20世纪50年代杭州市人民监察通讯员实践及其历史经验

邬思源

（上海对外经贸大学人文社会科学部，上海201620）

20世纪50年代杭州市人民监察通讯员实践及其历史经验

邬思源

（上海对外经贸大学人文社会科学部，上海201620）

20世纪50年代，浙江省杭州市监察机关推行了人民监察通讯员制度。人民监察通讯员揭发违法失职、官僚主义行为；提出各种合理化建议，督促加强管理、改进工作；宣传监察工作的意义与作用；依靠与团结群众，积极反映群众问题，提出建议，改善了职工的福利条件。杭州市人民监察通讯员的生动实践积累了丰富的历史经验与启示，主要有：重视人民群众监督，发挥人民群众在民主政治建设中的巨大作用；调整人民监察通讯员队伍，注重纯洁和巩固组织；注重激励，树立典型，定期地奖励优秀人民监察通讯员；重视人民监察通讯员制度建设，切实保障人民群众的监督权利。

杭州；人民监察通讯员；成效；经验

新中国初期，政务院人民监察委员会在各级监察机关推行了人民监察通讯员制度，目前国内学术界对这一问题的研究仍处于起步阶段，显得较为零散、不够深入和系统。尤其对当时各地方的人民监察通讯员实践少有论及。本文以浙江省杭州市为中心，探讨20世纪50年代人民监察通讯员制度实践及其历史经验。

一、杭州市人民监察通讯员队伍的发展历程

1949年5月3日杭州解放。解放之初，杭州市境域面积为252.835平方公里，全市总人口为288.08万人。1949年5月24日，在市军管会逐步完成接管旧政权机构的基础上，杭州市人民政府正式成立，即行施政，并依次建立上城、中城、下城3个城区和西湖、江干、艮山、笕桥、拱墅5个郊区人民政府。[1]（P180）不久，人民政府的各部门先后建立，形成了政务系统的雏形。

（一）人民监察通讯员组织的设立

中华人民共和国成立初期，杭州市有些党员干部脱离群众，违反政策、强迫命令，乱打、乱罚、逼供等现象较为突出，群众反映强烈。[2]（P145）为了巩固和强化政权建设，更好地监督国家机关和各种公务人员是否履行其职责，纠举其中之违法失职的机关和人员，1950年，杭州市人民监察委员会成立，这为后来人民监察通讯员组织的建立提供了坚实的领导前提。

杭州市人民监察通讯员工作是在政务院人民监察委员会和浙江省人民监察委员会的领导下开始推行的。从全国来说，1950年政务院监委已经着手在中央国家机关进行了试点。经过实践，取得了一定的经验和成效后，1951年7月6日，政务院第92次会议通过了《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》。规定主要有：（1）聘任条件和办法。各级监委对辖境内的各级政府机关、企业部门、人民团体的人员或其他劳动人民，具备公正廉明、忠诚老实、实事求是、善于联系群众等条件，在自愿原则下，通过推荐或民主选举，并经监委审查合格。（2）组织形式。三人以上者，视具体情况划分小组，各推选小组长一人，负责与各该监委联系。（3）任务。调查政府机关、企业部门及其公务人员之违法失职、作风不良、损害国家或人民利益等情况。征集群众对政府政策、法令、设施之意见。宣传监察制度之意义及其作用。另外还规定了具体的工作纪律与管理办法。[3]而后各地结合本地区的实际情况，相继制定并出台了类似规定。

新中国成立初期，面临旧社会遗留的大量问题，社会复杂，阶级斗争尖锐。总体来说，监察工作相对处于次要位置，监察机关干部的配备短缺。不断开展的群众运动与一个时期的中心工作要求其它一切工作都必须让路，并需要从各部门抽调干部以领导和指导群众运动及中心工作。而处于不很重要位置的监察机关往往成为抽调干部的部门。由于人民监察通讯员的领导机关是各级监察部门。而人民监察通讯员工作也需要监察机关加以领导和指导。如果缺乏具体指导，人民监察通讯员队伍即使建立起来也会流于形式，起不到应有的作用。基于此，杭州市监委对人民监察通讯员的建立采取了稳步推进、慎重发展的方针，经过较为充分的前期准备工作，结合杭州市的实际情况，1952年8月，经华东军政委员会批复和杭州市人民政府批准，杭州市人民监察委员会颁布了《杭州市人民政府人民监察委员会设置人民通讯员条例》。[4]《条例》一共13条。其内容与政务院出台的《各级人民政府人民监察委员会设置监察通讯员试行通则》大体一致，主要基于地域差异在文字方面作了一些调整。

