重点城市的住房保障模式选择*

林毓铭 杨小红

(暨南大学公共管理学院，广东广州，510632)

一、引言

保障性住房是我国社会保障和住房政策的一个重要组成部分，是在构建社会主义和谐社会过程中，旨在解决城镇中低收入群体的住房问题，实现“居者有其屋”，保障住房供给，维护社会公平的重要举措。［1］

保障性住房建设是当前和今后长时期中的重大民生工程，是经济和社会发展的重大发展工程，也是房地产市场调控和宏观经济调控的重要手段。［2］中共“十七大”提出将“住有所居”作为住房制度改革总目标。2012年，中共“十八大”明确要建立市场配置和政府保障相结合的住房制度。要实现这一目标，有必要从住房保障制度设计角度入手，重新对我国现行住房保障模式进行分析和研究。

目前我国保障性住房包括廉租房，公租房，经济适用住房和限价商品房等多种形态，不同的城市在住房供求关系、土地供应、居民收入水平和政府财政状况等方面存在的差异很大，各类住房保障模式的适用条件是什么?又应该怎样基于保障模式的适用条件结合实际采取差异化的住房保障政策呢?

对于这些问题的回答，国内的学者得出的结论不尽一致。不少学者主张应该逐步用“补人头”代替“补砖头”。沈卫平(2010)认为，目前我国的廉租房模式只能保障低收入住房困难家庭，但是对于需求量更大的中低收入家庭却难以惠及，因此应当试行覆盖面更广的住房保障体系。［3］对于经济适用房模式，茅于轼(2008)批评这是一种既无公平又无效率的模式，有扰乱了价格体系、破坏社会信用、扩大贫富差距、滋生寻租腐败等极大弊端，应该停建。［4］胡丕勇、吴宇哲(2009)通过效率分析，认为以经济适用房、廉租房为代表的“砖头补贴”存在效率不足现象，认为我国应当试行以住房券为代表的“人头补贴”政策。但是实行人头补贴，还有很长的路要走，在资金来源、接收程度，发放依据等方面还有很多需要解决的问题。［5］也有不少学者认为“补人头”模式存在弊端，或者虽赞同货币补贴模式，但认为还不具备相关条件。杨继瑞(2008)指出，货币补贴受到“额度不足”和“挪作他用”两种因素的影响难以起到快速解决中低收入家庭住房困难的作用。他的调查发现，廉租房的货币补贴额度相对于住房市场实际的房屋租金有较大的差距，不足以帮助中低收入家庭快速寻找到合适的住房;另一方面如果货币补贴不能快速用来支付住房租金时，补贴领取对象会暂时把这部分现金转作他用，结果就是他们的住房条件未能得到改善，背离了制度设计目标。［6］张泓铭(2008)赞成以货币补贴形式为主，但是其也提出货币补贴需要具备前提条件，具体来说就是住房市场发展到供需平衡甚至相对过剩状态或者中产阶级家庭数量不断增加并成为社会主体。［7］聂怡婷(2011)从消费者效用和市场供求关系两个维度分别对廉租房进行分析，得出在市场低档存量房短缺的情形下，实物配租优于租金配租的结论，认为短期内以增加市场上廉租住房的存量，增大实物配租的覆盖面为主，结合提高租金配租的保障水平，消除两种配租形式之间存在的待遇不公现象，继而逐步转变为以租金配租为主、实物配租为辅的配租模式。［8］

从已有的研究成果看，学者们对城市住房保障模式的适用性主要侧重定性研究或者是停留在宏观政策的叙述上。尽管从总体上描述了城市住房保障政策的发展与政策效果，但缺乏对城市住房保障适用性的区域差异研究和严格意义上的政策适用性评价与测量。本研究在借鉴已有成果的基础上，尝试总结出各类保障模式的适用条件，构建各类保障模式的适用性评价指标体系，并运用因子分析和聚类分析的方法对全国重点城市进行分类，从而根据聚类分析结果综合确定出全国重点城市的适宜保障模式。

