让上海郊野公园回归生态本位

马震陆

（上海市地矿工程勘察院，上海 200072）

让上海郊野公园回归生态本位

马震陆

（上海市地矿工程勘察院，上海 200072）

推进以郊野公园为重点的大型游憩空间和生态环境建设，是上海打造生态、宜居城市环境的重要内容，也是优化城乡空间布局，促进城乡一体化发展战略转变的重大举措。本文通过对比分析上海拟建郊野公园规划建设现状和国外、香港等郊野公园建设情况，提出上海拟建郊野公园因建设用地占用比例过大、建筑设施过多而存在生态不足问题及其原因，并提出解决郊野公园生态不足问题的主要措施，让上海郊野公园回归生态本位。

郊野公园；生态本位；建设用地；土地管理

郊野公园的概念最早由英国提出（出自1968年《英国乡村法》），是指“位于城市郊区、有良好的自然景观、郊野植被及田园风貌，并以休闲娱乐为目的的公园。”借鉴国外经验，结合上海人多地少的特点和城乡间区域开发建设现状，上海相关文件给出的郊野公园概念是：“以规划为引领，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩等为主要工具，注重生态优先、尊重自然风貌、有机整合农田林网、河湖水系等自然肌理的区域性土地综合整治，是兼具生态、生产和休闲游憩等多功能复合的生态节点区域。”

在郊野公园建设中，英国、美国、德国、日本、法国等发达国家和我国香港地区拥有丰富的实践经验和理论基础[1]。国际经验显示，以生态保育、自然保护、休闲游乐、健身康体为主导功能的郊野公园是提升城市生态和游憩功能的重要载体[2,3]，近年来已日益成为提升城市品质、满足市民活动需求、优化大都市空间结构的重要资源。

1 上海郊野公园建设背景

上海是特大型城市，随着城镇化、工业化进程加速，城市规模不断扩大，截至2011年底，市域建设用地占总用地比例达43.6%，重要的生态结构空间面临被进一步蚕食的压力。其中，城市总体规划确定的生态敏感区、建设敏感区、楔形绿地等生态管控区域在建设过程中没有很好地实施，从1997年到2011年这些区域内新增了大量建设用地[4,5]，城市生态安全底线受到威胁。其次，随着城市人口规模的增长和人口素质的提高，城市游憩空间无法满足市民日益增长的休闲需求。因此，推进以郊野公园为载体的大型游憩空间和生态环境建设是提升城市生态环境，整合上海空间资源，优化锚固城市总体空间结构，落实“创新驱动、转型发展”总体要求的有效途径。

2 上海郊野公园建设现状和问题

2.1 目前上海拟建郊野公园的状况

为进一步贯彻落实党的十八大关于生态文明建设的总体要求，有效实施《上海市基本生态网络规划》，进一步锚固城市生态空间，优化城市土地和空间资源配置，促进城市的全面健康可持续发展，上海市委、市政府决定实施以郊野公园为重点的大型游憩空间和生态环境建设，拟建21个郊野公园，规模约400km2，2013年先期启动试点青浦青西、松江松南、闵行浦江、嘉定嘉北和崇明长兴岛5个郊野公园建设，拟建面积约103km2（实际批准约80km2）[6～8]。目前，这5个郊野公园已完成规划和项目报批，一期工程已开始建设，计划2016年向公众开放。上海拟建中的郊野公园，已经有了整体规划和相关部署，但无论在规划和建设中都还存在一些问题。

2.2 上海拟建郊野公园存在的问题

上海是在借鉴国外及香港郊野公园规划和建设的基础上提出建设郊野公园的。香港《郊野公园条例》规定，任何发展，就算盖间小屋，都要向郊野公园总监（渔农署）提出申请[9,10]。人们不希望看到建筑，而是面对面接触大自然。就目前而言，香港已建成的24个郊野公园内除厕所、避雨亭等设施外是没有任何其它建筑的。

上海郊野公园规划建设相关政策规定：通过土地整治，在对公园内现状建设用地进行减量的前提下，可获得

减量规模1/3的类集建区（类似集中建设区）空间奖励，该空间可落在集建区（城镇集中建设区）内，也可以落在公园内。类集建区除不得新建商品住宅、工业项目、对周边环境影响较大的市政设施（如大型污水处理设施、垃圾处理设施等）以及不宜新建体量较大的医院、学校、会展和游乐场等设施外，可建设休闲、健身、科教、体育、养老、旅馆、餐饮等项目，建设用地总规模（含存量建设用地）占公园全部用地面积的比例不超过15%[11～13]。21个郊野公园内，若按此比例，建设用地规模可达约60km2，相当于近9个静安区的规模。

