净化政治生态要盯紧“一把手”权力——本刊专访北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副所长杜治洲

执行_本刊记者

净化政治生态要盯紧“一把手”权力
——本刊专访北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副所长杜治洲

执行_本刊记者

提到政治生态，人们就会把它与自然生态及生态环境联系起来。与自然生态的特征类似，政治生态恶化，就是政治行为失去了政治的本来功能。因此，不能让人的行为随意改变执政党的宗旨，要让政治回归为民服务的本来功能。政治生态好坏关键在人，关键在公权力的拥有者是否履行公共治理职能，从而推动政治生态循环体系正常运转。政治生态的净化是一个系统工程。要净化政治生态，首先要搞清楚病灶形成的根源，抑制住关键的致病因素。要找准净化政治生态的着力点，必须坚持问题导向，从难点入手，系统考虑，标本兼治。

那么，净化政治生态要从哪些方面找准着力点？净化政治生态的关键是什么？法治建设与政治生态又有着怎样的关联？近日，本刊记者（以下简称“记”）对北京航空航天大学公共管理学院廉政研究所副所长、副教授杜治洲（以下简称“杜”）进行了专访。

压缩经济体制改革中的权力寻租空间

记：要净化政治生态，首先要搞清楚病灶形成的根源，抑制住关键的致病因素。您认为我国政治生态中存在问题的根源是什么？

杜：我国的政治体制改革一直都是伴随经济体制改革设计推进的，但政治制度设置有些粗放，政治体制设置系统庞大，以至于在执行过程中经济驱动要快于政治推动。政治推动具有较高的复杂性，各种程序的立改废都要经历一个过程，但经济发展不能拖延。所以在政治改革制度和经济改革制度同时出台的情况下，经济驱动就会提前。此时如果政治体制改革缺乏前瞻性和预见性，就会造成衔接的空挡期，这也会导致干部执政渠道出现偏差，加之选举制度、考核机制的滞后，都会放大这个偏差。而这就会成为制度性权力寻租的空间。比如，早在1980年邓小平同志就指出，干部管理存在家长制、干部领导职务终身制和形形色色的特权现象，而干部管理考核的有效标准体系却没有得到很好的完善和执行。

政策制定的先进性必须与干部任用制度、干部考核制度的先进性紧密结合起来，而且干部的考核机制建设应该走法制化道路。要以法制化程序建立干部诚信档案、工作档案、业绩档案等。还要建立干部考核督查制度，由专业干部考核业绩，将干部前途命运真正与实绩、与民众利益、与国家利益挂钩。干部选拔要公开竞争，敢于亮出工作业绩，亮出理论水平，亮出档案，要让干部至少被所在地的民众知晓，真正实现民众的评价权、监督权。干部考核还要设置公益考核指标，要经常参加公益活动，参与扶弱助残活动、法治宣传等。只有这样，才能保证改革成果普惠于民，保持党群干群之间的血肉联系。

记：政治体制改革是否也与经济体制改革和收入分配改革息息相关？

杜：我国30多年的经济体制改革历程中，一边是快速步入车道高速行驶的政策，一边是跟不上步伐的法治和监督，于是形成了腐败滋生的土壤。以土地制度改革为例，土地衍生的寻租空间是很多腐败问题的来源。纵观国内诸多贪腐案件，钱财来源最多的是土地囤积、土地开发、建筑工程和矿产资源利用等方面。在资源配置领域的改革过程中，应当及时出台相应措施遏制权力腐败滋生空间。法治与廉政措施要同时直接渗透到经济领域，超前预防，实施腐败风险评估，增强法治建设和廉政建设的预见性。

再看收入分配制度的改革，如果约束干部的管理体制不健全，一些人就会利用手中配置生产要素的权力换取不法利益。因此，收入分配制度改革要注意以下几点：一是完善干部财产审查机制；二是照顾大多数人，建立全民公平参与的竞争机制；三是完善生产要素分配过程中的信息公开机制，确保机会均等；四是完善税收征管机制，有效调节过高收入，坚决取缔非法收入，促进共同富裕。