二、住房保障模式的分类及适用条件

(一)住房保障模式的分类

从保障性住房的供应方式角度来看，可以将住房保障模式划分为两类:一类是“补砖头”模式，即供给方补贴模式，政府直接建设或给予开发商补贴建设公共住房;另一类是“补人头”模式，即需求方补贴模式，政府直接将补贴给予住房需求者。［9］目前我国保障性住房主要包括:廉租房，公租房，经济适用住房和限价商品房等形态，如表1所示。其中，根据《关于公共租赁住房和廉租住房并轨运行的通知》可知，从2014年起，各地公租房和廉租房并轨统称为公共租赁住房，统一轮候配租、统一申请标准、统一租金补贴。此外，对于2013年新出的自住型商品房政策，从流通性与产权性质上看，其属于商品房的范畴，不属于保障房范畴，但其调控目的是解决中等收入人群的住房问题，以满足“夹心层”的住房需求，这类家庭不够保障房资格，但又买不起高端商品房。因此，笔者认为自住型商品房虽定位为商品房，但其实介于“两限房”与商品房之间，起到住房保障的作用，可以看做是一种增加供给的住房保障政策。

表1 基于模式的住房政策分类

(二)住房保障模式的适用条件

我国现阶段是采取供给补贴还是货币补贴政策，这是住房保障的根本问题。从国外的相关研究中可看出，两种模式各有利弊，但总体上货币补贴政策的综合效应远高于供给补贴政策。Sweeney(1974)、［10］赫尔斯 Ohls(1975)、［11］Braid(1991)、［12］阿瑟·奥沙利文(2003)［13］等人均通过建立住房市场过滤模型对住房保障政策进行了分析，认为公共住房政策可以降低商品房市场房价(租金)，但会出现新建住房数量减少、住房退出率上升、住房数量向下“过滤”趋缓等市场效应。而货币补贴模式虽会使房价(租金)提高，但是可将住房保障与市场运行有效结合起来，推动新建商品房和二手房市场的发展。同时他们也指出:从政府成本的角度来说，向低收入家庭提供住房货币补贴要比为他们建新房成本更低。因此，从提高市场效率和节省成本等方面考虑，货币补贴理应成为未来住房保障的发展方向。

但是，我国正处于城市化加速发展时期，城市住房需求量不断上升，对于中低收入者而言，其对应等级住房是相当短缺的，仅仅依靠货币补贴政策，是不能完全解决我国中低收入家庭的住房保障问题的。因此，我们应因地制宜，基于各类保障模式的适用条件，针对各城市的不同现状，采取不同的住房保障政策。

衡量两种模式的利弊，从供给水平、需求能力以及保障能力方面总结出各类保障模式的适用条件，从而有效地发挥两种模式的优势，规避他们的不足之处。其中，适用条件具体又可分为住房供需水平、城市经济发展水平、城市居民社会负担程度、政府财政能力和住房保障水平。

表2 保障模式的适用条件

如表2所示，政府主导建设模式适合于存量房不足，住房保障基础差，城市经济发展水平一般的城市。这类城市住房供应不平衡，甚至严重短缺，单靠市场无法解决问题，须有政府主导建造公租房，以在短期内解决中低收入阶层的住房问题。相反，对于供需适度，存量房相对充足，城市经济发展水平较好的城市，则适宜货币补贴政策，由他们自主租房或购房。至于城市经济实力雄厚，住房市场发达，但住房保障需求人口基数较大的城市则适宜市场化程度较高的开发商补贴政策或自住型商品房政策。

(三)住房保障模式的适用性评价指标体系

基于各类保障模式的适用条件，本文从供给水平、需求能力和保障能力因素三个方面，构建住房保障模式的适用性评价指标体系，如表3所示。具体来说，供给水平的评价指标可分为:房价收入比PIR、存量房出售供给量，出租房供给量;需求能力的评价指标可分为:城镇化率、城镇居民家庭人均可支配收入、城镇居民恩格尔系数;保障能力的评价指标可分为:人均财政收入、中低价位中小套型住房用地供应比例、保障房用地供应比例。

