基础普惠:我国高龄津贴制度的构想*

朱火云 金昱希

(厦门大学公共事务学院，福建厦门，361005)

研究普遍表明，年龄与贫困之间呈“U”型关系，即儿童和老年人的贫困发生率最高，进入老年后，随着年龄增长，贫困发生率进一步升高。杨立雄(2011)［1］采用农村贫困线和“1天1美元”两个标准，测得我国农村老年绝对贫困人口规模在1400万人以上，采用城镇最低生活保障标准和“1天2美元”两个标准，测得城镇老年绝对贫困人口在300万人以上。而在相对贫困方面，于学军(2003)［2］等学者估算中国大约有1/3的60岁以上老年人处于相对贫困状态。无论城市贫困还是农村贫困问题都与社会保障制度不完善和功能不健全有很大关系。现有养老保障存在的制度缺失、城乡“二元化”、“碎片化”等问题，造成养老保障覆盖率低，待遇水平低，难以满足老年人的基本生活需要。我国各地实施的高龄津贴在减少老年贫困问题上发挥了重要作用并开始受到学者的关注。王晓晨(2006)［3］认为在我国社会养老保制度不完善的情况下，可以针对农村老人适量发放高龄津贴，当我国农村建立起比较完备的包括养老保险制度在内的社会保障制度体系时，这一制度即可终结。杨立雄(2012)［4］针对我国高龄津贴制度的“随意性”现状，提出统一制度的资格条件、管理层次、津贴标准、工作机制、财政分担机制等内容。国外老龄津贴实践与理论研究相当丰富，为我国建立完善高龄津贴制度提供了有益参考。基于此，本文试图借鉴众多国家已实施的老龄津贴制度的经验，在我国当前建立的地区分割的高龄津贴制度基础上提出建立全国统一的高龄津贴制度的可行性，实现老有所养老的目标。

一、高龄津贴制度的实施现状与评价

(一)实施现状

为了解决高龄老人的基本生活问题，2008年民政部在全国民政工作会议上提出“有条件的地区可建立困难老人、高龄老人津贴制度”，并于2009年发布《关于转发宁夏建立高龄老人津贴制度有关政策的通知》，要求各地在借鉴宁夏经验的基础上结合当地实际情况建立高龄津贴制度。2009年底，全国31个省区都建立了范围和程度不同的高龄津贴制度。截至2011年底，享受高龄津贴的人数达900万人，占80岁以上老人的41.38%，比2010年增长56.14%(如表1)。

表1 2006-2011年享受高龄津贴人数 单位:万人、%

从主体资格来看，主要有三种限制:户籍限制、家庭收入限制、最低年龄限制。在户籍限制上，大部分地区都要求高龄津贴申请者为当地户籍。大多数地区没有收入限制，少部分则具有选择性针对“三无”人员、低保人员或者其他对象，如宁夏回族自治区针对80岁以上的农村老年人和城市低收入家庭中无固定收入的老年人，浙江省绍兴市针对无社会养老保险的老年居民，贵州省贵阳市针对身体失能、生活不能自理的特困老年人;新疆针对城市低保对象、原国有企业“五·七”人员等发放高龄津贴。在最低年龄限制上，各地的差异较大，截至2010年底，九成以上地区针对80岁以上的老年人(如表2)。

表2 全国各地区高龄津贴最低年龄限制分布

从待遇水平来看，高龄津贴标准相对较低，且地区差异较大。各省市往往根据当地实际状况，按月或者年向符合条件的老年人给予一定数额的补贴，年龄越高、补贴的标准也越高。但总体待遇水平相对较低，普遍在50～200元之间，难以保障老年人的基本生活需求。同时，各地区差异较大，最低月津贴标准为10元，最高为1000元，两者相差100倍(如表3)。

表3 全国各地区高龄津贴月标准

从统筹层次上看，当前高龄津贴制度主要为省级统筹和地市级统筹。2013年初，民政部宣称将在全国建立统一的高龄津贴制度，并将“出台全国统一的高龄津贴政策”作为2013年的工作规划。①民政部社会福利和慈善事业促进司:http://fss.mca.gov.cn/article/lnrfl/gzgh/201302/20130200418240.shtml。但是，截至目前，民政部并未出台相关政策，全国统一的高龄津贴制度尚未建立起来。2010年，7个省率先建立了全省统一的老龄津贴制度;2011年底已扩展至14个省;2013年增至18个省;在省级层面尚未建立，但在地市级层面建立80岁以上高龄津(补)贴制度的有21个市。

