国外土地征用补偿和科学的土地管理制度——国外城市治理经验之七

张诗雨

国外土地征用补偿和科学的土地管理制度
——国外城市治理经验之七

张诗雨

随着交通、能源等基础设施的建设以及城市化的快速推进，征地已成为新增建设用地的主要来源。当今世界上大多数国家和地区都建立了土地征用补偿制度，进而给原土地权利人所造成的损失给予相应的补偿。一般来说，土地权利人可得到的合理土地征用补偿大致包括两部分：一是土地征用费，相当于征用土地的价值，是土地所有权的经济实现；二是土地补偿额，是对因征地而造成的经济及其他损失的补偿。与此同时，除了征地补偿获取新增建设用地之外，厘清土地资源，利用好存量，保护好农地，科学集约利用土地，确保土地资源供给平衡，实现土地资源的科学管理十分重要。因此，研究世界各国的土地征用补偿和国外城市的土地管理制度，对于促进我国新型城镇化建设具有现实的指导意义。

张诗雨，中国发展观察杂志社副社长，国研文化传媒股份有限公司董事、总经理，管理学博士、应用经济学博士后、副编审，香港大学SPACE学院访问学者，兼任北京交通大学丝绸之路研究中心常务副主任。

国外土地征用补偿制度

北美：充分保障个人利益

美国。美国在成立初期，征用土地是没有补偿的。现在的美国，土地完全商品化，宪法明确规定，只有限于公共目的，而且需有合理的补偿，政府及有关机构才能行使征用权。根据美国财产法，“合理补偿”是指赔偿所有者财产的公平市场价格，包括财产的现有价值和财产未来赢利的折扣价格。美国土地征用补偿根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑补偿土地可预期、可预见的未来价值；同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。土地征用在美国被称为“最高土地权的行使”。

加拿大。加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，在征用土地方面一直进展比较顺利，较好地解决了国家、征地机构和个人的利益关系。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿有以下几个方面：一是被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。二是有害或不良影响补偿（如严重损害或灭失价值），主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失的补偿。这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。三是干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因为不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。四是重新安置的困难补偿。

欧洲：严格补偿范围标准

英国。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，包括土地征用补偿原则、补偿范围和标准、土地征用补偿的估价日期、补偿争议的处理等。具体来看，土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准包括以下几个方面：一是土地（包括建筑物）的补偿，其标准为公开市场土地价格；二是残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格；三是租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害；四是迁移费、经营损失等干扰的补偿；五是其他必要费用支出的补偿（如律师或专家的代理费用、权利维护费用等）。补偿的估价日期是指土地征用机关在行使土地征用权时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方所同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如因土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。

德国。德国的土地征用补偿范围和标准有以下几个方面：一是土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的转移价值或市场价值；二是营业损失补偿，其标准为在其他土地投资可获得的同等收益；三是征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算方法与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。在城市再开发区，为了防止利用预期的公共开发事业进行投机活动，政府规定，凡因预测土地将变为公共用地而引起的价格上涨，都不能计入补偿价格。对补偿金额有争议时，应依照法律途径向辖区所在的土地法庭提起诉讼，以充分保障被征地所有权人的合法权益。同时各类补偿费由征收受益人直接付给受补偿人，且各类补偿应在征收决议发出之日起1个月内给付，否则征收决议将被取消。另外，德国的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有代偿地补偿、代偿权利地补偿等。

法国。法国的土地征用补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途以公布征用规定1年前的实际用途为准。

瑞典。瑞典有关法律规定，土地补偿费中不包括预期土地将变为公共用地而引起价格上涨的部分，以抑制通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。