1952年11月，浙江省监察工作会议召开，会议号召在全省范围内普遍地检查清理人民来信、开展反对官僚主义的斗争，其时浙江省委省府公布处理了冯镇元等“三大案件”。全省监察机关和人民监察通讯员组织有了进一步的发展。至1952年年底，全省21个监委设置了797名人民监察通讯员。[5]同年底，杭州市监委开始在市级机关中的7个部门进行试点，初步发展了52个人民监察通讯员。[6]占当时全省人民监察通讯员数量的6.5%。这一数字与一个当时拥有200多万人口的省城比较，从发展的数量还是速度来说并不相称。因为即使是同期的如浙江省的天台县、定海县人民监察通讯员数量也分别达到38名和86名。[7]这反映了当时浙江省各地人民监察通讯员发展的不平衡状况。但无论如何，杭州市人民监察通讯员队伍毕竟实现了零的突破。

（二）人民监察通讯员队伍的普遍发展

1953年1月5日，中共中央发出《关于反对官僚主义、反对命令主义、反对违法乱纪的指示》，开始了“新三反”运动。杭州市在开展“新三反”运动过程中，人民监察通讯员发挥了积极作用，他们自觉地执行监察任务，坚持岗位，通过各种方式检举或揭发了不少贪污或偷盗案件，这使监察通讯员所在的单位党政领导真正认识到了监察通讯员的作用，逐步对监察通讯员工作给予了重视和支持。

在“新三反”运动正处于热潮之时，杭州市监委进一步加强了对于人民监察通讯员工作的具体指导，在《条例》基础上，1953年4月，出台了《杭州市人民政府人民监察委员会关于人民监察通讯员试行工作细则》，使监察通讯员工作更具有可操作性。该细则主要内容有：一是关于人民监察通讯员的产生。人民监察通讯员按工作或生产单位民主推选，并由本委或部门监察机构审查任命。人民监察通讯员每年改选一次，连选得连任，如因机构变动，工作需要或因原有监察通讯员调动，得随时改选或补选，如有监察通讯员调离原工作机关、部门、团体时，则应免除其监察通讯员之职务，不必再转关系。二是关于人民监察通讯员的领导体制。杭州市人民政府直属部门及其所属单位企业单位和部门行政单位等的人民监察通讯员，凡该部门已设立监察室者，由该监察室和部门首长领导，未设立监察机构者，由市监委领导。三是人民监察通讯员搜集与发现问题的方法。通过自己工作活动，观察和发现问题；用会谈和个别谈话等方式，经常地深入群众，发现问题和倾听群众的意见；通过人民意见箱收集群众的控诉和申诉；与人民监察接待室取得密切联系，互相帮助工作。四是人民监察通讯员报告材料的程序。（1）人民监察通讯员发现问题或介绍群众的意见后，得通过组织随时以书面或口头向本部门负责同志或本部门监察室报告，处理后向本委专门汇报，如遇重大问题，有时间性，涉及机密或其他特殊情况，得不通过组长，直接向上级报告。（2）人民监察通讯员如遇重点问题或牵涉其他部门者，须同时向本部门首长或监察室及本委报告。五是关于人民监察通讯员反映与报告问题的情形。人民监察通讯员如遇下列情况之一，应直接向本委及上级机关报告：内容与本部门无关者；已报告本部门而拖延不予处理或处理不当者；内容系检举本部门首长者；检举人不愿向本部门报告者；其他一般情况，由组织汇集，每月向本部门及市监委报告一次；人民监察通讯员如通过组长反映意见，组长有不同意见时，可注明自己的意见，按以上手续报告，绝对禁止积压；人民监察通讯员反映情况除经上级指定者外，不须采取小组会议方式。六是关于人民监察通讯员与群众的关系。人民监察通讯员在工作中应对群众高度负责，人民监察通讯员在机关的全体会议上，及改选时做工作报告，每两个月应总结一次，在墙报上公布，对群众的检举及提议的处理情形，处理结果应分别性质作公开的或个别的答复，并征求原检举人或投诉人的意见，对群众提出的各种问题，如与监察通讯员的任务关系不大者，亦应热情耐心地尽量调解说服或协助解决。人民监察通讯员对群众的检举或提议不得因其不完全可靠而积压，人民监察通讯员本人整理的调查报告，则尽可能注明事实的可靠程度，但不可因顾虑观点的不够正确，材料的不够全面而拖延不报。七是关于监察通讯员小组的制度。各单位的人民监察通讯员，凡人数在3人以上者，应组成小组，推选正副组长各一人，如该单位监察通讯员数量过多，不便开会者，而该单位又未设立监察室者，经本委同意得推选组长一人。副组长数人，下设若干分组，各设分组长一人，组长的任务为联系通讯员，传达上级指示，向上级汇报本单位工作情况，召开会议，布置检查工作等。各小组每月应开会一至两次，必要时得临时开会，内容为检查、布置工作，总结经验，座谈本部门一般情况，学习有关监察工作之文件等，各小组每月应同本部门首长口头或书面汇报一次，小组会议一般不得占用办公时间，必要时须经领导批准，开会时得邀请本部门负责同志或监察机关派人出席。[8]