(二)简要评价

高龄津贴制度从2009年实施以来，有以下三个亮点:第一，以省(市)为单位，制定了与当地经济发展情况相适应的高龄津贴补贴标准;第二，覆盖面逐步扩大，覆盖地区从宁夏扩展至全国，覆盖对象从80岁以上老人逐步扩展至60岁以上老人;第三，坚持以人为本的原则，大多省市采取普惠型老年津贴制度，给符合条件的老人按月或年发放高龄津贴。

然而，由于起步较晚、规范性不足等原因，高龄津贴制度还存在不少问题。首先是制度缺乏统一性。由于尚未出台全国统一的政策，各地区在实施过程中“遍地开花”。高龄津贴的名称五花八门，如“营养补贴”、“省会保健补贴”、“长寿补贴”等。同时，各地区的高龄津贴制度在资格条件、年龄范围、补贴标准、财政保障机制与运行机制等各个方面存在较大差异。其次是保障对象普惠性不足。我国大部分地区的高龄津贴制度遵循普惠性原则，即只要老人满足一定的年龄条件，都可以获得相应的高龄津贴。但在实际实施过程中又出现普惠性不足的问题，如大部分地区最低年龄限制太高，将80岁及以上作为最低年龄资格的地区占90.87%，同时有些地区主要针对“三无”人员、低保老人、失能老人等。最后是保障水平较低。我国大部分地区的高龄津贴待遇低于当地最低生活保障线(或贫困线)，难以满足老年人最低生活需求。2010年底，各地待遇标准普遍在50～200元/月之间，往往低于各地区的最低生活保障线，以上海为例，2010年底最低生活保障水平为450元/人，而同期100岁以上高龄津贴的标准仅为300元/月。

根据保障对象和保障水平两个维度，可以将高龄津贴制度划分为低水平选择型、低水平普惠型、基础选择型和基础普惠型四种类型(如图1)。普惠型和选择型是针对保障对象的资格条件而言，普惠型指只要老人满足一定的年龄条件，都可以获得相应的高龄津贴;而选择型是指基于家计调查，老人及其家庭成员的收入低于某一标准才有资格享受待遇。低水平型和基础型是针对保障待遇的高低而言，低水平型是指保障水平低于最低生活保障线(为便于后文国际比较，这里依据联合国确定的最低标准1.25美元/天)，基础型则是保障水平等于或高于最低生活保障线，满足最基本的生活需求。根据上述标准，我国高龄津贴制度属于低水平普惠型(如图1右下角阴影部分)，在低水平方面表现为待遇给付与经济发展水平不协调，待遇标准太低难以保障老年人的最基本生活，而在普惠性方面表现出普惠性不足的缺陷，如最低年龄资格太高，普遍在80岁以上。

图1 我国高龄津贴制度类型

二、国外老龄津贴制度的实践经验

在社会保障制度已经较为完善的发达国家，“第一支柱”的基础养老金是大部分老年人收入的主要来源，老龄津贴①国外学者的“社会养老金”、“非缴费养老金”、“税收资助型养老金”等名称都是一种老龄津贴，只是称呼不同而已。则以收入调查手段为补充，保障少量未被“第一支柱”养老金覆盖的老年人。而发展中国家在“第一支柱”发展残缺的现实背景下，普遍通过推行老龄津贴计划以解决老年贫困问题:在低收入国家，老龄津贴计划被积极地当做一种解决贫困的工具;在非正式就业比例较高的中等收入国家，老龄津贴计划在解决老年贫困的同时，为扩大非正式就业职工的养老金覆盖面提供了一个强有力的政策选择。Fabio M.Bertranou，Wouter van Ginneken and Carmen Solorio(2004)［5］通过比较1990-2000年拉美四国的减贫效果，学者一致认为老龄津贴对减少老年贫困的效果非常显著。Sri Wening(2012)［6］使用2009年泰国社会经济调查的微观数据得出的结果表明，老龄津贴分别降低了所有家庭贫困率1.32个百分点，独居老人家庭2.52个百分点，两个老人家庭6.01个百分点。老龄津贴是发展中国家在社会保障体系并不完备的现实背景下有效减少老年贫困的可行选择。