表3 住房保障模式的适用性水平评价指标体系

三、重点城市住房保障适用性水平的因子分析和聚类分析

(一)样本城市和数据来源

对中国而言，住房保障问题主要集中发生在快速城镇化和工业化的大城市或特大城市中，许多中小城市仍处于城镇化发展阶段，住房供需关系相对缓和，尚未面临严峻的住房问题。［14］因此本文选取的样本是对全国住房和经济发展最具影响力的重点大城市。

具体选取参考《中国统计年鉴》和《中国房地产年鉴》中列出的全国重点城市——全国各直辖市、省会城市(不含拉萨)、副省级城市(原计划单列市)，共35个，包括北京、天津、石家庄、太原、呼和浩特、沈阳、大连、长春、哈尔滨、上海、南京、杭州、宁波、合肥、福州、厦门、南昌、济南、青岛、郑州、武汉、长沙、广州、深圳、南宁、海口、重庆、成都、贵阳、昆明、西安、兰州、西宁、银川、乌鲁木齐。

本研究的数据来源于《中国统计年鉴2012》、《中国房地产统计年鉴2012》、《中国区域经济统计年鉴2012》、《中国国土资源统计年鉴2012》、《中国城市生活与价格年鉴2012》等年鉴以及禧泰房地产数据库。

(二)因子分析

由于每个变量包含的信息量参差不齐，每个变量往往不是独立的，各变量所包含的信息存在交叉或重叠(即有多重共线性)，如果简单地将上述指标得分加权作为各城市住房保障模式适用性水平的评价结果就有失科学性。为了有效地评价各城市住房保障模式适用性水平，本文运用因子分析法，既能够消除多重共线性的影响，又能够客观、科学地计算出各指标的权重，从而可以量化各方面信息的综合评价值。

根据因子分析的模型和原理，采用SPSS 19.0对35个城市的指标数据进行因子分析。对收集的变量数据进行因子分析可行性检验，样本的KMO检验值为0.762，指标统计量大于0.50，表示变量之间具有共同因素，适合进行因子分析。Bartlett球形度检验值为197.855，且 P值为0.000，达到0.05的显著水平，可以认为相关系数矩阵和单位矩阵存在显著的差异，适合于作因子分析。

本研究采用主成分分析法对35个城市进行了探索性因子分析。共有3个公共因子特征值大于1，且累计解释率达74.558%，所有指标项共同度均大于0.5。说明3个公共因子保留了原始数据的大部分信息，这样，既简化了结构，又能保证足够的准确性(见表4)。然后用方差极大正交旋转法对前面3个公共因子进行转抽处理，旋转后的因子模型(见表5)。

表4 相关矩阵的特征值与累计贡献率

其中，第一公因子F1在房价收入比、存量房出售供给量、出租供给量、城镇居民人均可支配收入、城市化率以及人均财政收入上的载荷较大，主要反映了住房市场供给水平和需求能力以及财政保障水平的状况;第二公因子F2在保障房用地供应比例、中低价位中小套型住宅建设用地供应比例上的载荷较大，主要反映城市住房保障水平;第三公因子F3在城镇居民恩格尔系数和人均土地开发面积上的载荷较大，主要反映城镇居民生活状况和城市土地供给水平。

运用SPSS 19.0自动生成各主因子得分，利用各主因子方差贡献率占总方差贡献率的百分比作为权重，然后与各主因子得分加权求和，得到35个城市住房保障模式适用性水平的综合得分及排序。

表5 旋转成分矩阵

表6 重点城市住房保障模式适用性水平排序

(三)聚类分析

对35个重点城市的城镇住房保障适用性水平进行排序后，还需对其进行归类，以发现城市之间的异同，聚类分析就是一种很好的工具。以35个城市为样本，利用各样本在F1、F2和 F3上的得分和综合得分的数据，采用Ward聚类方法测定个案与类以及类与类之间的距离，用欧氏距离平方计算样本距离，从而得到全国重点城市的聚类分析结果。从图1可看出，全国重点城市可分为四类，具体分类情况如表7所示。