人民监察通讯员工作细则的出台，使人民监察通讯员工作有章可循，有规可依，有力地指导了当时正在开展着的人民监察通讯员工作。

1953年第三季度结束新“三反”扫尾工作后，建立人民监察通讯员工作就在杭州市全市的行政机关、企业、文卫等部门普遍发展起来了。至1953年年底，杭州市的人民监察通讯员发展到236人，其中财经系统193人、政法系统15人、文教系统22人、人民团体6人。[4]

（三）人民监察通讯员组织的整顿及撤销

1953年后，杭州市人民监察通讯员队伍的人数相对处于稳定状态。至1954年年底，杭州市人民监察通讯员人数有了一定发展，达到了281人。[9]其队伍呈现出四个特点：一是人数主要集中在工业、商业和税务系统，为233人，占总人数的82.9%。二是监察通讯员中性别比例不均衡。在281名监察通讯员当中，仅有31名女性，占总数的11%。1954年之后，杭州市的人民监察通讯员性别中男多女少的态势基本上没有大的改观。三是监察通讯员队伍的整体文化水平还较低，当中具有小学文化程度的155人，占总数的55%。四是监察通讯员队伍体现了广泛性与群众性。当中属于科员、工人与办事员的达到233人，占总数的82.9%，领导干部担任监察通讯员的人数仅为29人。

从全国来说，人民监察通讯员队伍建立起来后发挥了一定作用，但存在着组织摊子大，地区分散，领导工作薄弱，组织涣散等情况。1956年1月20日到2月3日，第五次全国监察工作会议召开，会议确定加强对人民监察通讯员的领导。同年6月，国务院批转了《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》。浙江省监察厅也向全省监察机关下发了《关于对当前人民监察通讯员工作应如何加强领导的意见》。《意见》提出：为加强监察通讯员的领导，纠正过去无人负责的现象，各专、市和省直派驻监察机关，应根据通讯员的多少，设一专职或兼职此项工作的干部，建立会议、汇报、联系等制度。对监察通讯员反映的问题应认真处理、并将结果及时答复。所反映的问题经检查取得显著成绩者，主管监察机关应给予表扬或奖励。同时应在一定时期内对该工作进行评比，成绩优良的通讯员或小组应给与表扬或奖励。根据“注重质量、重点设置”的原则，加以审查调整。为使监察通讯员有精力做好通讯工作，并能反映一些较重的大的问题，在继续当选或新推选的监察通讯员时，不宜任命兼职过多的人员担任。最好在工程师、组织及主要技术员、科员、办事员级干部中设置，但应符合通讯员通则所规定的条件。[10]