本文通过整理国际助老协会统计的99个国家或地区的105个老龄津贴计划，从老龄津贴制度的主体资格，待遇水平和财政负担三个方面进行介绍和总结，为我国老龄津贴制度的建立和完善提供宝贵经验。

图2 老龄津贴制度建立的区域分布(2012)

(一)主体资格

老龄津贴属于税收资助的养老金计划，老年人获取老龄津贴并不需要缴费记录，通常以年龄和收入为作为待遇享受的资格条件。根据国际助老协会的统计，各国普遍设定一个最低资格年龄，在此年龄之上方可享受保障待遇。最低资格年龄普遍在60-65岁，最低的为拉丁美洲的哥伦比亚，女性为52岁，最高的为亚洲的越南，为80岁。此外，105个养老金计划中有22个国家或地区的男女最低资格年龄分别设定，女性通常比男性低1-5岁。除了年龄资格，部分国家对保障对象的收入或是否享有其他养老金作为限制条件。在目前所有的老龄津贴计划中，51个计划是收入关联型，待遇获得需经过家计调查(means-test);30个计划要求给付对象为未享受其他养老金待遇(pensions-test)的老年人;23个计划属于普惠型(universal)，只要满足最低资格年龄的老年人都可以享受养老金待遇。

图3 分主体资格的老龄津贴计划数量

(二)待遇水平

由于老龄津贴制度目标是解决老年贫困，因此，较之其他养老保障项目，总体上标准相对较低，最低的为莫桑比亚(3.5美元/月)，占人均GDP的8%。待遇标准主要根据本国国民经济发展水平确定。因此经济发展水平较高的OECD国家，其保障标准也较高，如最高的为澳大利亚(1558美元/月)，占人均GDP的28%。国际助老协会数据显示，各国老龄津贴待遇水平呈现明显特点:

从绝对待遇水平来看，经济发展水平不同，各国养老金待遇存在显著的差别(如图4所示):低收入国家中最高的仅为32美元/月，未达到联合国1.25美元/天的最低标准;中低收入国家的养老金待遇相对低收入国家有所提高，但总体仍然偏低，30个国家中一半以上(16个)的养老金待遇低于1.25美元/天;中高收入国家较前两类国家有明显提升，28个国家中仅有5个国家的养老金待遇低于联合国的最低标准，平均为115.8美元/月，最高的为玻利维亚，360美元/月;高收入国家的养老金待遇最高，待遇水平最低的韩国也达到了80美元/月，平均值为645.5美元/月。

图4 不同经济发展水平国家的老龄津贴待遇绝对水平

从相对待遇水平来看，国民经济发展水平与养老金待遇之间不存在明显的相关关系。不论是低收入水平国家，还是高收入水平国家，养老金待遇占人均GDP比重既有较高值，也有较低值，意味着低收入国家组存在养老金待遇相对较高的国家，在高收入国家组同样存在待遇相对较低的国家，组内差异比组间差异更大(如图5所示)。

(三)财政补贴负担

随着人口老龄化问题越来越严重，未来领取养老金待遇的老年人逐渐增加已成为一个可以预期的事实，完全由财政支持的老龄津贴制度的财政负担可持续性是衡量制度实施效果的关键因素。能够获取数据的54个老龄津贴计划的待遇水平与财政负担水平的关系如图6所示，横坐标为老年津贴月标准，纵坐标为财政总支出占GDP比重。大部分养老金计划集聚在坐标系的左下角，即低待遇水平和低财政负担系数，但有一些计划紧挨纵坐标向上延伸，且横坐标数值较低，表明这些国家待遇水平较低，但财政负担很重，这主要是一些低收入国家，如最左上角的为几内亚和科索沃，其养老金待遇分别为49美元/月和59美元/月，总支出占GDP比重却高达3.7%和3.39%。而有些计划虽然保障待遇较高，但财政负担较轻，这主要是一些高收入国家，如右下角的四个国家从左至右分别为英国、法国、瑞典和爱尔兰，其养老金待遇为1000美元/月左右，财政补贴负担仅占GDP的0.25% ～0.63%。另外，在所有国家中，澳大利亚较为特殊，其老年津贴水平最高，财政补贴负担也相对较高。

