都有一个量变到质变的转化过程。我国现行的突发事件应对体系是建立在传统职能分工基础上的，各种突发事件的发现和应对很难明确由哪一个部门归口负责。再经过层层过滤、块块切割，使得整个应对体系异常复杂，对突发事件第一时间捕捉和反应的能力都比较迟缓，跨部门协同作战成本往往十分高昂，难以形成高效能的整体。领导小组能够在很大程度上弥补这一缺欠，可以达到统一指挥与分权治理的有效协调。

（二）“领导小组”是完善党的领导体制和执政方式的重要手段

中国共产党是中国社会主义事业的领导核心。在处理党政关系的过程中，领导小组机制发挥了重要的作用，大体可以分为三个阶段来分析：

第一阶段，“党政合一”背景下（新中国成立到19世纪80年代初）领导小组产生并以咨询建议为主要职能。1954年，《人民日报》刊发题为《我国国家机关组织和活动的原则》文章指出，“党的领导，是国家机关组织与活动的基础……党对国家机关领导作用的最高表现，在于国家机关解决一切重大问题时都是按照党的决议和指示。”[6](pp1～2)从这篇文章和当地各种相关文献梳理来看，这一时期所确立党政关系的基本原则可以概括为：（1）党是国家的最高决策领导机构；（2）党的领导是路线、方针、政策和组织领导；（3）党的领导要通过国家机关来体现。

体现党对国家和社会事务管理的重要形式之一就是领导小组，具体是通过“归口”方式实现。归口管理最早出现在政府管理领域[7](pp49～54)，随后被运用到党对国家事务的管理上来。1958年中共八大二次会议决定成立中央财经、政法、外事、科学、文教5个小组。在《中共中央关于成立财经、政法、外事、科学、文教小组的通知》中指出，“这些小组是党中央的，直属中央政治局和书记处，向它们直接做报告。大政方针在政治局，具体部署在书记处……对大政方针和具体部署，政府机构及其党组有建议之权，但决定权在党中央。”从这一表述看，当时领导小组的主要职能还只是咨询建议，不具有决策甚至具体执行权。这种“党政合一”关系之下的领导小组制度设计，既体现了党对社会事务归口管理，又注重路线、方针、政策指导的原则，没有干预政府行政事务。

“文化大革命”期间，党对政府行政的干预走向极化，最终连各级党委也被“踢开”。“革委会”不仅取代政府，而且取代了各级党委。5个领导小组相继停摆。值得一提的是，1966年政治局扩大会议决定设立“中央文革小组”，虽然只存在3年，但却从一个文件起草“参谋秘书机构”发展成为党的最高权力机关，甚至取代中央书记处和政治局，掌控了中央的实际权力。一个非正式机构在3年时间里达到登峰造极，而后又在没有任何正式文件的情况下销声匿迹，产生这种特殊现象的原因，是毛泽东与当时中央一线领导关于社会主义建设的矛盾分歧的结果[8](pp47～54)。

第二阶段，“党政分开”背景下（19世纪80年代到90年代）领导小组恢复并开始突出议事协调决策职能。1980年8月，邓小平在中央政治局扩大会议讲话中首次指出“以党代政”、“党政不分”和“权力过分集中”是党和国家领导制度改革的关键。1987年，党的十三大报告首次正式提出“党政分开”原则。在这一原则指导下，恢复了一批领导小组，如：中央政法小组（1978年）、中央财政经济领导小组（1980年），中央外事工作领导小组（1981年）。同时，由于改革开放任务千头万绪，又成立了一批新的领导小组，如：中央对外宣传小组（1980年）、中共党史领导小组（1982年）、省市自治区机构改革指导小组等，使得这一时期领导小组数量激增，并且领导小组不再隶属中央书记处，而是直接对政治局负责。由于组长和成员职务级别较高，领导小组的衍生权力增大，实质上已经具备一定程度的决策权。