根据这一报告精神及浙江省监委的部署，全省监察机关对人民监察通讯员队伍进行了整顿。至1956年7月，浙江省有监察通讯员1937名，分布在财政、贸易系统695名，工业、城市建设系统422名，粮食系统176名，农林、水利系统140名，交通系统111名，文教、卫生系统195名，政法系统98名，其他群众团体80名。杭州市监委在1956年的第二季度对全市监察通讯员进行了整顿，整顿后，监察通讯员人数增加了90人，为386人。[11]占该年全省人民监察通讯员数量的20%，达到历史上的顶点。1957年2月，全市有监察通讯员392名，占浙江省全省监察通讯员数量的19.7%。这在浙江省所辖的行政级别相同的各市中，监察通讯员人数是最多的。整个队伍编成62个小组，他们大多分布在财经企业部门，其中工业、商业系统的监察通讯员为321名，占全市的监察通讯员的82%左右，根据“重点设置”的原则，政法、教育系统已不再设置人民监察通讯员。至1957年底，对全市监察通讯员再次进行了整顿，人数下降至234名，并确定保留这一数额，今后不再继续发展。[6]1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议通过了根据国务院提出的关于撤销国家监察部的议案。[12]（p282）国家监察机构的撤销，自然影响到了其所领导与管辖的人民监察通讯员体制。1959年杭州市监察局被撤销。存在7年多的人民监察通讯员组织也相应被撤销，其历史使命宣告终结。

二、杭州市人民监察通讯员的实践成效

（一）揭发了大量违法失职、官僚主义行为

新中国成立初期，在全国范围内出现了严重的贪污浪费现象，党政机关也存在着各种不同程度的官僚主义作风。各级党和政府发动了多次群众运动，加强民主法制建设、强化监督等措施，大张旗鼓与违法失职、官僚主义行为作斗争。各地人民监察通讯员积极配合各种运动，开展工作，与自上而下的检查相结合，通过自下而上的检举揭发，极大地调动了人民群众政治参与的积极性。

如杭州市绸纱布公司模范监察通讯员叶德培在1953年的霉季，积极反映了2000多匹硫化性棉布价值6亿元（旧币）开始发热霉变，引起了该公司领导的重视，采取紧急措施，挽回了损失。1954年，浙江纸浆厂记大功监察通讯员孙茂根反映了过去该厂一直认为无法解决的代管物资一批（价值7亿元），因积压年久，铁器开始生锈腐烂，他并积极收集资料提出具体报告，反映给杭州市监委，经监委和有关部门研究后对该批物资进行了处理。[9]1954年，杭州食品公司监察通讯员小组揭发了市卫生局检验人员工作不负责任，检验不当，经过反映后，挽回国家损失8000多万元（旧币）。[13]浙江纸浆厂监察通讯员反映了该厂代发前浙江皮带厂价值7亿多万元的物资积压一年多时间无人处理，经反映给有关单位后，分批作了处理。杭州电信局监察通讯员在1953年棉布统购统销时，揭发了省局的工会主席家属抢购棉布事件。杭州百货商店监察通讯员发现该公司的营业员王某在赊销公司自行车中有贩卖自肥等不法行为，经反映引起该公司领导的重视并对王进行了处理，同时还教育了其他干部。杭州公交公司监察通讯员揭发了公司有关部门对设立的人民意见箱曾有五、六个月无人开启，并建议有关部门必须重视人民来信和建立必要的制度，经公司领导研究后，落实了专人负责的制度。监察通讯员揭发了杭州第一医院1955年8月至10月发生重大医疗事故10起，其中残疾2人，死亡7人，延长治疗时间1人。杭州市监察局及时进行了检查，引起了领导重视，对问题作了处理。[14]

20世纪50年代，人民监察通讯员揭发反映问题，成为监察机关案件的重要来源。就杭州市监委（1954年后改为监察局）来说，自成立至1959年被撤销，干部数量始终短缺，不超过30人，业务繁忙，单靠监察部门难以全面、深入地发现问题。监察机关查处的案件绝大多数是依靠人民群众的检举与控告，而监察通讯员的举报揭发则是其中的重要来源之一。以1953年全年杭州市监委案件来源为例，杭州市监委全年共收结案件390件，其中上半年移来56件，下半年新收人民检举控告141件，人民监察通讯员报告33件，非监察机关转来160件，监察机关自己发现的案件数量不多。[4]1952年至1957年，监察通讯员揭发反映了大量问题。除了直接反映给本单位党政领导处理外，还向杭州市监察局反映比较重大的问题就达1086起，占杭州市监察局公民控诉案件总和的30%左右。[6]