图5 不同经济发展水平国家的老龄津贴占人均GDP的比重

图6 老龄津贴待遇与财政负担水平

很多学者模拟了一定待遇水平条件下老龄津贴支出的财政负担系数。Jean-Jacques Dethier and Pierre Pestieau(2011)［7］假定以2美元/天和人均收入中位数的50%作为贫困线，并且分别设置家计调查和普惠两种给付方式，对拉美18个国家的财政负担水平进行模拟。作者认为，国民收入高于18个国家平均收入的国家(如阿根廷、巴西、墨西哥等)，采用人均收入中位数的50%作为贫困线在财政上是可行的，而那些国民收入低于平均收入的国家(如玻利维亚、巴拉圭、洪都拉斯等)，采用2美元/天作为贫困线才能够保证财政的可持续性。除了减贫效果和财政负担水平两个核心指标之外，学者还评估了制度的社会效果。Bernard H.Casy and Roddy McKinnon(2009)［8］总结了老龄津贴具有四个社会效果:向老年提供健康照护，有助于提高家属的教育和健康，向孙辈提供支持，降低性别不平等。同时，养老金给付在增加老年人经济收入的同时，提高了老年人在家庭和社区中的社会地位，例如，老年人将部分养老金用于社区捐赠或婚庆礼物来维持家庭关系和社会网络;养老金赋予老年人自由支配财产的权利和满足个人需求，从而有助于提高老年人的幸福感和满意度;养老金还具有溢出效应，即老年人将领取的养老金用于家庭的共同开支，提高其他家庭成员的生活水平。

三、基础普惠型高龄津贴制度设计

(一)制度模式设计

1.制度定位:以解决老年贫困为目标

2005年，世界银行提出五支柱养老金制度的改革建议:第一，提供最低保障水平的非缴费型“零支柱”(全民养老金或社会养老金形式);第二，与不同工资收入水平相关联，旨在发挥某种收入替代水平的缴费型“第一支柱”体系;第三，个人储蓄账户式的强制性“第二支柱”;第四，多种形式但本质上强调灵活性和自由支配的自愿性“第三支柱”安排(个人和雇主发起的、待遇确定型和缴费确定型的);第五，向老年人提供的非正式的家庭内部或代际的资金或非资金的支持，包括医疗卫生和住房方面的支持。

表4 多支柱养老金制度

从各地区的政策设计与实践可知，我国高龄津贴制度主要针对高龄、困难老年人，与国际各国实施的老龄津贴计划、社会养老金计划或税收支柱型养老金计划的功能一致，旨在解决老年贫困问题。十八大报告指出，“要坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续方针，以增强公平性、适应流动性、保证可持续性为重点，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”。因此，本文研究认为，将高龄津贴定位为多支柱养老金体系中的“零支柱”是比较恰当的，面向所有老年人，保障其最基本生活，财政预算全部来自一般税收。

2.主体资格:坚持普惠性原则

我国高龄津贴制度始于尊老、敬老传统，向高龄老人发放津贴主要表达社会的祝愿与尊敬之意。因此，发放对象的年龄普遍相对较高，全国296个地区中有134个地区针对百岁老人，而九成以上地区要求80岁及以上的老年人才有资格领取高龄津贴待遇。但是，随着高龄津贴逐渐由敬老传统转化为以防范老年贫困风险为目标的社会保障制度，设置较高的年龄资格与功能不符，必然限制其作用的发挥，导致年龄相对较低的老年人由于收入中断而陷入贫困状态。因此，随着高龄津贴制度功能的转移，应将资格年龄下移，以保障更多的老年人。本研究认为，将高龄津贴最低资格年龄设置为65岁较为合理。这在国际上也是最为普遍的，根据国际助老协会的统计数据，除越南将最低资格年龄设置为80岁以外，其他计划全部低于80岁。其中，有44项和39项计划将65岁分别设置为男性和女性的最低资格年龄，分别占比为42%和37%，其次是60岁，男性和女性的计划数据和占比分别为26项和27项，25%和26%。