第三阶段，从19世纪90年代至今，党的执政理念产生了新飞跃，特别十五大报告提出“依法治国，建设社会主义法治国家”的基本方略，明确“党领导人民制定宪法和法律，并在宪法和法律范围内活动”。领导小组机制走上法制化轨道，体现在三个方面：一是数量精简。1993年十四届二中全会明确只设立12个中央议事性委员会或领导小组，国务院系统也分别在1993、1998、2003、2008和2013年7次采取撤销、归并等方式精简一批领导小组。二是原则规定小组设立规程，“凡工作可以交由现有机构承担或者由现有机构进行协调可以解决问题的，不另设立议事协调机构，涉及跨部门的事项，由主办部门牵头协调；确需设立议事协调机构的，要严格按照《国务院行政机构设置和编制管理条例》的规定，由国务院机构编制管理机关提出方案，报国务院决定，一般不单设实体性办事机构，不单独核定人员编制和领导职数。”三是原则规定小组开展工作的方式，“按会议制形式活动，不设办事机构，只设少量秘书工作人员”[9]。

三、如何从国家治理现代化角度推进领导小组建设

领导小组设置灵活，易于最大限度地节约行政成本，统筹协调开展工作，但也是正由于某些缺乏严格的制度规范，使各级党政部门领导小组在设置和运行过程中出现了一些偏差，主要体现在两个方面：

一是设立随意性强，监督管控困难。“成立领导小组→开会→发文件”，逐渐成为各级党政部门应付“任务”的工作方法。由于我国各级党委、政府机构设置有上下对口、左右对齐、职能同构的传统，上级部门有多少机构，下级部门也相应地会成立多少个职能机构。这种上下级机构职责的简单翻版，催生了一大批形同虚设的“领导小组”。据报道，牡丹江市2008年行政体制改革自查时发现，有219个领导小组下挂在市政府[10]。由于缺乏统筹规划，领导小组经常与常规业务部门相互干扰，产生“政出多门”、“多头管理”、“九龙治水”的现象。从另一个角度看，很多“小组”的“领导”基本属于“兼职”。如果只靠开会、看文件“临时”了解情况作决定，难免出现脱离实际的误决误断，变成秘书指挥领导。此外，由于领导小组既无上级主管部门直接进行督导，也不对各级权力机关具体负责，又游离于纪检监察、审计等部门监管视野之外，容易在经费、人事等方面滋生权力腐败[11](pp20～22)。

二是容易产生机构膨胀，降低决策效率。任何机构部门设立如果缺乏精密的制度设计和严格的运行监督，都容易走向自我膨胀的异化道路。常识告诉我们，机构可以不断膨胀，而公共权力却不可能凭空增长。机构膨胀所依赖的权力资源除了一部分因公共事务日益复杂需要之外，必然会有另一部分权力实质上从公众手中褫夺而来。如果听之任之，势必造成“与民争利”的恶性循环，陷入“精简—膨胀—再精简”的行政怪圈。不仅有违设立领导小组，加强统筹协调的初衷，反而还会导致新的权力博弈，加大行政成本，降低决策效率和执行力。

党的十八大和十八届三中全会提出“国家治理现代化”的时代命题。某种意义上讲，治理现代化的前提是法治化。只有增强依法办事意识，善于运用制度和法律治理国家，才能把制度优势转化为管理国家的效能，提高科学执政、民主执政、依法执政水平。也许有人会认为，领导小组只是为推进工作而设立的一个临时性机构，没有必要上升到立法加以规范的高度，但从前篇讨论我们不难看出，很多领导小组实质上已经具有相当程度的决策权。有权必有责、用权受监督。从加强权力运行监督的角度看，领导小组不仅应该，而且必须加强法制化建设，走上规范化道路。习近平总书记在纪念现行宪法颁布30周年大会讲话中也强调指出：“党领导人民制定宪法和法律，党领导人民执行宪法和法律，党自身必须在宪法和法律范围内活动，真正做到党领导立法、保证执法、带头守法。”从这个意义上来讲，不论党政部门，都应当高度重视并积极推进领导小组的法制化运作，这不仅仅是提高党和政府社会治理能力的基础和前提，更是推进中国特色社会主义建设和改革的基础和前提。