（二）提出各种合理化建议，督促加强管理、改进工作

1949年10月，新中国成立，中国共产党按照马克思主义原则，重建国家政治体制，为中国政治参与的发展提供了一种全新的和有利的环境，社会民主空气浓厚，人民大众有一种“翻身解放”、“当家作主”和“扬眉吐气”的崭新感觉，人民群众表现出前所未有的参与热情，主人翁感空前强烈。作为人民群众的一员，监察通讯员以一种主人翁的姿态，在反对违法乱纪和官僚主义斗争中，积极协助领导改进工作、健全制度，发挥了应有的作用。

1954年，杭州市木材公司监察通讯员小组反映城站铁路局装卸费不合理后，逐级反映给中央铁道部后，作了调整，这样单以该公司计算，一年即能给国家节省搬运费1亿7千多万元（旧币）；同时该公司在霉季发生大批木材霉变现象，经该监察通讯员小组反映给领导后，及时调拨出售，避免了价值3亿3千多万元（旧币）的木材遭受损失。杭州市炼油厂锅炉经常因电机年久霉烂，而造成多次停电事故，影响生产和安全，经该厂监察通讯员小组作了详细检查后，建议领导调换了电线，保证了该厂生产安全。杭州公交公司汽车修理厂曾经常一面把修理车间所余的木料当成废料任其霉烂，一面却又向外面购买木料做家具，经该公司监察通讯员小组建议领导利用原有木料后，节约木料费500余万元。（旧币）[13]1956年，杭州针织厂监察通讯员朱启功在工作中发现选择的新厂址不当，存在很多问题，随即向市监察局反映并提出了建议，后经有关部门再次论证，改变了原来计划的厂址，避免了国家40余万元的投资损失。都锦生丝织厂监察通讯员小组，发现车间积压原料，向厂方提出加工生产以及塔夫绒车间由6匹改为12匹的建议被厂方采纳后，一年当中，为国家节约人力物力达6万6千多元。[6]

（三）积极宣传监察工作的意义与作用，以提高人民群众的监督意识

中国是一个有几千年皇权专制传统的国家。长期不发展的政治参与历史以及造成这种不发展的各种社会存在和社会环境在国民的心理上形成了厚重的政治文化积淀，这种文化表现在：家族意识和乡土观念、重礼俗不重法制、对权力既崇拜又疏远、胆小怕事和盲目从众等。[14](pp169～172)民众普遍政治认知水平低下，“政治自我”意识包括政治监督意识严重缺乏。新中国成立后，社会主义的政治生活实践催化着国民传统政治文化的改造与转型。但是，几千年积淀下来的传统政治文化不可能一下子在人们头脑中抹去，大量的封建传统观念还继续残留并作用于政治生活。新的社会制度虽然建立了，人们的行为观念却依然受到传统政治文化的影响，甚至某些封建因素被强化，如普遍的个人崇拜、“清官”意识等。民众或是政治盲从、或是不知道如何监督以及不敢监督政治权力。

20世纪50年代，广大群众普遍对人民监察工作包括监察通讯员工作陌生而无知，甚至不少群众和干部对人民监察通讯员工作存在模糊甚至错误的认识。一些人认为监察通讯员是专门监督改造工人；有的认为监察通讯员是监督资本家偷税漏税的；[13]有的认为监察通讯员从事的是秘密工作；还有一些干部认为监察通讯员是专门“挑错”、“找碴”的活。因此，宣传监察工作的重要性及其意义，成为广大监察通讯员的一项基础性工作。如利群烟厂的监察通讯员召开积极分子座谈会，利用扩音机，黑板报等大力宣传监察工作的意义与作用。该厂有不少职工群众这样反映说：“过去没有监察通讯员，我们大小问题都不敢向厂的领导反映，因为反映小问题怕领导嫌麻烦，反映大问题怕领导耍报复，现在有了监察通讯员就有了靠山，大小问题都可向监察通讯员反映。”[7]杭州医药公司监察通讯员小组以工会组织作为监察通讯员工作的宣传平台，结合工会活动，批评揭发坏人坏事。该公司监察通讯员柴本钧利用早会或科务会议等时间，宣传监察工作的任务、性质。在职工代表大会上，监察通讯员小组向全体代表汇报了监察通讯员小组开展的工作。[6]杭州市税务局上城分局监察通讯员小组召开群众座谈会，进一步宣传人民监察通讯员的性质、任务及具体职责。由于人民监察通讯员努力工作、积极宣传的结果，监察工作在群众中的影响也日益扩大。

