我国公共服务市场化结构性缺陷及应对策略

○陈子瑞

我国公共服务市场化结构性缺陷及应对策略

○陈子瑞

随着政府购买公共服务的深入发展，公共服务市场化已成为服务型政府建设的基本方向，政府有责任为公众提供良好的公共物品和良好的公共服务。与此同时，公共物品所具有的市场特性决定了政府可以通过市场多元主体来履行公共服务职能。近年来，我国各地积极实践，开始在公共服务提供的过程中引入市场竞争机制,取得了良好的效果。但是，由于起步较晚市场发育不全，公共服务的市场化在具体的操作过程中遇到了各种矛盾和问题，要想继续推进市场化步伐，政府就必须理性地面对这些问题，从我国的国情出发，走出一条符合我国实际的市场化道路。

一、公共服务市场化及我国的相关实践

公共服务市场化最早源于西方，它的基本内涵是指公共物品和公共服务供给由单一主体即政府提供的垄断局面，转而采用租赁、合同、承包、采购、招标等市场化运作的方式，将原来由政府承担或包揽的公共事务、公共服务及相关职能转交给社会、企业及其他机构，实现公共服务的民营化和市场化。上海市是我国首次进行公共服务市场化探索的城市，2001年浦东新区修建了罗山市民休闲中心，中心的管理不仅依靠居委会和街道办事处，还委托上海基督教青年会进行管理，由政府向青年会支付管理费用[1]。此后，政府向社会力量购买服务的行为在我国各城市逐渐兴起，开启了公共服务市场化的探索。

所谓政府向社会力量购买服务，即是政府将一部分可以市场化的公共服务以公开招标等方式委托给有资质的组织去履行，双方签订合同由政府向社会组织支付相应的费用，使公共服务主体多元化。政府在选择由哪个组织承接公共服务时必然会引起各社会力量之间的竞争，社会组织为了获得承接服务的资格必然会完善组织制度、提高服务质量，提升自身服务水平。

政府向社会力量购买服务从实施以来取得了良好的效果，不仅有利于改变公共服务主体单一的局面，而且使公众享受到了相对优质的公共服务。比如2008年，长沙市通过向社会组织购买残障服务实行了“千人复明”工程和“助行工程”，自工程实施以来，累计免费为3149名贫困白内障患者实施复明手术，为400名贫困截肢者安装假肢，残疾人受惠金额达3000万元，并通过开办多元化的培训班，促使50名残疾人实现稳定就业[2]。

公共服务绩效评估是政府购买公共服务、推进公共服务市场化的重要环节。一些地方政府引入了第三方绩效评价机制。比如，天津市出台了政府购买服务管理办法，明确提出引入第三方评审机构进行绩效评价，初步形成由购买主体、服务对象及第三方组成的综合性评审机制。天津市政府还颁布了相应的文件，规定绩效考评的方法、标准等内容，构建了考评指标体系，通过受众满意度、服务质量等量化指标对购买服务项目进行客观评价，将评价结果公之于众，并作为年度安排预算和资金承接主体的重要参考依据。引入第三方独立考评的实施程序，由其充当“裁判员”能有效避免由于服务信息缺失导致政府难以对公共服务供给进行有效评估的现象。但是通过法规形式确定第三方绩效评价机制的地方还不普遍，这一有效做法还有很大推广空间。

二、我国公共服务市场化面临的结构性缺陷

公共服务市场化改革实质是将市场竞争机制引入公共服务领域，实现公对公、公对私、私对私三个层面之间的竞争。然而，准市场理论的提出者Bartlett和LeGrand指出，公共服务中的准市场要想达到高效率、回应性、可选择和公平的目标，受到市场结构、交易成本以及市场信息机制与激励机制的制约。从我国公共服务市场化改革实践来看，制约我国公共服务市场化改革深入发展的约束条件可分为两个方面——“供给方缺陷”和“需求方缺陷”。

（一）供给方缺陷

“供给方缺陷”是在提供公共服务过程中，由私人供应商或市场本身的结构导致的卖方之间竞争水平较低和合同外包产生特殊的外部性成本。如市场本身发展不健全，特定市场仅存在一个或者少数几个供给方；存在阻止新的供应商进入市场的技术障碍、政策障碍、高昂的成本障碍以及政治性障碍；承包商在生产公共产品过程中产生诸如环境污染以及新的交易成本等问题。我国公共服务市场化“供给方缺陷”主要表现为：