领导小组的法制化进程，应该从设立、运行和长远发展改革几个方面着眼。

（一）“任务识别”应当成为领导小组设立的前提

设立领导小组首先应对决策任务的性质进行判断：第一个层面是常规性判断，主要解决“难”和“急”的任务识别。领导小组应主要解决超常规问题。常规决策任务应尽量纳入现有组织框架内解决，即便需要多部门协同攻关的难题，也应尽量通过部（门）际协调会的形式提出方案，达成共识并交由一个主责单位负责督办落实。对于突发事件，应该首先搜索是否有先例可循。很多事件虽然属于突发，但只要有“应急预案”库，凡无必要上升到危机决策范畴的，都应作为常规性任务对待。各级政府部门也应从突发事件应对过程中，不断积累案例库，不断完善应急预案，避免逢“急”遇“难”必设“组”。第二个层面是重要性判断，主要从决策问题的作用周期、涉及面、频发性和重复性等角度进行识别。如果一项任务仅涉及当前较短时期，仅对某一个职能领域产生影响，或者重复性、规律性较强的话，一般应交由常规部门处置，不必设立领导小组。第三个层面是适应性判断。经过前两个层面价值判断之后，即便的确属于重大、超常规任务，也应首先尽量考虑在现有框架内，通过改变操作流程，扩大解决任务的输出能力来解决，避免陷入经常改变组织结构的怪圈[12](pp59～60)。总之，领导小组应当尽量少设立，设立“精”，避免设立“滥”或者多头管理。

价值层面的判断虽然很难通过法律规章明文的形式出现，但却能够以行政案例的方式作为各级政府判断有无必要设立领导小组的依据。

（二）规范领导小组运行应该重视细节。

除党中央和国务院对中央一级和国务院一级议事协调机构进行过多次原则性规范外，2007年“两会”期间，全国人大对地方各级人民政府议事协调机构也进行过原则性规范，明确仅县级以上人民政府可设立议事决策性领导小组，领导小组不另设行政编制，且设立之初就必须同时规定撤销的条件和时限[13]。应当说，这为领导小组的设置和撤销奠定了良好的制度基础，但目前的制度规范过于宽泛和原则，在很多细节问题上还有待进一步明确：

一是由谁批准。首先，严格控制“自上而下”规定动作设立数量，仅限到地市级以上，县以下不再对口设立领导小组，行业部门内部不得对下要求设立领导小组。其次，严格控制“自下而上”本级党政部门设立数量。一般来讲，省、市、县级政府须经同级人大（常委会）通过，上级政府批准；党委系统由上级党委审批；部委设立领导小组须经国务院审批。

二是如何公示。领导小组设立有的以内部发文形式通知，有的则只是在某次会议纪要中提及。党的十八大报告提出“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”。作为这项承诺的制度体现，今后除极个别保密性强的领导小组外，任何领导小组的设立包括事由、组长、成员、下设办公机构（及其主要成员）等主要事项都应通过公众媒体发布。

三是怎样监督。和所有党政机关一样，领导小组的监督主体理应包括政党、权力机关、司法机关、社会团体、公民和社会舆论。除对人、财、物运行方面的监督之外，领导小组监督特别要侧重决策失误的问责。在领导小组提出决策方案或者议决事项过程中，应坚持民主集中原则，既防止一言堂，又防止决策失误问责时形式上“集体负责”，实质上“集体无责”。领导小组的决策失误问责应实行“一体承担责任制”，组长负主要责任，组员负次要（间接）责任直到无责任，形成纺锤型逐级递减的权责分布体系，避免一人替罪顶责，或者集体免责。

四是如何撤销。领导小组撤销的客观情形包括两种，一是完成任务目标，二是任务发生情势变更，目标依附的条件已不复存在。理想的撤销模式当然是由设立小组的发起者根据决策任务完成的情况进行判断，但实践中，由小组自身对其命运作出裁决并执行的实际操作难度较大。应考虑由各级政府“编办”定期汇总下级部门领导小组的设立运行情况，报请审议，决定延长、撤销、任务归并等事项。

（三）领导小组有条件成为民间智库决策参与的试验田

“治理”的本意是实现社会各方多元参与。作为推进公众政治参与的措施，近年来我国各级政府尝试了听证会、电视、网络问政、政务微博微信等多种手段和形式，但直接参与决策的机制还没有形成。领导小组非正式、非常设的灵活特性恰恰具备了公众决策参与的基础。