亚洲：细微考虑损失损害

日本。依据日本《土地征用法》的规定，重要的公用事业都可运用土地征用制度，征用损失的补偿以个别支付为原则，而支付的财物，原则上以现金为主，补偿金额须以被征用的土地或其附近类似性质土地的地租或租金为准。日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括五个部分：一是征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价格补偿；二是通损补偿，对因征地而可能导致土地被征者的附带性损失的补偿；三是少数残存者的补偿，对因征地使得人们脱离生活共同体而造成损失的补偿；四是离职者的补偿，对因土地征用造成业主失业损失的补偿；五是事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿。另外，日本的土地征用补偿方法，除了现金补偿，还有替代地补偿（包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等）。

韩国。 韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：一是地价补偿，为土地征收补偿的主要部分，1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准；二是残余地补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿；三是迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予迁移补偿费用；四是其他损失补偿，对土地征用致使被征者或关系人蒙受经济损失时，应给予相应的补偿。同时，韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在首尔特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。

新加坡。在新加坡，有关土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官决定，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需的费用、测量土地、印花税及其他所需要的合理费用等。

由此可以看出，世界上的一些发达国家和地区都非常重视土地征用补偿制度，对补偿标准、补偿范围、补偿方式、补偿纠纷处理等等都作了较详细的规定，以市场为基础，尽可能地体现效率、公平的原则。

国外科学的土地管理制度

土地登记：厘清土地资源的家底

土地登记制度是土地地籍管理的重要内容，是厘清城市土地资源家底的基础性工作。世界各国均有相应机构从事此项工作。比如英国，其土地登记制度有着悠久的历史，并在经济社会发展中起着重要的作用。其土地登记制度为契约登记，由具有很大权力的政府土地登记局负责。土地登记局与军用测绘部门配合密切，土地登记所需的图件，一般由军用测绘部门负责提供，地图由业主委托测量师测绘。

在这里，不能不提到英国皇家特许测量师学会，这是英国影响最大的民间资产评估机构，是由社会俱乐部形式发展起来的。1868年成立的“测量师学会”是现在学会的前身，1881年学会被准予皇家注册，1946年启用皇家特许测量师学会的名称。特许测量师是就有关土地、物业、建筑及环保事务提供专业建议的世界性权威人士。英国皇家特许测量师学会拥有11万名会员，遍布全球120个国家和地区，是从事有关土地、物业、建筑及环保事务的领先专业团体。皇家特许测量师学会下设有7个专业分会，各分会名称及占会员总数的比例如下：综合管理分会，占会员总数的42%；工程预算分会，占39%；房屋测量分会，占8%；土地代理及农业分会，占6%；计划及发展分会，占2%；土地及水文测量分会，占2%；矿业测量分会，占1%。英国皇家特许测量师学会的专业分类主要有：土地测量、产业测量（或称综合实务测量）、建筑测量、工料测量、其他专业（包括矿业测量、农业测量等）。英国皇家特许测量师学会是一个独立、非营利机构，不受任何政府部门约束，以公众利益为本，针对世界各地影响企业及社会利益的重大事项，提供不偏不倚和权威的评估和建议。

土地规划：科学利用开发的基础

城市土地的稀缺性使规划利用开发举重若轻。世界各国普遍重视土地规划利用。

英国早在1909年就建立了土地规划制度，1947年作了进一步修改，形成了完善的土地利用规划制度。英国的土地利用规划体系由中央规划、大区规划、郡规划和市规划四级构成，均具有法律效力。在规划制定上，各级政府部门制定本级土地利用规划。全国自下而上编制规划，上级规划控制下级规划，下级规划与上级规划协调一致。在规划期限上，大区、郡、市的规划期分别为20年、5年和5年，这三级规划均每5年修编一次。在四级土地利用规划中，市政府对土地利用规划有更多更大的权力，规划的作用也更直接。政府土地利用规划的重点是土地开发，对改变土地用途及改变建筑物本身用途和性质的项目开发，必须得到规划许可，而对土地转让、地价、土地使用安全性等，土地利用规划没有作过多的控制和限制。英国土地利用规划制度具有三个鲜明的特点：一是规划编制时公众广泛参与，提高了规划的实用性和可操作性；二是规划一经通过，就具有法律效力，有很大的强制性和权威性；三是规划实施中的上诉制度。英国的土地利用规划是政府、公众和开发商必须严格遵照执行的，一切发生在土地上的行为，必须首先获得政府的规划许可，当确需调整某个区域的规划时，要经过长时间的研究论证，规划调整方案得到公众认可后，政府方能予以调整。英国土地利用规划实施中的上诉制度独具特色。当私人开发商的开发项目不被当地政府许可时，可直接向中央政府提出上诉，如确有必要，中央政府可以直接否决地方政府的决定，地方政府必须修改规划。但一般来讲，地方政府是规划的最终裁定者，中央政府只从战略角度参与地方规划的制定，间接影响地方政府的规划修改。