表7 各城市住房保障适用性水平聚类结果

图1 使用Ward连接的树状图

四、全国重点城市住房保障适用模式的选择

目前，我国各地区在城市经济发展水平、住房供需关系、居民收入水平、政府财政能力和土地供应等方面存在的差异很大。一刀切的保障性住房供应模式难以达到保障的有效性，不具有推广意义。基于全国重点城市的聚类分析结果，结合各类保障模式的适用条件，本文综合确定出全国重点城市的适宜保障模式。从空间分布来看，全国重点城市的适用保障模式具有明显的区域化特征。

(一)适合于政府主导建设模式的城市

在聚类分析结果中，第三类城市适合政府主导建设模式，包括南宁、西宁、兰州、海口、重庆、成都、合肥、南京。其特点是:中低价位中小套型住宅用地供给量比例较低，反映出这类城市中等偏下及低端市场住房的供应量不足，甚至严重短缺。如果在低档存量房短缺时期实行货币补贴的方式，则会由于房价较高、申请保障性住房的低保家庭较多、补贴数额不能达到标准等原因，难以很好地达到住房保障政策的目标。同时，这几个城市的城镇居民人均收入较少且恩格尔系数较大，反映出这些城市社会经济发展水平较低以及城市居民社会负担较重，即实行货币补贴的资金极有可能无法投入到住房购买市场，而是用于购买食品等生活基本方面。因此，在这些城市建议首先应实施供给方政策，由政府主导建造公共租赁住房，以在短期内解决中低收入阶层的住房问题。

但是，我们也注意到这些城市的地方政府财政能力一般，正如前文所分析，若长期采用政府主导建设模式会造成巨大的财政负担，因此当这些城市住房市场的低价存量房达到供给充足，租赁市场发展成熟后，住房保障政策应逐步转变为以货币补贴为主，实物供给为辅的模式，从而引导中低收入阶层自主租房或自主买房，以减少住房建设停止、区域性弃置等问题的发生，从而既保证市场效率又兼顾公平。

(二)适合于开发商补贴或自住型商品房模式的城市

在聚类分析结果中，第一类城市适宜使用开发商补贴或自住型商品房模式，包括:北京、广州、上海和深圳。这几个城市都是全国一线重点城市，供需刚性较强。其特点是城市综合发展实力位居全国前列，住房市场发达，但住房供需关系紧张，房价收入比普遍较高，城市住房保障水平较差。这些城市虽然地方政府财政实力雄厚，但由于城市住房保障需求人口基数大，如果采用政府主导建设模式会造成巨大的财政负担，故选用市场化程度更高的开发商补贴或自住型商品房模式。

但是在利用市场化手段增加住房供给的同时，也要注重存量房的有效利用。近年来，我国土地资源对新建住房供应的约束越来越大，人多地少的格局需要我们用长远的眼光看待存量住房在住房供应体系中的重要性。我们可以注意到这几个一线城市的存量房是比较多的，因此建议在增加保障性住房以及中低价位中小套型住房建设的过程中，也要加强二级市场的开放程度，盘活现有的存量房，注重对存量住房的有效利用，并对中低收入阶层的进行货币补贴，让其自主购房或租房。

(三)适合于补贴需求模式的城市

适宜使用增加供给模式的城市主要是第二和第四类城市，包括:太原、南昌、青岛、昆明、大连、福州、贵阳、乌鲁木齐、杭州、厦门、天津、宁波、武汉;呼和浩特、沈阳、济南、郑州、石家庄、西安、长春、哈尔滨、长沙、银川。按照特点可以具体划分为以下三小类:

1.住房市场供需适度、社会综合发展水平较好的城市

该类城市主要是第四类城市，具体包括沈阳、济南、郑州、石家庄、西安、长春、哈尔滨、长沙、南昌、昆明、呼和浩特。这类城市的住房市场供需适度，供求关系相对缓和，城镇居民人均收入较多且恩格尔系数较小，反映出城市社会经济发展水平较高以及居民社会负担较轻，因此，在这些城市建议实施需求方货币补贴政策。