杜治洲

制度建设须有的放矢而不只是亡羊补牢

记：当前政治生态的破坏是不是与一些官员故意不遵守制度有关？

杜：几乎每一桩贪腐案件都经历了时间的积淀，都是钻制度空子的结果。像某些高官直接参与了高层决策，如果说犯了错误的他们不懂制度，那是完全说不过去的。正是因为他们太了解制度了，所以才知道怎么去钻制度的空子。

当前政治生态受到一定程度破坏，法治建设和廉政建设缺乏协同性、可预见性、系统性，并滞后于政治体制改革和经济体制改革，因此这两个板块的建设和发展应该采取跨越赶超的方式，迅速融入政治体制改革和经济体制改革的各项措施中，实施行业性渗透，并驾齐驱地保护改革发展成果。要建立包括权力机关监督、党内监督、行政监督、检察监督和人民监督在内的一整套完备的监督体系，从党员干部管理到国家资源管理，甚至民风民俗的培养，都要确立一套系统的顶层设计方案。

记：国家层面、地方层面的制度已经不少了，为什么还是堵不住漏洞？

杜：因为我们过去在制定制度措施的时候，缺乏系统设计。正如羊圈里的羊丢了，我们得弄清楚是被狼还是被别的动物吃了，是被外人所偷还是监守自盗。俗语说：“亡羊补牢，为时不晚。”但是丢羊可能并不只是狼所为，因此只采取堵住漏洞这一条措施是不够的。必须针对不同的原因，制定不同的措施。很多制度为什么不能阻止“羊”继续丢失？就是因为只考虑了一个面上的堵漏，而没有深挖根源，区别对待。人性是自利的，只要存在自利性，腐败就不可能完全杜绝。家庭必须成为培养廉政的第一基地，学校必须经常宣传廉政事迹。政府要建立家庭廉政教育基金，对那些培育好儿女、为社会做贡献、不贪不腐的家庭给予奖励。单位对廉政制度执行得好的干部也要予以奖励，让其感受到自身的清廉与社会清廉息息相关，要让廉洁者生活得更好。

总之，破坏政治生态的因素很多，主因还是法治和监督体系滞后。要解决源头污染问题或控制继续污染，必须以“套餐式”设计推进各项改革工作。顶层设计的套餐必须以国家、省、市、县“四位一体”打包捆绑执行。法治体系和监督体系要加速赶超经济改革步伐。具体做法是把所有破坏政治生态的因素集结起来，认真分析，对比问题，该革除的革除。切忌分部门实施，而应同时部署，至少在省级层面要建立联席机构的常设机构，专门负责清理和研究这些问题。同时，采取有效措施，协调推进政治体制、经济体制、土地改革、分配方式、廉政建设、人事制度等系列改革。只有这些体系之间互相不矛盾、不交叉，才会最大限度压缩权力寻租空间，从根本上修复政治生态环境，培育起“植被”，恢复“生物”的生存空间，还山清水秀的政治生态以本来面目。

将“一把手”权力关进笼子是净化政治生态的关键

记：习近平总书记说，领导干部的表率作用至关重要。但一些地方腐败窝案频发，政治生态恶化，“一把手”的权力失控是最主要的原因。

杜：是的。当前，中央的高压反腐行动打掉了一批横行霸道的“老虎”和困扰百姓的“苍蝇”，这些腐败官员的落马大快人心，但也暴露了一些地方的政治生态存在严重问题。政治生态恶化的后果十分危险，会歪曲用人导向，导致“圈子文化”盛行，透支政府信用。古往今来无数事实告诉我们，政治生态恶化，腐败得不到控制，最终必然会亡党甚至亡国。