重视资源和环境保护，强调土地的可持续利用性也是规划的重要理念。战后的日本在强调充分开发国土资源的同时，也注重对资源和环境的保护。这种认识自1974年制定《国土利用计划法》开始，得到了进一步加强。日本的森林面积占全国总面积的66.7%，成为世界上森林覆盖率最高的国家之一。韩国第四次《国土综合开发规划（2000—2020年）》也突出强调了资源和环境的保护问题。该计划有四个重点，其中第二点是环境保护问题，第四点是自然灾害防护问题。该规划将资源和环境的保护放在了至关重要的位置，以此保证国土资源可持续利用目标的实现。

立法执法：严格使用土地的保障

国土管理问题十分复杂，因此世界各国普遍重视土地立法，这些国家对法制建设高度重视，根据不同社会发展时期对土地资源管理工作的需要，不断出台相应的法律、法规，并逐步形成了系列化、完整化的土地管理法律制度。

比如日本、韩国，所有重大国土资源管理工作，都是首先从制定有关法律开始，以法制来约束和指导管理工作。因此，日本、韩国制定的有关土地管理的法律法规很多。尤其是日本，其国土管理法律数量之多、范围之广、要求之明确，为世界各国所公认。日本土地立法具有以下几个基本特征：一是国家基本法规数量多、涉及范围广。日本由国家颁布的国土管理方面的基本法律达40多部。国土管理各领域的全国性法律，非常繁多，十分完善，构成纵横交错、系统完善的土地资源管理法律体系。二是附属法律、规定多。日本在制定法律时，为了使法律含义更清楚并便于实施，通常在每项法律之后，都附有施行令、施行规则以及解释立法条文的规定等。三是每项法律法规条文具体、细致、目的明确、针对性强，因而可操作性很强，执行过程中很少因法律的模棱两可问题而引起争议。如日本为限制对土地的破坏，在《城市规划法施行令》第二十八条中明文规定：“挖取土方或堆积土方的深度（高度）超过一米、面积超过一千平方米时，对该挖取或堆积了土方的部分必须采取表土复原、迁土、土壤改良等措施”。四是对法律不断进行修改和完善。日本法律制定后不是一成不变，而是随着时间推移和条件变化，经常对法律的内容进行修改，使其适应时代发展的需要。

为了保护珍贵的国土资源，就必须依法进行严格的管理，将所有国土资源的利用活动都置于严格的法律规定和系统监督之下，只有这样，才能体现强有力的法律制约效果。比如日本、韩国，在其土地执法方面就有其突出的特点：一是法律面前人人平等。在日本有关国土管理法律法规的制定、颁布和实施都是全国统一的，无论国土管理部门、国土管理相关部门，还是土地所有者和使用者，都必须遵守。这种公正、独立的土地执法体系成为国土资源管理法律法规得以贯彻的根本保障。二是制裁严厉。日本、韩国对土地违法行为者，以行政、经济和刑罚等多种手段相结合的方式进行严厉制裁。如日本制定的《国土调查法》和《国土利用计划法》中规定：未得到许可签订土地买卖合同者，判处3年以下徒刑或百万日元以下的罚款；不提出申请签订土地买卖合同者，判处6个月以下徒刑或30万日元以下的罚款等等。这些严厉的制裁措施，大大减少了国土资源管理中的违法行为，提高了国土资源管理的效力，保证了国土资源的有序开发和合理利用。