在很多关系民生的重大决策问题上，不仅可以吸收公众代表参与讨论，而且可以通过吸收民间智库参与，培育新型非政府组织。领导小组的多元参与至少可以从四个方面对现有决策模式实现突破：一是主动发现社会潜在的危机问题，形成决策议题，从而在一定程度上转变政府传统决策“消防队员”灭火式的工作方法。二是适当弥补政府部门因注意力稀缺，造成的决策目标偏差。决策目标是影响决策结果的重要因素，有可行性、合理性、相对稳定性、社会效益和经济效益等多重考量。政府部门由于一段时期内关注问题的局限，难免会出现目标偏差，公众和民间智库参与下的领导小组模式能够在很大程度上查遗补漏，校正决策目标偏差。三是便于优化决策方案。根据决策目标的要求，广开言路，多途径、多角度提供解决问题的方案和途径。四是可以在决策反馈上实现无缝隙跟踪。领导小组现有运行模式最大的问题是缺乏有效的决策反馈机制。理论上讲，决策过程是一个环环相扣的链条，上一项决策任务的终结就是下一项决策任务的开始。但如果以此为据的话，领导小组就很难作出任务终结的判断。也就是说，如果把决策方案出台作为领导小组终结标志的话，决策实施的跟踪、反馈和调整环节就容易被忽略；而如果一直跟踪等待旧政终结，新政出台，又拉伸了领导小组存在的合理生命周期。吸收民间智库参与领导小组决策的优势是，即便领导小组撤销，体制外的生存机理仍可以帮助政府部门实施跟踪反馈，进行决策调整。

可以说，民间智库参与领导小组决策有利于构建最广义的“公共信息资源网”，实现决策前、中、后各阶段“政府—公众”的沟通回馈。这个“公共信息资源网”的组成可以包括：高校、科研院所等公共信息服务和准信息服务事业单位；各种社会、市场调查和咨询机构等有偿服务性民间组织；各类行业协会、学会等信息服务团体等。目前，这些公众信息组织缺乏信息来源，缺乏市场激励机制，生存空间极为有限，而政府部门在信息搜集和政务公开（回馈）方面又难以做到及时、全面、准确。搭建起既有利于民间又有利于政府的方式，可以采用课题招标、税收优惠等经济手段，吸引公共信息部门参与信息搜集、提供决策建议。

[注释]

①国际社会一般认为非政府组织应当包括5个特征：组织性、非政府性、非营利性、自治性、志愿性。根据我国《社会团体登记管理条例》规定，任何正式注册的民间组织都要有业务主管单位必须是政府部门或企事业单位。因此，完全符合国际标准的非政府组织在我国几乎不存在。我们更多地使用“民间组织”、“社会团体”等概念泛指各种非营利、公益性组织或事业单位。即便如此，民间组织和社会团体发挥政府和市场中间润滑剂的作用依旧极为有限。

[1]中国政府网.国务院关于清理非常设机构的通知（国发[1986]100号），国务院关于非常设机构设置问题的通知（国发[1988]56号）[EB/OL].http：//www.gov.cn/ zhengce/content/2012-07/25/content_8011.htm.

[2]周望.中国“小组机制”研究[M].天津：天津人民出版社，2010.

[3]赖静萍，刘晖.制度化与有效性的平衡[J].北京：中国行政管理，2011（8）.

[4]孟红.《共同纲领》诞生记[J].北京：秘书工作，2012（3）.

[5]新华网.改革开放以来中央关于“三农”问题的“一号文件”[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/ziliao/2006-02/0 9/content_4156863.htm.

[6]邵宗海，苏厚宇.具有中国特色的中共决策机制[M].台北：韦伯文化国际出版有限公司，2007.

[7]戴辉礼.中共常委会体制与执政架构的制度运作[J].成都：理论与改革，2012（1）.

[8]沈传宝.中央文革小组的历史沿革及立废原因探析[J].北京：中共党史研究，2007（1）.

[9]中国网.国务院关于议事协调机构设置的通知（国发[2008]13号）[EB/OL].http：//www.china.com.cn/law/flfg/ txt/2006-08/08/content_7059734.htm.

[10]新华网.牡丹江给机构“减肥”122个领导小组被撤[EB/ OL].http：//www.hlj.xinhuanet.com/xw/2008-11/25/content_15007726.htm.

[11]周望.议事协调机构改革问题初探[J].福州：福州党校学报，2010（2）.

[12]张康之.任务型组织研究[N].北京：中国人民大学出版社，2009.

[13]中国政府网.地方各级人民政府机构设置和编制管理条例[EB/OL].http：//www.gov.cn/zwgk/2007-03/05/content_542531.htm.

责任编辑：刘华安

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1008-4479（2015）01-0103-07

2014-10-06

樊钉（1972-），云南昆明人，博士，中国人民大学公共管理学院副研究员，主要研究方向为行政决策。