除了资格年龄下移，普惠性原则还要求高龄津贴应该与基于家计调查的老年贫困救助制度相区别，即只要达到最低资格年龄，所有老年人都有资格获得高龄津贴待遇，而不需要认定其是否为困难老人，这在许多国家已有实践，如图3所示，有23项计划实施了普惠制。各国经验表明，由于甄别老年人中的贫困者较为困难，而普惠型养老金计划或许是消除老年贫困的最佳办法。

3.待遇水平:坚持保基本原则

高龄津贴位于多支柱养老金体系的最底层，旨在满足老年人的最基本生活需求。因此，高龄津贴应坚持保基本原则，根据老年人的生活需求合理确定待遇标准。联合国将1.25元/天作为测量绝对贫困的标准，考虑到国际差异较大，完全照搬国际标准可能不符合中国国情。2011年，我国将扶贫标准提高到2300元/年，按当时汇率计算，约为1美元/天。但普遍认为这一标准低于实际生活需要，且考虑到城乡生活成本差异的客观存在，本研究采用学者常用的扩展线性支出系统模型(ELES)科学确定待遇标准。根据模型测算，2011年城乡温饱线分别为408.13元/月(约为2.25美元/月)和222.45元/月(约为1.25美元/天)。①根据ELES模型，借助《中国统计年鉴2012》年中分等级的城乡居民收入状况分别计算农村居民和城镇居民吃、穿、住三项基本生活支出的费用为222.45元/月、408.13元/月。因此，本研究将以上标准作为我国高龄津贴的最低标准，各地区可以在此基础之上，根据当地经济发展水平适当提高津贴待遇。

(三)财政可持续性预测

与目前我国高龄津贴相比，普惠型高龄津贴制度的覆盖面将迅速扩大，2012年，我国65岁以上老年人口规模达到1.27亿，是2011年高龄津贴领取人数(900万)14倍。覆盖面的扩大将导致财政支出大大增加，财政的负担能力及未来可持续性问题是制度设计的核心内容。因此，为评估我国基础普惠型高龄津贴制度的财政可行性，下文将测算给付标准的财政负担水平，保证养老金制度的可持续发展。

1.计量模型的构建

本文以财政负担率作为高龄津贴财政可持续能力的衡量指标，高龄津贴财政负担率(ρ)计算公式为:

其中，Tk为第k年的高龄津贴财政补助额，CZSRk为第k年财政总收入。根据上述公式，本文分别构建了高龄津贴财政补助支出和财政总收入预测模型。

模型一:高龄津贴财政补助支出预测模型

以高龄津贴制度为基础，假设开始领取老龄津贴的年龄(男女相同)为x岁，x岁以上老年人可领取的津贴额，总支出计量模型为:

但考虑到我国城乡收入和生活成本差距较大，本文将分别设置农村和城镇的待遇标准，则计量模型可进一步写成:

模型二:财政收入预测模型

国内外学者从不同角度，建立了多种财政收入预测模型，如通过国民经济与财政收入的变动趋势，建立GDP与财政收入的简单线性回归方程和AR模型预测未来财政收入，有学者则结合财政收入的构成内容及其结构特点，采用因果分析方法进行预测。收入预测是对未来财政收入的数量推算，其准确性是政府制定相关社会经济政策的基础和前提，因此，准确性是选取财政收入预测模型的核心标准。很多学者讨论了基于时间序列的理论模型在预测财政收入中具有精确性和有用性的优势。自回归移动平均模型(Auto-Regressive and Moving Average Model，ARIMA)及单指数平滑模型的预测准确度较高。基于此，本文采用时间序列的自回归移动平均模型，为消除异方差问题，本文对财政收入作自然对数处理(lnCZSR)。