利用存量：实现可持续发展的法宝

很多国家视城市存量土地为“宝库”。比如英国，主要利用存量土地进行开发建设。中央政府明确规定，为加快废弃地的改造，方便居民就近上班，减少家用轿车数量，新增住宅建设要集中在城区内，60%的新住宅要在已开发土地（存量土地）上建设。

存量土地利用方式之一就是利用原有建设用地进行旧城改造。在旧城改造中，各级政府十分注意保护旧有的城市建筑风格，在对内部结构进行改造的同时仍保留其原有外表风貌，既使建筑内部空间适应了当前经济社会发展需要，也使旧城中一些有价值的建筑遗产得到妥善保护。如剑桥、约克、爱丁堡等城市，对旧城的保护意识极强，保留了几百年前独特的建筑风格，端庄雅致又不失现代气息。

存量土地的开发利用方式之二就是充分利用工矿废弃地（也称棕色地带），中央政府制定了多种政策鼓励和支持对工矿废弃地的改造，各级政府比较注意把废弃地的开发利用与实现资源的可持续利用和经济的可持续发展结合起来，并成立了专门的开发机构。开发商根据政府的规划许可，先进行治理，改善周边环境后再开发建设，取得了很好的效果并积累了一套成功的做法。纽卡斯尔是英国工业革命的早期发祥地之一，煤矿的开采曾使这个地区千疮百孔。正是由于政策的支持，开发商对这一带区域进行了彻底的开发改造，使这个城市变为目前集高科技、商贸、公共服务等于一体的发达城市。

农地保护：设置土地开发的底线

在城市土地开发中严格保护农用地也是发达国家土地开发过程中的清醒认识和保有底线。比如日本和韩国的可耕地资源都很少，大规模的城市和工业建设必不可少地又要挤占农地。因此，两国政府不断制定各种法律以保护农地。一是农地保护立法完善。日本除《国土利用计划法》中明确划定农业地域并加强农地保护外，其他涉及农地保护的重要法律法规还有：以实施“农地转用许可制”为主的《农地法》；具体规定了农地转用许可条件的《农地转用许可标准制定办法》等。韩国农地保护方面的立法也很多，有《农地法》《农地改革法》等。二是农地利用审批严格，违法行为制裁严厉。如日本1952年颁布的《农地法》第四条规定，农地所有者将自己的农地改变用途或转卖他人，超过2公顷的由国家农林水产大臣批准；2公顷以下的由都道府县知事批准。《农地法》第92条又规定，不经批准，擅自占用农地的，处3年以下有期徒刑和100万日元以下的罚金。韩国为了有效保护农地，规定农地转为非农地必须先取得中央政府主管部门长官签发的农地转用许可证后方可转用农地，并且规定了宅基地上限度。同时在《农地扩大开发促进法》中规定，未经许可转用开发的农地，处5年以下徒刑或处1000万元以下罚金，或两者并罚。

绿带政策：保护城市生态的利剑

城市绿化带是“城市之肺”，日益受到珍视和重视。英国从上世纪50年代开始建立城市绿带（GREEN BELT），以控制城市过度外延，减少乡村土地占用和保护环境，并为此编制了绿带规划。几十年来，绿带政策对于控制城市的过度扩散、保护城市周边环境发挥了很大的作用。但是，绿带政策在发挥其应有作用的同时，也产生了一些问题，主要是绿带刚性成为阻碍城市发展的主要障碍。在剑桥，由于绿带过于紧凑，存量土地有限，基本没有工业废弃地，导致地价急剧上升，房地产价格过高，引起了可就业人口与居住人口的失衡，影响了经济发展。有观点也认为，政府的绿带政策已不适合一些城市的发展，应进行相应调整。