由此可见，与香港相比，上海拟建的郊野公园存在建设用地规模偏大，从而导致建设项目过多而生态不足的问题。

3 上海拟建郊野公园问题产生原因

3.1 客观存在的保留项目及设施占用了生态空间

上海的郊野公园建设是通过土地整治的途径来实施的，即对田、水、路、林、村进行综合治理，在此基础上来进行公园的其它建设。按照规定，原则上公园内所有农民的宅基地和工业企业都需搬迁，后将其建设用地复垦为农田，但公园内那些传承乡土文化的民居和古迹、道路和辅助设施等必须保留，并可能改造或适当扩大用地用作游憩休闲设施。这不可避免地在一定程度上占用了公园的用地和生态空间。

3.2 政策上给予奖励的类集建区空间挤兑了生态空间

为了有效推动郊野公园建设，市级层面规定：在对公园内现状建设用地进行减量的前提下，可获得减量规模1/3的类集建区空间奖励（即“拆三还一”政策）。主要目的：一是解决公园建设资金平衡问题。对于公园建设，市级财政只拨付土地整治所需费用，宅基地和工业企业搬迁、农民安置以及公园内项目和配套设施建设资金大部分要依靠类集建区土地出让或指标交易来解决（区县自筹）；二是给予区县政府更多自主权。区县是郊野公园建设的实施主体，他们会结合公园的功能定位对所建项目有所考虑，以求符合当地利益、推动当地经济和城乡发展。因此，区县政府对类集建区的规划和建设都相当重视，同时，因建设用地年度指标较为紧张，区县均不愿意将类集建区落在城镇集建区内，导致落在公园内的类集建区必须要占用公园的生态空间。

4 促进上海郊野公园生态良性发展的对策建议

上海市政府《关于编制上海新一轮城市总体规划的指导意见》明确了上海未来发展目标定位，即：宜居城市、宜业城市、国际文化大都市和世界级城市群的核心城市，并指出生态建设是城市核心竞争力的关键要素，要严守生态底线，推进基本生态网络和体系建设，加强重要生态保护和修复，保障城市生态安全；通过郊野公园、城市绿道等推进载体，营造具有生态保育和休憩功能的城市空间。可见，推进郊野公园建设是上海建设生态城市的重要途径和抓手。通过与香港郊野公园的比较及原因分析，结合郊野公园本身应具有的功能和建设目的，解决上海拟建郊野公园生态不足的问题，促进其生态良性发展，应采取以下措施：

4.1 要以法律法规加以保障

对于郊野公园规划建设和管理，应根据党的十八届四中全会关于“建设法治国家”的精神和要求，出台法律法规来进行约束，而不是一般性政府或部门文件规定。在法律法规中，必须对以下问题有明确规定：

（1）严格控制公园规划建设用地

要明确规定三项内容：第一，明确公园内建设用地、生态用地（含水系、林地等）和农田的严格比例。第二，对可以建、不能建的相关项目要有明细清单。第三，对存量农田、道路、农村宅基地和工业企业等项目或设施的搬迁与拆除，也要有明确限定。

（2）明确公园建设管理主体和责任

第一，谁来建设、谁来运营、谁来监督、谁来管理。第二，制定和规范公园建设项目的申报和审批程序。第三，把公园建设和管理纳入到各级政府绩效考核指标中，要有严格的责任追究机制，防止无人管理、防止生态被破坏或蚕食。

（3）明确公园建设资金来源

具体可明确以下两个方面：一是约定市级财政拨付和区县财政自筹资金比例，加大政府支持力度，充分调动区县积极性，防止区县利用公园生态做文章，用项目招商来解决资金不足问题。二是对占比例大的搬迁和安置费用如何使用财政资金（如新增土地有偿使用费的使用）要有明确规定，以便于实际操作，防止有钱无处用。

