辩证审视土地城镇化与人口城镇化之间的关系

石忆邵

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

辩证审视土地城镇化与人口城镇化之间的关系

石忆邵

（同济大学测绘与地理信息学院，上海 200092）

评述了土地城镇化与人口城镇化的内涵及其度量方法的进展；讨论了两者的互动演进关系；分析了我国土地过度城镇化与人口“半城镇化”现象产生的根本原因。指出将小城镇发展视为助推我国土地过度城镇化的主要模式是欠公允的，中国大城市建成区的扩张才是助推土地过度城镇化的主要模式；应当认真吸取美国等发达国家城市过度向郊外扩张的教训，运用集约型城市规划和建设的理念，着力打造资源和能源消耗少、土地空间占用低、环境负荷小、产出效率高的集约型郊区新城及其城镇网络体系。

土地城镇化；人口城镇化；互动演进关系；小城镇发展；郊区化；集约型城市规划

土地城镇化与人口城镇化是城镇化过程的两个重要表征，两者在城镇化的规模、速度、结构、质量和效益等方面又具有密切的联系和相互作用。改革开放30多年以来，过快的土地城镇化与人口的“半城镇化”成为我国低成本的城镇化发展的鲜明特点。这种不协调的土地城镇化与人口城镇化发展模式能否持续？究竟应当如何协调好土地城镇化与人口城镇化之间的矛盾？这些问题成为学术界和政府部门评判城镇化发展质量和水平的核心。然而，有关土地城镇化与人口城镇化的内涵、两者的互动演进关系、两者失调发展的根本原因等学术问题尚未完全厘清，究竟是小城镇发展模式还是大城市的郊区化发展模式助推了我国的土地过度城镇化？这些问题仍然需要深研细究。本文将就此展开分析与论述。

1 土地城镇化与人口城镇化的内涵辨析

1.1 土地城镇化的内涵及其测度方法

土地城镇化有多种定义和测度方法，大体可分为单一指标测度法与复合指标测度法两大类。

（1）单一指标测度法

学术界通常使用城市用地规模弹性系数（城市土地增长速度与城市人口增长速度之比）来测定人口城市化与土地城市化的关系[1]。

土地城镇化有两种主要的定义。一种是指城镇建成区面积增加的过程。根据该定义，即可用城镇建成区面积的增量或增长率来反映土地城镇化的发展状况。另一种是指从农村土地转变为城镇用途土地的过程，亦即农民的土地在城镇化进程中被征用和占用的过程。根据该定义，可用城镇征地面积的增量或增长率来度量。但下列问题需要引起注意：

① 由于城镇建成区的扩张没有包括农村地区的农地非农化，故仅用城镇建成区的扩张来表征土地城镇化水平的上升尚不够全面。为此，李明月等提出了一个新的土地城市化水平的测度模型：土地城市化水平=(建设用地总面积—农村居民点面积)/(土地总面积—未利用地面积)，并对广东进行了实证分析[2]。但在城乡一体化发展的时代背景下，是否应将农村居民点用地面积扣除？值得进一步斟酌。因为，建设用地总面积既包括城镇建设用地面积，又包括村镇居住用地面积。以上海市为例，2011年全市总建设用地面积为2996.83km2，其中：城镇建设用地面积2444.89km2，约占81.58%；村镇居住用地面积551.94km2，约占18.42%。

② 不同的度量结果会对土地城镇化与人口城镇化的比较分析产生明显的影响。譬如，1996～2012年间，我国建成区面积年均增长率只有5.24%，而征地面积年均增长率却高达22.8%，后者约为前者的4.35倍（表1、图1）。

表1 1996～2012年我国建成区面积与土地征用面积的变化情况Table 1 Change in urban built-up area and area of land requisition in China during 1996-2012

(续表1)

图1 1996～2012年我国建成区面积与土地征用面积的增长率Fig.1 Growth rate of urban built-up area and area of land requisition in China during 1996-2012

③ 还有人用城镇建设用地面积及其增长率来度量土地城镇化水平。但由于某一时期建成区面积的年均增长率与同一时期建设用地面积的年均增长率也存在较大差异，同样会对土地城镇化与人口城镇化的比较分析产生明显的影响。从表2和图2可知，2000～2012年间，上海市建成区面积年均增长率达10.02%，而建设用地面积年均增长率只有5.41%，前者为后者的1.85倍。