在中国地方政府的权力架构中，“一把手”扮演着极其重要而特殊的角色。“一把手”的执政理念和执政行为主导着一个地方的官场氛围和治理理念。政治生态恶化，“一把手”难辞其咎。因此，净化政治生态，构建政治新常态，把“一把手”的权力关进制度笼子是关键。为尽快扭转部分地方政治生态恶化的局面，必须对一些方面的问题尤其需要引起重视。事实上，要管好“一把手”，最根本的手段是消灭“一把手”概念。一个领导干部只要是被称作“一把手”，就意味着他可以“一手遮天”“一言堂”，就有不受制约的权力。因此，净化政治生态必须让“一把手”从官场的表述中消失。

记：在制约“一把手”权力方面，您认为必须对哪些问题加以高度重视？

杜：“一把手”不能只靠自律，还要靠他律。政治新常态必须建立在权力尤其是“一把手”的权力得到有效制约和监督的基础之上。要净化政治生态，必须将“一把手”的权力关进制度的笼子里。首先，明确划定“一把手”的权力界限，列出“一把手”掌握的具体权力清单，并向社会公开。按照“明确规定权力范围、责任以及权力运行的程序和界限”“科学编制出权力运行流程图”的要求，科学配置“一把手”权力清单，使“一把手”的权力在能量上从无限到有限，在边界上从暧昧模糊到清晰可见。其次，强化对“一把手”利益冲突的防范。

“一把手”要自律。“一把手”除了在任何情况下都要坚定坚持党的基本路线，在政治立场上保持与中央的高度一致外，还要做到以下几个方面的自律。首先，在发扬民主方面坚持自律。作为“一把手”，不仅要注意集中的问题，还要充分发扬民主。“一把手”的角色定位是“班长”，但不是“一霸手”，也不是“家长”，切忌家长式的管理，不可独断专行，要充分听取和尊重副职和其他干部乃至群众的意见。其次，在工作作风方面坚持自律。“一把手”要有实事求是、言出必行的工作作风，以客观情况作为决策依据。最后，在公正廉洁方面坚持自律。

“一把手”要律他。一个地方或单位的“一把手”，不仅要把本职工作做好，廉洁自律，还需要做好本地区或单位的廉洁管理，要对本地区或单位的党风廉政建设承担责任。党的十八届三中全会明确指出，“落实党风廉政建设责任制，党委负主体责任，纪委负监督责任”。因此，“一把手”在党风廉政建设中负有不可推卸的主要责任。如果领导干部工作作风严重涣散，“一把手”要负总责；如果反腐倡廉制度不健全，“一把手”也要负总责；如果公职人员出现大面积腐败问题，“一把手”同样要负总责。

（部分内容据相关媒体报道综合整理，特此鸣谢）

人物简介》》

杜治洲，毕业于北京大学政府管理学院，获管理学博士学位；毕业后在清华大学廉政与治理研究中心从事博士后研究；出站后任北航公共管理学院副教授，廉政研究所副所长，中国管理现代化研究会廉政建设与治理研究专业委员理事、副秘书长。2012年赴美国北卡罗莱纳大学中国问题国际研究中心访问。先后主持和参与国家社科基金重大项目“有效惩治和预防腐败的体制机制研究”、中央纪委监察部党风廉政理论研究专项基金项目“网络监督的反腐功能、现状及对策研究”、教育部教育廉政理论研究专项基金项目“基于制度预防理论的2013～2017年高校惩治和预防腐败体系研究”、中国纪检监察学院课题研究项目“纪检监察机关职能的历史演变及其科学定位”、中共广州市纪委委托项目“广州市公共服务廉洁化测评指标体系研究”等多项课题，在《犯罪、法律与社会变迁》《国家行政学院学报》《中国行政管理》《管理科学》等国内外重要期刊及《光明日报》《检察日报》《中国纪检监察报》《人民论坛》等报刊上发表学术论文百余篇，出版《电子政务与政府管理模式的互动》（中国经济出版社，2006）、《腐败与反腐败：理论、模型和方法》（清华大学出版社，2009）、《走出反腐困境》（新华出版社，2014）等著作。