2.存量房相对充足，住房保障水平有一定基础、经济实力较好的城市

这类城市主要包括青岛、大连、杭州、厦门、天津、武汉。由于这类城市存量房较多，中低等质量住房供应较为均衡，若采用供给方政策，不仅使住房供给过量，造成资源的浪费，而且容易加重政府负担，影响住房市场的正常过滤。且这类城市具有一定的经济实力，住房保障水平较高，因此应直接采取需求方货币补贴政策，直接给中低收入阶层租房补贴或购房补贴，鼓励他们在住房市场中自由租房买房。这样既节约了资源，节省了政府开支，又保证了住房供应链条的连续性，加速住房过滤，刺激开发商兴建各个等级住房，拉动经济增长。

3.住房保障水平较高或土地供给量较大，住房供给潜力较大的城市

这类城市主要包括太原、贵阳、乌鲁木齐、宁波、银川。这些城市的中低价位中小套型住宅用地比例和保障房用地比例均较高，其总的占比分别达到了34%、55%、45%、39%、43%，①作者根据《中国国土资源统计年鉴》的数据计算而得。城市住宅有效供给能力较好，住房供给潜力较大，采用货币补贴模式，可以更有利于居民优化选择住宅，适合提高住宅市场的效率，故也建议采用补贴需求模式。

五、结论

总的来说，我国地区差异大，尽管目前总体上房改仍以大力发展公共租赁房为主，但是不同地区可根据本市住房市场供给水平、需求能力以及政府保障能力等要素的实际情况选择增加供给模式还是补贴需求模式，即选择供给补贴还是货币补贴。从目前的情况来看，全国35个重点城市的适用保障模式具有明显的区域化特征:东部沿海一线城市适合开发商补贴或自住型商品房模式，中部城市和东北地区城市适合货币补贴需求模式，而西部城市当前适合以政府主导建设模式为主的模式，但在低价存量房供给达到充足后，应逐步转变为以货币补贴为主、实物供给为辅的模式。因此，长远来看，从提高市场效率和节省成本等方面考虑，货币补贴是未来住房保障的发展方向，也是世界上发达国家普遍采取的主要住房保障政策。

［1］刘雪明、魏景容:《地方政府执行保障性住房政策研究述评》，载《社会保障研究》，2012(6)。

［2］曾国安、段昌虎、沈斌:《论当前湖北省保障性住房建设的经验及面临的主要问题》，载《社会保障研究》，2012(4)。

［3］沈卫平:《我国现行住房保障制度的主要问题》，载《经济研究参考》，2010(6)。

［4］茅于轼:《经适房创造腐败机会应立即叫停》，载《天津经济》，2009(4)。

［5］胡丕勇、吴宇哲:《基于“住房券”的中国保障性住房政策构想》，载《中国房地产研究》，2009(2)。

［6］万丽、益涵:《加快廉租房建设的发展对策》，载《上海房地》，2008(2)。

［7］张泓铭:《廉租房制度的实物指向不能含糊》，载《中国房地产》，2008(2)。

［8］聂怡婷:《城镇廉租住房政策两类配租方式的经济学分析》，载《社会保障研究》，2011(4)。

［9］徐虹:《城市公共住房供应方式的比较研究》，载《经济体制改革》，2012(2)。

［10］Sweeney，J.L.Quality，“Commodity Hierarchies and Housing Markets”，Econometrica，1974(42).

［11］Ohls，J.C.“Public policy toward low income housing and filtering in housing markets”，Journal of Urban Economics，1975(2).

［12］Braid，R M.“Residential spatial growth with perfect foresight and multiple income groups”，Journal of Urban Economics，1991(30).

［13］阿瑟·奥沙利文:《城市经济学(第四版)》，北京，中信出版社，2003。

［14］孙建欣、吕斌、陈睿:《中国城市经济适用房保障模式研究》，载《城市发展研究》，2012(5)。