抑制投机：确保资源供给的平衡

强力抑制土地投机，也是各国为维护城市稳定和促进经济发展而采取的必要举措。比如日本和韩国面积狭小，土地问题直接影响到政治的稳定和经济的发展。因此这两个国家对土地投机问题都非常重视，制定了各种法律法规，并由此形成了地价公示制度、土地交易规制制度、土地利用计划制度、土地租税制度、土地登记制度等各种法律制度，从方方面面想方设法来阻止土地的投机行为。如在全国公布法令，冻结土地市场，停止价格浮动；对房地产市场做出规定，提出建立标准地价评估体系；实行房地产经纪人许可证制度；增加不动产交易所得税和土地闲置税；建立国家土地开发公司，以扩展公共事业用地数量；建立土地开发银行；实施“综合土地税”，征收土地增值税；颁布《宅地所有上限法》；实行土地买卖实名制等。这些措施虽然手段不同，但其根本目的在于防止土地投机。

在公示地价管理问题上，日本自《土地基本法》颁布后，开始实施公示地价制度。但这一制度的实施，也走过一段弯路。日本开始的公示地价，由建设省、大藏省税务局、国土厅、自治省等四个政府机关各自公布其标准地价。由于政出多门，一地四价，不但起不到稳定地价的作用，反倒给土地投机者造成钻空子的机会。韩国也同样，政府开始实行的公示地价由基准地价（过去的建设部公布）、课税标准（过去的内务部公布）、基准时价（国税厅公布）、土地时价（过去的财务部公布）等构成，花样繁多。因其相互之间标准不一，带来了公示地价的混乱和公众对其的不信任。后来日本将公示地价统一归为国土厅管，韩国也规定统一由建设部来公布公示地价，由此消除了公示地价中政出多门的现象，实现了地价调查体系的一元化领导，并由此提高了公示地价其课税功能的实效性，实现了公示地价制度设立的初衷。

日本、韩国土地的主要问题是地价的飞涨与随之而来的投机问题。为了防止这种问题的出现，两国皆采用了土地交易规制制度。但在具体实践中，两国政府也充分认识到，土地交易规制制度，只能作为应急避难而采取的政策。为了纠正地价异常的状况，必须着手处理土地需求与供给的关系。如果在需求供给方面不采取根本有效的对策，仅采取“头痛医头、脚痛医脚”的临时性对策，不但问题得不到解决，相反甚至会有进一步恶化的危险。投机分子会通过各种地下黑市交易进行投机，从而致使公开化的投机潜入底下秘密进行。由此可见，土地交易管制这种对地价的直接性统治手段，在日本、韩国以自由交易为基础的市场经济中，是政府不得已而为之的制度。

集约开发：遏制扩张的有效出路

防止城市扩张和无序蔓延是摆在各国面前的问题。在日本、韩国，早就采用了划分不同地域的办法来限制城市扩张，但开始的收效都不大。如日本东京在1955年就提出了首都圈构想方案，预定距市中心50公里半径圈内，区分为内部市区、近郊地带、周边地带3个区域，用建设绿带和卫星城镇的办法防止首都过度扩大。由于地方政府和土地所有者们的强烈反抗，构想方案未能实现。日本政府由此对政策进行反思，进而意识到要防止城市无限制扩张必须走城市再开发的道路。于是在1954年公布的《土地区划整理法》的基础上，又出台一系列的法律、法规，如1960年公布《住宅地区改良法》，1974年公布《国土利用计划法》等。1989年的《土地基本法》的出台，更加体明了日本政府下决心限制土地私有权的滥用，向土地社会化的方向前进。在以上完备法律制度保障下，日本城市再开发取得了巨大成就，大规模的高层建筑群拔地而起，城市土地得到了集约利用，城市扩张得到很大程度的遏制。

略）