表2 上海市建成区面积与建设用地面积之比较Table 2 Contrast of urban built-up area and construction land area in Shanghai

（2）复合指标测度法

城市化发展包括城市化速度、质量和效益等多个方面的内容，而传统的单一指标仅能测算人口城镇化和土地城镇化的速度而无法真实反映城市化发展的质量和效益，因此，一些学者开始了对土地城镇化的综合指标度量的探索。

图2 上海市建成区面积与建设用地面积的增长率Fig.2 Growth rate of urban built-up area and construction land area in Shanghai

吕萍等认为：土地城镇化是一个复杂的系统变化过程，受多重因素的影响和制约；度量土地城镇化的指标体系应包括土地利用结构变化、土地利用效益水平变化、土地利用程度变化、土地利用景观变化和土地资本投入变化等方面的因素，具体测度指标包括：建设用地比重、建设用地平均斑块面积、农田景观破碎度、土地利用程度综合指数、人均公共基础设施（道路）面积和地均收入等[3]。该方法度量较为全面，但数据采集所耗的时间较长，计算过程也比较繁琐。薛欧等也采用多因素综合分析方法来测度土地城镇化水平，其测度指标体系包括建设用地比重、土地利用程度综合指数、人均道路交通面积、单位面积生产总值4个具体指标[4]。

张占斌等认为，土地城镇化的内涵至少包括三层含义：从空间上看，土地城镇化是城市边界不断向外扩张的过程；从用途上看，土地城镇化是农村土地不断向城镇土地转变的过程；从形态上看，土地城镇化是主要表现为城镇建成区面积的不断增加[5]。该定义综合考虑了土地空间、用途和形态的变化，但并未进行实证分析和测度。

1.2 人口城镇化的内涵及其测度方法

人口城镇化是指人口向城镇集中或乡村地区转变为城镇地区，从而变乡村人口为城镇人口，使城镇人口比重不断上升的过程。由于在我国城镇化进程中，逐渐形成了一个半城镇化的人口群体，即那些已经在城镇工作和居住但却没有城镇户籍也不能享受到平等的基本公共服务和相应的政治权利的所谓农民工群体，从而产生常住人口的城镇化率显著高于户籍人口的城镇化率的奇特现象。因此，推进农业转移人口的市民化已成为我国新型城镇化的核心任务之一。

度量人口城镇化水平通常使用的有城镇非农业户籍人口数量占户籍总人口数量的比重、城镇非农业人口数量占总

人口数量的比重、城镇人口数量占总人口数量的比重三类指标，这三类指标计算所得的结果同样存在显著的差异。值得庆幸的是，目前该指标的统计口径已经得到了统一。

2 土地城镇化与人口城镇化的互动演进关系

关于土地城镇化与人口城镇化之间的关系，已有不少学者作过探讨。李培祥认为，人口城镇化与农地非农化之间存在着前因后果的逻辑关系、政策关联性及质量上的相互促进关系[6]。胡伟艳等以湖北省为例，运用协整检验、Granger 因果检验、误差修正模型等方法，分析人口城镇化与农地非农化之间的关系，得出土地城镇化是人口城镇化的引擎等结论[7]。

土地城镇化与人口城镇化的互动演进既具有明显的阶段性规律，又具有鲜明的区域差异性特征。笔者曾做过的研究认为，工业化和人口城镇化是影响建设用地规模变动的基础因素，因此，建设用地总规模的变化过程与工业化和城镇化进程基本一致，在工业化和城镇化发展的初期，人口城镇化的速率快于土地非农化的速率；进入工业化和城镇化的中期，土地非农化的速率将超过人口城镇化的速率；到了工业化和城镇化的后期，土地非农化的速率又将低于人口城镇化的速率；进入后工业化和信息化时期，两者将逐渐稳定在一个较为合理的水平上。当然，在不同的城市或区域，由于自然条件、历史基础和社会人文背景的差异，工业化和城镇化的路径和方式也会有所差异，故其人口城镇化和土地城镇化的关系也会存在差异[8]。在笔者的另一项研究中，还对1996～2005年间我国各省、市、自治区的土地城镇化与人口城镇化之间的关系进行了实证分析，并划分了土地城镇化过度扩张型、土地城镇化超前扩张型、土地城镇化与人口城镇化相对协调型、土地城镇化滞后扩张型、土地城镇化严重滞后扩张型等5种类型[9]。