第一，公共服务供给碎片化。

在公共服务供给过程中，政府内部存在各类业务间分割、各级政府间业务分割以及政府与非政府组织之间在公共服务供给过程中的业务分割状态。公共服务市场化改革本质上是通过引入新的公共服务供给主体、公共服务的生产方式，形成一个由政府部门、私营部门和第三部门组成的高效的公共服务供给体系。但是，相对于过去政府单一供给体制而言，多元化的公共服务体系在整合资源提高服务效率、质量及降低服务成本同时，也面临着各供给主体之间协调所带来的高额成本等问题。许多单一的公共服务往往需要两个或两个以上的部门或组织来提供，但是，由于各组织间由于责任边界模糊，导致相互推诿，协调困难，最终不但无法发挥各自优势，而且额外增加了大量协调成本，陷入公共服务供给碎片化困境。

第二，公共服务监管困难。

在政府许多公共服务项目当中，由于“黑箱子”现象导致政府缺乏对公共服务信息的了解，加之委托代理的复杂性以及政府与承包商之间信息的不对称，使得政府无法有效管理和监督市场化改革过程中承包商的服务过程、产品质量。多重代理下，合同的激励机制驱使承包商不仅要迎合合同所设定的目标，还要迎合确定承包商是否完成目标的政府官员，这样往往忽视公民的真实需求和社会公平性，而相关政府部门对此往往束手无策。

第三，容易滋生新的垄断。

我国公共服务市场化改革通过将竞争机制引入公共服务领域，开始打破了过去政府单一提供公共服务的模式。然而，在市场化改革过程中，由于政府不合理规制措施或者进入市场的技术难度等原因，一方面阻碍了潜在供应商进入公共服务领域，另一方面遏制了市场内部之间的竞争，导致供给方之间竞争水平比较低，使得公共服务市场容易被寡头或少数供应商所把持，最终引发公共服务市场新的垄断问题。如在我国电信领域，虽然在电信企业的不断拆分和重组改革下，电信市场多家竞争格局逐渐形成，表面上结束了电信垄断电信运营的局面，但是，由于我国在电信基础领域严格的市场准入管制使得全国性电信运营商的数量受到严重限制，从而使得我国电信领域出现了专业性垄断和区域性垄断并存的新的垄断问题。

（二）需求方缺陷

需求方缺陷与供给方缺陷具有相关性，它所带来的问题往往是多方面的。主要有：

1.服务“抽精去渣”

公共服务“准市场”机制采用以结果为导向的激励机制往往会滋生“抽精去渣”的行为。这是因为政府在评估考核承包商的服务绩效的过程中，是以承包商会公平地为所有服务对象提供公共服务为假设前提的。然而在实践当中，由于公共服务供给方越来越多地表现为分散化和多元化、自利性和自主性等市场特征，以及在绩效考核过程中过度注重公共服务供给效率和公共服务质量而忽视公共产品的公共性，从而引发承包商“抽精去渣”。其结果是，承包商为了攫取个人利益最大化，倾向于为付费能力较高或者为那些耗费成本更低的服务对象服务，而将付费能力低的公民排除在服务范围之外，导致社会不公平问题，与公共服务的“公共性”背道而驰。

2.权力寻租

在市场化改革过程中，由于委托人与代理人双方存在的利益不一致性和信息非对称性问题，委托方和代理方之间总是难以最终实现理性的互利双赢。也就是说，公共服务市场化过程中事实存在着委托代理失灵问题，而委托代理失灵为权力寻租的滋生提供了便利条件。同时，由于我国公共服务市场化相关制度体系建立时间较短，相关法律法规尚未健全也为权力寻租行为的发生提供了可能。据统计，在过去的十年里，由于我国的采购制度不健全，政府采购领域已经成为腐败的高发区，在所有类型的腐败案件中，政府采购腐败居于首位，共731件，占所有案件的1/4[3]。

3.国有资产流失

在公共服务市场化中，政府通常因为国有资金的缺乏而往往采取以固定资产折价来抵充合资比例，形成国有固定资产、以产抵资和外资实际出资的合作形式。在这种常见的市场化改革方式中，由于种种原因容易低估国有资产，导致国有资产的流失。自国有企