（四）依靠与团结群众，积极反映群众问题，提出建议，改善了职工的福利条件

监察通讯员分布在各个不同的部门，在各个不同的岗位上工作，大多数是处于基层，和群众直接接触较多。人民监察通讯员充分利用这一有利条件，广泛联系群众，了解群众意见。监察通讯员周佑水说：“我们仅仅是几个人，几双眼睛和耳朵，是不能全面发现问题的。必须依靠大家才能把工作做好。”他们经常召开群众座谈会，向群众汇报工作征求意见。杭州市木材公司模范通讯员小组，还积极培养通讯员助手，通过他们来发现问题。[9]1955年，利群烟厂厂里的浴室因锅炉太小，热水不够，职工们经常洗了一半，就变冷水，厂里不少职工常常受寒生病，该厂监察通讯员小组将这些情况向厂领导反映，并提出了将工场里的热水管子接到浴室里去的办法。但过了半个多月，没有改进，监察通讯员又向领导提出了意见，但厂领导认为这样做会造成生产用煤与生活用煤分不开，监察通讯员认为这个问题容易解决，厂长口头上答应了，但过了一个多月，问题仍然没有解决。监察通讯员小组内也有个别同志一度产生消极情绪。但是监察通讯员小组认为这一问题关系到职工的福利与身体健康，因此他们并不气馁，进一步收集了工人生病的情况，掌握了具体事实后，监察通讯员小组再一次向领导提出来。经过不少周折，终于得到解决。人民监察通讯员还通过设置意见箱，意见簿、座谈会、个别访问等方式，收集群众对政府的政策、法令及本单位工作、生产上的意见。杭州市传染病医院监察通讯员严冬兰，由于贯彻了群众路线的工作方法，当选5个月中向本单位领导和监察机关揭发反映的问题共达30件，并且大部分获得了解决，获得群众好评。有的群众深有感触地说：“冬兰是能够帮助我们解决问题的。”[11]群众普遍认为，监察通讯员小组处理问题及时而公正。如杭州市传染病医院两个职工有一次在食堂吃饭时突然吵了起来，旁边工友当场就说：“你们吵什么！有事反映给监通员（指监察通讯员）好了，监通员组织是讲道理的。”[6]由于人民监察通讯员心系群众，努力为群众反映与解决问题，因而他们在群众中树立了较高的威信。

当然，杭州市人民监察通讯员工作也存在一些问题，如：人民监察通讯员分布及工作开展不够平衡；一些单位的党政领导对监察通讯员工作不够重视，对监察通讯员存在抵触情绪；甚至对监察通讯员进行打击报复。一些监察通讯员对监察通讯工作认识不足，把监察通讯工作当作“额外负担”等。但瑕不掩瑜，新中国初期的人民监察通讯员制度作为一种专门监督与群众监督相结合的监督方式，切实地提供了民众监督和干部接受监督的制度实践环境，对于发展新型的民主制度，巩固新生的国家政权和加强执政党建设，起到了十分重要的作用。