田莉剖析了我国土地过度城镇化的负面效应，提出了土地城镇化的转型方向和对策[10]。张萌萌等以南京市为例，通过构建评价指标体系，实证分析和测算土地城镇化与人口城镇化的协调发展关系[11]。谭术魁等分析了2000～2011 年我国31个省、市、自治区的土地城镇化和人口城镇化的整体状况及两者匹配类型的空间特征，得出我国大部分省份普遍处于人口城镇化滞后于土地城镇化阶段的结论[12]。郭施宏等采用均方差权值法和耦合协调模型，从时空两个维度分析了山东半岛城市群人口城镇化与土地城镇化质量的耦合关系及协调发展情况，得出人口城镇化质量和土地城镇化质量的总体协调度与耦合度均较低、土地城镇化较快的城市其城镇化质量也较低的结论[13]。

3 土地城镇化与人口城镇化失调发展的根本原因

从国际范围内来看，城市用地增长率与城市人口增长率多在1.2:1左右；中国城镇化过程土地利用效率较低，突出的表现就是土地城镇化速度快于人口城镇化速度[5]。但需要补充说明的是，一方面，衡量土地利用效率高低的指标有很多，土地城镇化速度与人口城镇化速度之比并不是衡量土地利用效率的唯一指标；另一方面，将城镇化过程中土地利用效率较低的主要成因归结为土地城镇化速度快于人口城镇化速度，也是欠公允的。

3.1 土地城镇化过快发展的根本原因

中国土地城镇化过快发展的根本原因在于城市管理农村的体制模式，在于地方政府对政绩的畸形追求，在于地方政府对土地财政的过度依赖。

（1）在中国城乡独特的、不平等的二元体制结构模式下，城市作为农村的统治者和管理者，最为有效的办法就是可以迅速地通过行政管辖权来低价征用农村的土地资源，凭借这种不平等的交易方式来获取城市的发展资金[14]，从而导致了土地城镇化速度快于人口城镇化速度的现象。

（2）地方政府通过提高土地城镇化速度可以获得更多的预算外资金，有助于彰显其政绩进而获得晋升的机会，成为推动土地城镇化的主要动力。

（3）1994年中国实施分税制改革以来，地方政府的土地收入（土地出让金、房地产开发税费等）逐步成为其重要的、快捷的收入来源，极大地催生了地方政府的“征地和卖地生财”、“以地抵押”、“以地融资”行为，形成了地方政府对财政收入和支出的独特的土地路径依赖模式，即：“征地→卖地→收税收费→抵押→再征地”模式[15]。这种过度依赖土地财政的动机进一步加快了土地资本化、空间的资本化以及土地城镇化进程。

3.2 人口城镇化滞后发展的根本原因

传统小学语文教学由于更多地受到应试教育的影响，导致学生缺乏课外阅读充分涉猎。学生阅读量不足，对文章的理解能力提升缓慢，师生与家长在此方面的忽略，导致情况不断恶化。培养良好的课外阅读习惯，是学生积累课外知识的有效途径，同时也可以提升自身的语言表达、沟通、理解思维能力，对学生综合素养的提升有较好的辅助作用。

（1）福利支出责任的地方政府主导性导致其对人口城镇化的抵触情绪。地方政府通过压低人口城镇化速度，可以减少其在保障性住房、社会保障服务等城镇公共福利和公共服务方面的财政支出，进而减轻其相应的财政支出压力。由于加快土地城镇化速度有助于增加地方政府的收益，控制外来人口的城镇化速度既有助于减轻地方政府的公共财政支出压力，又有利于减轻对原有城镇居民公共服务供给能力和水平的负面影响，理所当然地受到地方政府的普遍欢迎。换言之，地方政府助推土地城镇化的“增收动力”远大于其助推人口城镇化的“增支动力”。