业扩大自主经营权以来，我国国有资产的损失、流失高达5000亿元，平均每天流失1.3亿元，并且这一数字呈递增模式[4]。

三、公共服务市场化缺陷形成的主要原因

如前所述，在公共服务市场化改革中，公共服务市场化存在“供给方缺陷”和“需求方缺陷”相互交织的供求结构性缺陷。究其成因，主要有以下几个方面：

（一）市场失灵导致供需方缺陷

政府购买公共服务，是公共服务市场化改革的原点。即使在政府购买公共服务环节，市场失灵不仅不可避免，而且直接导致公共服务市场化供求的结构性缺陷。如政府部门无法准确地确定所购买服务的品质和数量；无法克服对社会和公众需求的信息不对称问题；政府购买行为也会受到行政体制等影响。尤其是有些市场只能产生出一个需要增加回应，而同时又减少边际成本的卖主和垄断者，这样供给方之间竞争水平越来越低，政府专需的产品市场最容易被寡头或少数供应商所把持，最终引发公共服务中新的垄断。在整个公共服务市场化进程中，市场失灵是公共服务供求结构性缺陷的首要原因。

（二）委托代理失灵导致供需价值异化

在公共服务市场化实践中，公共服务供求依托的是市场平台，存在多重“委托-代理-接受”关系。众所周知，在委托代理关系中，双方之间总存在着利益的不一致性和信息的不对称性问题，委托方和代理方之间总是难以最终实现理性的互利双赢。公共服务在市场化过程中如果不能达到互利双赢，那么，委托代理的链条就会失灵，委托代理失灵恰好为权力寻租滋生提供了便利条件。比如，政府采购过程中的委托代理关系通常都是长期关系，在“关系”的主导下，极易出现服务内容提供不全面，在出现利益分歧和责任问题时，代理方为了维护利益减少损失，往往寻求权力的保护等。委托代理失灵导致供需价值异化，是公共服务供求结构性缺陷的重要原因所在。

（三）理性经济人选择导致服务导向丧失

公共服务中服务导向丧失，是指公共服务供给方有选择地抽取公共服务对象，追求自身利益而不是公共利益的最大化，从而引发社会不公平问题。在公共服务市场化过程中，由于公共服务供给主体的服务效率以及服务质量是政府考核私人承包商服务绩效的主要内容，也是公共服务供给主体获得政府拨款的重要依据，因而，在“理性经济人”追求个人利益最大化动机驱动下，公共服务主体在提供公共服务过程中往往会策略性地有选择地为某一特殊的群体提供服务而不是向全体公众提供服务。公共服务市场化过程中“抽精去渣”问题的出现，往往还因为政府不合理的资金支付结构导致承包商有选择地选择服务对象，忽视社会公平问题[5]。

三、推进我国公共服务市场化健康发展的基本策略

随着社会各项改革的不断深入，“政府治理的准市场模式其实已经不可逆转”[6]。必须采取切实可行的举措，克服我国公共服务市场化过程中出现的各种问题，推进我国公共服务市场化健康发展。

（一）培育多元化的公共服务供给主体

培育多元化的供给主体是消除供方垄断的前提。要加大力度以合同约束代替传统的行政管理。投资者通过市场竞争成为公共服务的生产者，在公共服务多元化参与的投资和生产过程中，政府通过与非政府部门签订合同，以合同管理的方式代替传统的行政管理，从而实现通过合同的方式，与服务的提供者建立起平等、自愿、互利的民事关系。要进一步放宽市场准入，引入民间资本。在我国，民间投资在传统垄断行业和领域所占比重非常低，在电力、热力的生产和供给中占13.6%，在教育中占12.3%，在金融业中占9.6%，在信息传输、计算机服务和软件业中占7.8%，在交通运输、仓储和邮政业中占7.5%，在水利、环境和公共设施管理业中占6.6%，在公共管理和社会组织中占5.9%[7]。完善市场准入制度，引入和激活民间资本进入公共服务领域，是目前培育多元化的公共服务供给主体的重中之重。