上式中，前部分为自回归(Autoregressive，AR)模型，非负整数p为AR的阶数，φ1，…，φp是AR的回归系数，后半部分为移动平均(Moving Average，MA)模型部分，q为MA的阶数，θ1，…，θq为MA模型的系数，εt-N(0，δ2)。预测时，首先检验lnCZSRt的平稳性，若不平稳，则对序列进行差分处理，直到平稳。对于平稳化的序列，接下来进行零均值检验，若通过检验，则可计算出序列的自相关系数(ACF)与偏相关系数(PACF)值，并生成相应图形，从而确定上式中p与q的阶数。最后运用选定的回归估计方法来确定出AR模型回归系数与MA模型回归系数。从而将历史的lnCZSR数据代入方程中，最终得出其未来年份的预测值。

2.数据来源及参数假设

老年人口总数来自联合国的人口预测方案中的中档方案，①参见联合国经济和社会事务部网站:http://esa.un.org/wpp/Excel-Data/population.htm.城乡人口比依据国务院发展研究中心课题组2006年的研究，并假定老年人口城乡比例与总人口城乡比一致，整理的2013-2050年我国65岁及以上城乡老年人口如表5所示。

表5 2013-2050年中国65岁及以上老年人口数量 单位:亿元、%

在财政收入预测中，本文以1985-2013年全国财政收入历史数据为基础，预测2014-2050年的收入水平。其中，1985-2012数据来自《2013年中国统计年鉴》，2013年的数据来自《2013年国民经济与社会发展统计公报》。1985-2013年我国财政收入如表6所示，由2004.82亿元增长至129143.00亿元，28年间共增长了64.42倍，年均增长率为16.04%。

表6 1985-2013年我国财政收入的描述性统计 单位:亿元

3.测算结果与分析

为消除通货膨胀的影响，保障老年人共享社会经济发展成果，本文分别设置了低、中、高3种待遇调整机制，年增长率(i)分别为3%、6%和9%。根据计量模型及参数设定，2013-2050年，随着人口老龄化趋势的推进，65岁及以上老年人数量不断增加，高龄津贴支出额也逐年增长(由于表较长，只列出部分年份数据，如表7)。在3种方案中，高龄津贴支出水平都呈增长趋势，但增长速度不一。2013年，财政支出分别为4972.60亿、5266.36亿和5568.73亿，到2050年，这一数字达到34404.89亿、105410.84亿和313036.01亿，分别增长了6.92倍、20.02倍和56.21倍，年平均增长率分别为5.37%、8.44%和11.50%。

表7 2013-2050年高龄津贴财政支出额 单位:亿元

如表5所示，我国老年人口绝对数在未来很长一段时间内呈增长趋势已是基本事实，在绝对数量拐点到来之前，需要协调高龄津贴与财政可负担能力的平衡。采用自回归移动平均模型预测的2014-2050年我国财政收入水平，以此计算的高龄津贴财政负担率ρ如图7所示。总体上，在测算的起始年份的2013年，3种方案的财政负担率无明显差异，为4%左右，但是随着时间的推移，3种方案的财政负担率呈现显著差异。具体来看，在低增长率方案中(i=3%)，财政负担率呈稳步下降趋势，由2013年的3.85%下降至2050年的1.46%，意味着尽管老年人口越来越多，但高龄津贴的财政补助负担越来越轻。在中档方案中(i=6%)，财政负担呈现先降后增的趋势，由2013年的4.08%逐步下降至2026年的3.25%，达到最低点，此后逐渐上升到2050年的4.46%，仅比2013年高出0.38个百分点。虽然有细微浮动，但总体波动幅度不大，保持较为稳定状况。在高方案中(i=9%)，财政负担率则呈快速增长趋势，2050年达到13.24%，比2013年提高了9百分点，并呈进一步增长态势，已远远超出财政可负担范围。

从横向国际比较来看，泰国老龄津贴支出占GDP比重0.3%，巴西为1.3%，南非为1.4%。虽然统计口径不一致，本文采用占财政收入比重为评估指标，口径明显小于GDP，但完全可以得出以下结论:与其他发展中国家相比，在年增长率6%的中方案中，我国基础普惠型高龄津贴的财政负担较轻，具有良好的可持续性，且提升待遇标准的空间非常大。