（2）大城市对新落户人口的精英化、“知本化”的

需求导向与农民工自身素质供给的不协调，制约着农民工市民化的进程。

（3）局限于当地市域行政区域范围内的城乡户籍一元化改革设想难以适应规模庞大的跨市域流动的农民工的市民化意愿和需求，也影响到人口城镇化的进展。

4 小城镇发展是助推土地过度城镇化的主要模式吗？

改革开放至20世纪90年代末，我国一直坚持“严格控制大城市发展，合理发展中小城市，积极发展小城镇”的方针。在此宏观背景下，小城镇得到了较快发展，小城镇建设、乡镇企业发展、农民建房成为耕地减少的三个主要原因。统计分析表明：1981～1990年间，我国城市建成区平均人口密度总体上呈上升趋势。但1990年以后则出现了逆转，城市建成区平均人口密度呈现出逐年下降的态势。

进入21世纪以来，小城镇的增长势头仍未停止。据分析，1999～2011年我国建制镇数量由17341个增加到19410个。建制镇数量的不断增加，导致建制镇用地的迅速增长，土地城镇化呈现快速提升趋势[5]。由于我国小城镇数量多且分布广，因而有些学者将小城镇发展视为助推我国土地过度城镇化的主要模式。笔者认为，这种观点值得商榷。

据《中国小城镇和村庄建设发展报告2012》[16]中的数据计算，1990年全国1.01万个建制镇共承载人口0.61亿人，建成区面积为82.5万hm2，单位面积建成区人口密度平均为73.94人/hm2；4.02万个乡集镇共承载人口0.72亿人，建成区面积为110.1万hm2，建成区人口密度平均为65.40人/hm2。到2000年，1.79万个建制镇共承载人口1.23亿人，建成区面积增至182万hm2，建成区人口密度下降至67.58人/hm2；2.76万个乡集镇共承载人口0.58亿人，建成区面积缩减至90.7万hm2，建成区人口密度略降为63.95人/hm2。至2011年，1.71万个建制镇共承载人口1.44亿人，建成区面积增至338.6万hm2，建成区人口密度再降至42.53人/hm2；1.29万个乡集镇共承载人口0.31亿人，建成区面积缩减至74.19万hm2，建成区人口密度再降至41.78人/hm2（表3）。

另据《中国城乡建设统计年鉴2011》中的数据计算，1990年全国467个城市共承载城市人口32530.2万人，建成区面积为128.557万hm2，建成区人口密度平均为253.04人/ hm2。到2000年，全国663个城市共承载城市人口38823.7万人，建成区面积增加至224.393万hm2，建成区人口密度下降至173.02人/hm2。到2011年，全国657个城市共承载城市人口40902.33万人，建成区面积扩张至436.03万hm2，建成区人口密度再次下降至93.81人/hm2（表3）。

再根据《中国发展报告2010》所提供的数据[17]，对全国207个地级及以上城市进行分析，结果表明：1981～2008年间，城市建成区人口密度下降的共有134个城市，约占64.73%。其中：百万人口以上的城市有42个，若加上55个50万人口以上的城市，则共有97个，两者合占建成区人口密度下降城市的72.39%；再从区域分布上来看，东部地区47个，中部地区41个，西部地区29个，东北地区17个。由此可见，建成区人口密度下降的城市主要为50万人口以上的大城市，且主要分布在东部和中部地区，约占65.67%。

表3 我国城镇建成区人口密度的变化情况Table 3 Change in population density of urban built-up area in China

比较分析可知：（1）1990～2011年间，建制镇和乡集镇的建成区人口密度分别下降了42.48%和36.12%，而城市建成区的人口密度则下降了62.93%。因此，虽然中国小城镇发展导致了人口密度及土地利用效率的下降，但其建成区人口密度的下降幅度远小于城市建成区人口密度的下降幅度；（2）1990年城市建成区的人口密度是建制镇的3.42倍，2000年降为2.56倍，2011年再次下降为2.21倍。况且，城市建成区总面积也大于建制镇的建成区总面积。因此，笔者认为：过去20多年来，中国城市建成区的扩张对城镇土地利用效率下降的负面效应要大于小城镇的扩张。此外，由于中国城镇独特的行政等级差异，小城镇在公共资源（包括建设用地指标）分配方面也大多处于劣势地位。所以，笼统地将小城镇发展视为助推我国土地过度城镇化的主要模式是欠公允的，相比而言，中国大城市建成区的扩张才是助推土地过度城镇化的主要模式。