三、杭州市人民监察通讯员实践的历史经验

杭州市人民监察通讯员实践走过了7年的历程，积累了丰富的历史经验，也为当今监督监察工作与反腐倡廉建设提供了生动的启示。

（一）重视人民群众监督，发挥人民群众在民主政治建设中的巨大作用

20世纪50年代，杭州市地方党政重视人民监察通讯员工作。一是注重提高监察通讯员的业务素质和政治水平，以发挥监察通讯员的积极作用。1953年，杭州市监察机关印发了“人民监察通讯员手册”等资料，组织全体监察通讯员学习。相继编发了《人民监察通讯员工作》简报、《监察通讯员简讯》，这些内刊主要刊登内容有：有关阐释国家监察机关及监察通讯员的性质、任务，以及上级监察机关有关监察通讯员业务的指示等文章；杭州市监察机关各个时期有关监察通讯员工作的总结、计划以及专门问题的监督意见等文章；监察通讯员的工作经验和体会；各个岗位上监察通讯员的动态。并下发至全市各监察通讯员小组，使之互通信息、加强相互间的了解沟通和交流经验。[11]二是深入各监察通讯员小组，加强具体的工作指导。杭州市监察局确定专人具体负责这项工作，经常深入访问各小组，搜集情况，帮助解决困难。如从1956年全年看，其中有三分之一的反映材料是由市监察机关直接访问来的。定期向监察通讯员布置监督反映的重点，使他们心中有数，便于抓住中心反映问题。每年每季度都有简单扼要的监察通讯员反映问题的重点，每次均根据不同情况，不同系统提出不同的要求，由各小组具体研究贯彻。这样便于监察通讯员发现问题，又可以按照市监察机关的意图反映情况。要求监察通讯员结合本身业务开展监察通讯员工作。三是定期或不定期地召开人民监察通讯员会议。杭州市监委从1952年至1959间，一共召开了4次全市性的人民监察通讯员会议，主要是总结和布置工作。会中，杭州市市委、市政府领导经常到会并作讲话。如1957年2月召开的第四次全市监察通讯员大会上，副市长顾春林在会上作了报告，指出：“没有监察工作，干部就要变质。党和政府十分重视监察工作，监察通讯员的责任是重大的，也是光荣的。”并提出监察部门应就各单位如何领导监察工作作出规定。[6]根据这一精神，监察局很快以市人民委员会的名义下发了《关于加强对全市人民监察通讯员的领导的意见》，这些具体措施有力地鼓舞了人民监察通讯员积极地开展工作。

（二）调整人民监察通讯员队伍，以纯洁和巩固组织

20世纪50年代，人民监察通讯员广泛地揭发了国家行政机关和企业部门的各种不良现象，在改进工作和维护国家纪律方面，发挥了重要作用。但是，也存在着某些监察机关对人民监察通讯员领导薄弱和支撑不力的现象。就监察通讯员组织来说，随着形势的发展和变化，监察通讯员队伍也发生了变化。监察通讯员本人所在组织机构的变动，如合并或撤销等原因，使监察通讯员由相对集中变得分散；原来身份是工人或一般干部的监察通讯员，后来很多被提拔为单位负责人，几乎无暇顾及监察通讯员工作；有些监察通讯员后来犯了错误；有的监察通讯员小组长期未开展工作等。如不及时整顿，将使监察通讯员组织陷于瘫痪状态，不能发挥实际作用。1956年8月，国务院批转了《监察部关于对人民监察通讯员调整设置和加强领导的报告》。[15]要求注意质量，重点设置。由此拉开了全国的全面整顿人民监察通讯员组织的序幕。按照这一部署，杭州市监察机关自1956年开始了对监察通讯员全面系统的整顿。在整顿前，杭州市监察局经过了深入细致的摸底工作，订出整顿计划。市监察机关参加监察通讯员小组讨论，启发大家开展批评与自我批评，通过检查总结，每个同志对照条件，明确自己是否能继续担任监察通讯员，最后通过群众选举，组织任命。整顿中，撤销了过去不起作用的监察通讯员小组，落选和淘汰了一贯工作疲沓和政治历史没有搞清楚的监察通讯员，合理调整了各单位监察通讯员的布局，新任了大批积极分子为监察通讯员。通过整顿，进一步纯洁了组织，提高了监察通讯员的积极性。