（4）妥善解决农民与企业安置

怎么解决农民宅基地搬迁后的住房和农业生产问题，对于企业，哪些必须淘汰、哪些可以进工业园区等，也要通过法律法规加以规范。

4.2 建立和完善多元化投入机制

探索以村镇集体、企业、权利人等作为实施主体的多种模式，通过统一的平台、整体统筹实现多部门合作，建立和完善“政府引导、市场推进、公众参与”的多元化投入机制。政府充分发挥带动作用，加大郊野公园建设的政策扶持力度，多渠道鼓励市场化运作，鼓励各类投资主体以各种形式参与建设，如发行彩票、进行企业捐赠和冠名等。

4.3 完善生态补偿机制建设

（1）设立郊野公园建设专项基金

统一调度，专款专用，扶植郊野公园的实施，专项基

金除了政府财政支持外，还可以寻求非政府组织、私人企业甚至个人的捐赠支持等。

（2）积极探索市场化生态补偿机制

在不断增加政府生态补偿力度的基础上，加强其它经济组织的补偿机制建设，比如开发利用者、生态破坏者以及从生态用地建设中获益的单位或个人按获利大小进行补偿。

4.4 解决好增量建设用地问题

这是最重要的措施，因为处理好建设用地的问题，才能从根本上确保公园的生态性。有两种方案可供选择：一是直接取消“拆三还一”获得建设用地空间的奖励政策，使得公园内没有增量建设用地。郊野公园建设和管理的资金缺口应通过政府财政资金和社会资金筹措等多渠道来解决，不应通过项目招商或建设用地出让来解决。二是保留“拆三还一”奖励政策，但获得的增量建设用地空间必须要落到当地城镇集建区内或进行全市统筹、实施指标交易，这样公园内的建设用地总量占公园用地比例可减少约10%左右。为了确保该项措施实施，需出台建设用地指标使用相关规定。

4.5 加强郊野公园内的土地综合整治

满足城市人对生态环境的需求，将基本生态空间和休闲功能有效结合，在生态空间内的休闲类建设项目可综合整治，不进行大规模拆除，以改善环境为目的，比如古镇、农村地区开展农家乐，甚至可以权利人自主改造实施、政府捆绑建设。坚持保护原生态、原产权、原居民、原民俗，高效利用，尽量结合农村居民点和景点规划建设休息驿站，充分盘活旧厂房、旧民居和闲置土地。

4.6 对保留的相关设施进行生态改造

具体包括：第一，整治后的农田布局要符合公园生态规划要求，使农田的风光能与公园的生态相契合，成为其有效补充。第二，所种植的农作物在符合农业规划的前提下，需结合公园生态要求来确定，一般以观光农业的形态出现。第三，对保留的存量建筑设施在不改变民居特色和古迹风貌的前提下，对其进行改造，使其成为公园的配套设施，如：茶室和小卖部、休闲场所等，服务于生态。第四，穿越公园的公路，要按照公园规划建设要求进行改造，有的直道可能要改成弯道、有的要绕道；公路两旁植树必须符合公园生态需求，成为“林荫大道”。

5 结语

通过郊野公园的规划、建设和管理，在改善区域生态环境，为市民提供休闲游憩场所的同时，重点是以点带面，推广创新实践的先进经验，从而最终改善上海市郊野地区环境和品质。但作为拥有近2400万常住人口的特大型城市，上海土地资源紧缺、环境容量有限、生态空间匮乏、建设用地比例高的问题已经非常突出，在建设用地“零”增长甚至“负”增长的总体要求下，必须严格控制郊野公园内的新增建设用地面积，有效盘活存量建设用地，提高用地的综合效益，回归郊野公园的生态本位。

References)

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Shanghai planning and land resources administration bureau. Several opinions of Shanghai countryside unit planning and construction (trial)[R]. 2013.

Ecological standards in Shanghai country park

MA Zhen-Lu
(Shanghai Institute of Geological Engineering Exploration, Shanghai 200072, China)

Promoting the development of large-scale recreation space and ecologically based construction in country parks is an important component of making Shanghai an environmentally sustainable and livable city. This strategy also optimizes the layout of urban space and promotes urban and rural integration. However, there are concerns about development in Shanghai country park, such as the excessive development of new buildings and a high construction-to-land ratio. A comparison is made with HongKong country park, and solutions are proposed to improve the environment of Shanghai country park.

country park; ecological standard; construction land; land management

F301.24

A

2095-1329(2015)02-0033-03

2014-11-19

2015-01-08

马震陆(1970-),男,硕士,上海市地矿工程勘察研究院纪委书记.

电子邮箱: mazhenlu666@126.com

联系电话: 021-56619770

上海市规划和国土资源管理局科研项目

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.02.007