5 需要警惕郊区化引发的土地过度城镇化趋势

需要引起注意的是，发达国家在郊区化时期，其土地城镇化速度也大多远超人口城镇化速度。譬如：1968～1999年间，法国的城市空间增长了5倍，城市通勤距离增长了4倍，而同期人口只增长了50%，快速的城市空间扩张伴随着城市区域人口居住密度的降低，城市化呈现出分散化的特点；1960～1985年间，纽约大都市区的人口仅增加了8%，而城市化的区域面积增长了65%；1970～1990年间，芝加哥都市区的人口仅增长了4%，而城市化区域扩大了45%；更为典型的是克利夫兰市，该市同期人口减少了12%，而城市化区域却扩大了33%[18]。

在美国，虽然郊区化拓展了大都市区的发展空间，既满足了城市转型发展的需要，又满足了中产阶级追求理想居住环境的市场需求，还缩小了城市与郊区、乡村之间的差距，但以低密度化和分散化为主要特征的过度郊区化，也付出了巨大的资源和环境代价：土地资源浪费严重、经济成本居高不下、生态环境破坏严重、资源能源消耗过度[19]。

近年来，为了缓解日趋严重的“大城市病”，我国的大城市多在积极助推其郊区化进程，上海、北京等大城市已明确提出将未来发展的重点转向郊区。然而，下列问题同样需要引起重视：（1）制造业郊区化与郊区轨道交通建设在时序安排上严重脱节，未能很好地形成沿交通轴带的集约型土地和产业联动开发格局。（2）郊区工业化与郊区新城建设在时间和空间上脱钩发展，未能有效形成产业和城镇的时空协同和融合发展格局。（3）住宅郊区化与就业中心化逆向错位发展，导致通勤现象加剧，既浪费了时间和空间资源，又增加了能源的消耗和二氧化碳的排放量。凡此种种，均表明目前的郊区化仍不能适应以集约、绿色、智能、低碳为主要特征的新型城镇化的发展要求。

为了尽量减少城市向郊外无序蔓延扩张带来的城市开发、维护和管理成本的上升，日本政府于2009年将集约型城市的理念引入到城市政策之中，企望通过城市结构的转换、空间的管理和集约，集中居住、集中配置城市功能设施和公共服务，为居民提供良好的居住环境和交流空间，从而提高城市整体的能源利用效率，降低以基础设施配备为中心的行政成本[20]。

在目前资源约束和环境约束日益趋紧的背景下，推进集约型城市规划和建设已是势所必然。集约型城市主要着眼于有效的空间利用和整体的时间管理的统一、最少的资源消耗和最低的环境负荷的统一。树立并坚持集约型城市规划和建设的理念，也是西方发达国家对步入汽车社会和住宅郊区化之后所导致的城市资源高消耗和建设低效率反思的结果。在中国大城市的郊区化进程中，亟需实施集约型城市规划和建设，着力打造资源和能源消耗少、土地空间占用低、环境负荷小、产出效率高的集约型郊区新城及其城镇网络体系。

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Dialectical examination of the relationship between land urbanization and population urbanization

SHI Yi-Shao
(College of Surveying and Geo-Informatics, Tongji University, Shanghai 200092, China)

This article reviews progress in our understanding and measurement of the difference between land urbanization and population urbanization, discusses interactions between the two evolving trends, and analyzes the fundamental cause of the distinction between excessive land urbanization and incomplete population urbanization in China. The author points out that regarding small town development as a boost to excessive land urbanization in our country is unfair, and the expansion of built-up areas in China's big cities is the main cause of excessive land urbanization. We should also learn the lessons of excessive urban expansion in the United States and other developed countries, apply the notion of intensive urban planning and construction, and aim to develop new and efficient city centers and suburbs. This network of new cities and towns should reduce the consumption of resources, energy, and land, and so have a reduced environmental impact and increased output efficiency.

land urbanization; population urbanization; relationship of interactive evolution; small town development; suburbanization; intensive urban planning

F291.1

A

2095-1329(2015)02-0009-05

2015-05-12

2015-05-28

石忆邵(1963-),男,博士,教授,博导.主要从事城市与区域经济,土地资源管理,城市地理信息系统等研究.

电子邮箱: shiyishao@tongji.edu.cn

联系电话: 021-65981085

上海市规划和国土资源管理局科研项目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.002