（三）树立典型，定期地奖励优秀人民监察通讯员

榜样的力量是无穷的。因此，对人民监察通讯员进行适当的激励，有利于调动他们工作的积极性。1954年9月21日，中央人民政府政务院人民监察委员会公布了《人民监察通讯员奖励暂行办法》。[16]根据中监委这一奖励办法，杭州市每年都开展了不同形式的评奖工作。评奖工作一般有四个阶段：一是准备阶段。首先选择工作基础好的单位进行试点试评，以指导全面工作。并对全市各监察通讯员小组的工作情况作进一步的了解，在监察通讯员代表会议上选出各有关部门的代表，组成评模委员会，负责领导工作。二是动员阶段。召开监察通讯员小组长会议，布置评模工作计划，批判对评模工作的各种不正确的认识，各小组长将工作计划的精神，向本单位领导汇报以争取支持，召开小组会议，学习评模的重要性和模范条件。三是评比阶段。在初评阶段，各监察通讯员根据自己做的工作，对照模范条件，认真总结材料；各小组召开会议，根据各人的总结的材料，开展批评与自我批评，并提出了初步评奖结果；最后将初评材料交给原单位领导和群众审查。四是复评阶段。召开了评模委员会审查各小组上报的初评材料。根据“人民监察通讯员奖励办法”，结合本市监通工作情况，大致划分了“模范称号”、“记功、记大功”和“表扬”的界限，并审查其材料的真实性，以最后确定给奖的人民监察通讯员和小组。通过评模工作，进一步提高了人民监察通讯员的思想水平和工作积极性，鼓励了先进，鞭策了落后，进一步密切了监察通讯员与群众的联系。

（四）重视人民监察通讯员制度建设，使监察通讯员工作规范化、程序化，切实保障人民群众的监督权利

20世纪50年代，人民监察通讯员制度建立以来，各级监察机关比较重视相关制度建设。杭州市监委自1952年开始，结合杭州市实际情况，也相继出台了《设置人民通讯员条例》、《细则》、《奖励办法》等。属其领导的各单位的监察通讯员小组也建立了会议、学习、宣传、问题登记、工作报告等制度。如杭州市棉纺织厂监察通讯员小组每月规定一次小组会议，2次宣传工作，每一周开启一次意见箱，还定期布置与检查每个时期的工作。[11]杭州市公交公司监察通讯员小组每个时期制订出监察通讯小组活动的具体计划，并根据每个监察通讯员的特点进行详细分工，给每人画一张工作日程表，使小组每一个成员明了工作流程，小组并规定每个成员汇报工作的时间及内容。[17]由于加强了制度建设，人民监察通讯员工作取得了一定成效。当然，20世纪50年代后期，由于过分地强调行政监察工作绝对服从党的领导，党的监察后来逐渐取代了行政监察。人民监察通讯员的地位也相继下降。尤其是人民监察通讯员制度本身的缺陷，如监察通讯员只能反映问题而不能处理和质询问题，人民监察通讯员为义务职，其权利不能得到有效的保障。对监察通讯员的打击报复时有发生，监察机关对监察通讯员反映的问题处理不够及时，对监察通讯员缺乏实质性的激励和公共权力机关整体上信息不够透明等。这些问题的存在不同程度地影响了人民监察通讯员的积极性。这反过来昭示我们：国家政权建设和反腐倡廉建设需要加强监察机关的权威，需要切实保障人民群众的知情权、参与权、表达权和监督权，制度设计要严密科学，尊重人民主体地位，以充分发挥人民群众监督在国家监督体系中的重要作用。

[注释]

[1]杭州市地方志编撰委员会：《杭州市志》，第1卷，中华书局，1995年版。

[2]杭州市地方志编撰委员会：《杭州市志》第9卷，中华书局，1997年版。

[3]《人民日报》，1951年9月11日，第3版。

[4]杭州市档案馆藏：J105-1-10。

[5]杭州市档案馆藏：J105-1-62。

[6]杭州市档案馆藏：J105-1-49。

[7]浙江省档案馆藏：J104-004-034。

[8]杭州市档案馆藏：J105-1-6。

[9]杭州市档案馆藏：J105-1-19。

[10]浙江省档案馆藏：J104-7-76。

[11]杭州市档案馆藏：J105-1-41。

[12]《建国以来重要文献选编》（第12册），中央文献出版社，1996年版。

[13]杭州市档案馆藏：J105-1-18。

[14]陶东明、陈明明：《当代中国政治参与》，浙江人民出版社，1998年版。

[15]《人民日报》，1956年8月16日，第4版。

[16]政务院人民监察委员会编：《人民监察》第20期，1954年10月10日。杭州市档案馆藏：H-2-1-6-4-机关刊物。

责任编辑：刘华安

D916.17

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1008-4479（2015）01-0086-08

2014-06-18

国家社科基金项目“新中国初期人民监察通讯员制度及其实践经验研究”(课题编号：10BDJ015)的阶段性成果。

邬思源（1966-），上海对外经贸大学人文社会科学部教授，法学博士，主要研究方向为中国近现代政治思想史、政治学。