图7 2013-2050年高龄津贴的财政负担率

四、结论与讨论

作为非缴费养老金制度的一种类型，高龄津贴制度在我国各地区已普遍建立起来，为防范老年风险，减少老年贫困发挥了重要作用。但由于统筹层次低，各地区政策差异较大，主体资格、待遇水平不统一，导致很多高龄老人不能享受津贴待遇。2013年初，民政部提出将推动高龄老人津贴制度于年内基本全覆盖，但至今还未出台相关政策。本文认为，建立全国统一的高龄津贴制度应该重点突出以下几个方面:(1)保障对象上坚持普惠原则，即达到最低资格年龄的所有老年人都可以获得高龄津贴待遇。根据国外非缴费养老金制度实践，普惠型高龄津贴更适合我国的国情。一方面，我国收入管理体制不规范，基于家计调查的选择型在保障对象甄别上存在较大困难，势必造成诸如低保制度中人情保、关系保的混乱现象，普惠型的制度模式可以最大限度覆盖所有老年人，实现消除老年贫困的目标;另一方面，家计调查式的选择型高龄津贴制度与我国社会救助制度重合，造成福利的“马太效应”，低保人员享受多重福利，而低保边缘群体则被排斥在各种制度之外;(2)保障水平上坚持基础原则，即高龄津贴制度功能定位为解决老年贫困。从国际经验来看，老龄津贴待遇可以保持在1.25美元/天至人均可支配收入的50%之间。本文根据线性支出模型计算的2011年城乡最低生活费用408.13元/月(约为2.25美元/月)和222.45元/月(约为1.25美元/天)，处于国际贫困线标准之上。以此为标准预测我国财政负担率为4%左右，属于合理范围(多数国家的财政负担超过GDP的1%)，并且在未来几十年具有可持续性。

同时，高龄津贴制度设计还应考虑以下几个方面:(1)合理协调高龄津贴制度与城乡居民养老保险制度之间的关系。与高龄津贴制度一样，城乡居民养老保险的基础养老金完全由财政负担，且待遇标准较低，制度功能都在于解决老年贫困，存在较强相似性，因此，需要整合两者之间的关系，避免制度交叉和重复设置;(2)合理划分中央与地方财政负担。高龄津贴筹资完全来自财政，在我国财政分权体制下，应根据财权与事权相匹配的原则，合理划分中央、地方以及各级地方之间(省、市、县)财政的负担比例;(3)津贴标准根据经济发展水平和老年需要实行分档制。各地区可根据本地经济发展水平，在全国最低标准基础上提高本地标准，同时可以根据不同年龄设置不同档次的津贴标准，如年龄越大，相应津贴标准越高;(4)理顺管理体制。高龄津贴定位于“零支柱”养老金，属于社会保障范畴，为协调与其他养老金制度，提高管理效率，可将高龄津贴制度的管理权由民政部调整至人力资源和社会保障部。

［1］杨立雄:《中国老年贫困人口规模研究》，载《人口学刊》，2011(4)。

［2］于学军:《中国人口转变与“战略机遇期”》，载《中国人口科学》，2003(1)。

［3］王晓晨:《关于建立农村高龄老人津贴制度的构想》，载《中国行政管理》，2008(3)。

［4］杨立雄:《高龄老年津贴制度研究》，载《中州学刊》，2012(3)。

［5］Fabio M.Bertranou，Wouter van Ginneken and Carmen Solorio.“The Impact of Tax-Financed Pensions on Poverty Reduction in Latin America:Evidence from Argentina，Brazil，Chile，Costa Rica and Uruguay”.International Social Security Review，2004.

［6］Sri WeningHandayani and BabkenBabajanian.“Social Protection for Older Persons:Social Pensions in Asia”.Asian Development Bank，2012.

［7］Jean-Jacques Dethier Pierre Pestieau and RabiaAli.The Impact of a Minimum Pension on Old Age Poverty and Its Budgetary Cost:Evidence from Latin America.Revista de Economiadel Rosario，2011.

［8］Bernard H.Casy and Roddy McKinnon.“Social Pensions and Policy Learning:The Case of Southern Africa”.International Social Security Review，2009.