（二）注重整体性，构建公共服务的协同机制

为克服公共服务供给出现碎片化问题，首先，可考虑建立以联合为特征的组织结构形式。通过在公共服务供给中，鼓励跨越组织功能边界，促进政府内部各职能部门之间基于业务流程的相互协作，实现协同政府的不同层级和机构共同提供更为整体化服务，正如英国前首相托尼·布莱尔所言：“我们必须在政府之间进行更好的协调和更多的团队合作，才能应对新世纪的挑战。”[8]其次，要再造以协同为特征的服务流程，使涉及同一个服务流程的相关部门、承包商能够得到有效整合和资源共享，从而适应市场化改革后协调性、统一性的发展要求（如图1所示）。以协同为特征的服务流程要求改变过去政府本位的服务理念，体现“一站式”服务的行政理念，再造以公民服务需求

为导向的多元主体协同治理理念。要改变过去政府各职能部门割裂的破碎性行政流程以及政府与承包商之间分散提供服务的局面，建立完整连贯的整合性服务流程，把提供同一项服务所涉及的各个部门和承包商整合在一个流程上，从而使得政府部门与承包商的资源有效整合为一个完整的服务流程。要确立政府与承包商良性互动体系。在政府、承包商与公民之间构建制度化的沟通与互动机制，从而打破政府部门界限、政府与承包商、公民之间的界限，使得公共服务多元主体在市场化过程中通过实现有效的协同、形成有效的网络化治理结构。

图1 协同服务流程再造逻辑图

（三）健全信息沟通机制

为克服在公共服务市场化过程中由于委托人与代理人之间信息的严重不对称导致的道德风险，有必要建立健全的信息沟通机制。要引入全面质量管理方法，建立统一的公共服务标准，包括涵盖基本公共服务的各项标准、各类公共服务的设施标准等。要完善政府信息披露机制，包括推进政府信息披露法律制度建设，形成统一协调的政府信息披露法律制度，提高合同外包过程中公共服务项目的透明度，优化信息披露执行过程，减小合同招标过程中因“执行性漏洞”产生寻租问题。

（四）提高政府合同管理能力，使政府成为精明的购买者

为了加强对私营承包商的监督，同时实现“为公众做个好交易”，降低交易成本，必须提高政府合同管理能力和水平，使政府成为精明买主。这就要求建立和健全政府合同管理体制。其内容主要是构建政府合同管理的组织保障和制度保障。建立政府合同管理的组织保障，在我国可考虑设立独立的合同监管机构，组建专业的合同管理人才队伍。建立政府合同管理的制度保障，在我国可考虑在中央层面建立和健全合同管理的法律法规制度，同时在微观层面就合同管理全过程的每个环节，建立和健全具体的可操作的规则、程序，使合同管理有章可循。

（五）堵塞承包商投机取巧行为，建立健全公平的保障机制

为解决公共服务市场化过程中“抽精去渣”的问题，必须重构绩效评估指标体系，根据不同群体对公共服务不同程度的需求从而对目标群体进行区分，建立测定承包商为公众提供公共服务的有效性的程序性指标以及保障公共服务的均等化等公平价值指标，从而激励承包商为处于不利地位的公民提供服务，以保障公共服务的公共性。例如，在公共就业服务市场化过程中，可考虑建立求职分类工具，对所有登记服务对象依据其就业特征进行分类，并对不同类型的服务对象确定不同的支付标准，从而鼓励承包商为就业弱势群体提供就业服务，保障就业服务的公平性。

总之，公共服务市场化是改进公共服务的重要措施，但是它并不是包治百病的灵丹妙药。要进一步加大制度、体制及管理创新力度，不断克服公共服务市场化进程中的供求结构性缺陷，努力推动我国公共服务市场化健康发展。

[1][2]王浦劬.政府向社会组织购买公共服务研究—中国与全球经验分析[M].北京：北京大学出版社，2010.

[3]樊志伟.我国政府采购寻租问题[D].山东财经大学硕士论文，2014.

[4]刘夕慈.新形势下对国有资产流失的思考[J].长春理工大学学报（社会科学版），2013，（9）.

[5]徐淑华，等.论不同行政模式之行政文化演进的制度逻辑[J].湖北行政学院学报，2014，（6）.

[6]周志忍.认识市场化改革的新视角[J].中国行政管理，2009，（3）.

[7]李小红，赵华伟.关于发展“非公经济”的探讨——落实“非公经济新36条”的对策建议[J].经济问题探索，2011.（7）.

[8]斯蒂芬·戈德史密斯，威廉·D·埃格斯.网络化治理：公共部门的新形态[M].北京：北京大学出版社，2008.

（作者单位 华中科技大学同济医学院附属协和医院）

（责任编辑崔光胜）