特大城市人口的规模趋向溯源及破题改革契机

申峥峥+于怡鑫+郝琦

导读：特大城市的人口问题是世界城市化进程中一个非常棘手的问题，因此我国特大城市所遭遇的人口膨胀及带来的各种问题，日本东京在其经济高速增长期，伴随着城市化的快速推进，也有相似的经历。所以，分析东京人口集聚过程及其特点、从多个方面总结东京政府在调控人口方面的政策措施，对我们来说有比较强的借鉴意义：一是要关注城市的发展和布局，二是政府在人口调控政策的力度方面要出台具体的法律法规，三是建立多个次中心，四是加强区域一体化，五是合理调整产业结构，六是分散城市非核心功能。

一、东京人口基本情况

东京（Tokyo），位于日本本州岛关东平原南端，是国际重要的金融、经济和科技中心之一，亦是亚洲重要的世界级城市。截至平成25年（2013年）10月1日，东京人口约有1329万，占全国总人口的10%，位居47个都道府县之首。东京都面积为2189km?，仅占全国总面积的0.6%，因而人口密度达到6038人/km?，位于全国之首。其中，东京都23区的面积约623km?，约906万人，人口密度14 543人/km?；多摩地区面积有1160km?，目前有约420万人，人口密度为3621人/km?；岛屿地区的面积约406km?，现在有约2.7万人，人口密度为66人/km?。

东京都市圈是世界上最大的巨型都市圈。按城市人口规模，东京都市圈目前是世界上唯一人口规模超过3000万的巨型都市圈。2013年人口总数约为3579万。人口向国内首位城市的集中程度非常高，而且仍然处于持续状态。

二、东京人口集聚过程及其特点

（一）东京人口规模演变过程

从1872年到2013年，东京人口除了二战期间的人口波动之外，整体处于上升的趋势，如图1所示。东京城市人口规模的变化大致分为五个阶段：

1.第一个阶段：1872～1915年人口稳定增长阶段

日本明治时期（1868-1912）是日本近代历史的开始，也是日本脱离封建社会，步入发达现代资本主义社会的过渡时期。明治政府成立后即开始推行富国强兵、脱亚入欧的国策，从科学技术、文化教育、思想风尚和生活方式等领域进行近代化、西方化的普及。新政府进行了一系列政治、经济、文化改革，包括废藩置县、四民平等、殖产兴业、地税改革、文明开化等措施，为日本成为现代强国奠定了基础。

明治维新后，东京人口快速增长。1876年东京人口已经突破100万，此后稳步增长，1900年人口已经将近200万，到1915年已经超过280万。从1872年到1915年，东京人口的年平均增长率为2.8%。

2.第二个阶段：1916～1940年人口快速增长阶段

一战以后日本摆脱了日俄战争以来的经济萧条，实现了大跨度发展。由于未实际参战反而向参战国贩卖军需品，日本大发战争财。不仅消解了经济危机，生产力大幅提升、重化工业得到发展，还打入了国外市场。大正时期（1912-1926）是日本大规模工业化的时期，东京、大阪、名古屋等大城市地区成为工业集聚的区域。沿东京湾发展出来50km长的东京—横滨工业带，东京城市内部和西边的市郊地带也雨后春笋般涌现出大批小工厂。此时，东京城市化快速发展。

伴随着经济和城市的快速发展，1915年以后，东京人口快速增长。1925年东京人口接近450万，1930年超过540万，1940年已经突破735万，平均每4～6年增加100万人。1915～1940年的25年间，东京人口的年平均增长率为3.8%。

3.第三个阶段：1941～1945年人口急剧减少阶段

二战爆发后，日本军国主义盛行，日本国内政治、经济等一切事务均以战争为中心，东京人口开始下降。到1945年，东京人口总数仅348.8万，与1940年相比减少了将近一半。1941～1945年间人口的年平均增长率下降了10.6%。

4.第四个阶段：1946～1970年战后恢复与人口迅速增长阶段

从二战日本战败到1950年，日本经济严重衰退，工业生产水平仅相当于20世纪30年代的10%左右。从1950年开始，日本经济开始复苏，疏散到农村地区的人口开始回流，大量的农村劳动力开始涌入城市。东京的城市人口增长迎来第二个快速高峰，1953年东京人口已经恢复到战前的最高水平（650万）。1962年东京人口已经超1000万，1970年更是超过了1100万。1946～1970年的25年间，东京人口的年平均增长率为5.4%。

5.第五个阶段：1970年至今人口规模稳定阶段

20世纪70年代以后的很长一段时间里，东京人口规模维持在1100万人左右，直至2000年，东京人口才突破1200万，而10年后的2010年才进入1300万人。在20世纪90年代出现了逆城市化的现象，人口出现了短暂的下降，但东京的人口规模总体上保持了一种稳定的增长趋势。从1971年到2011年后的40年间，东京人口的年平均增长率为0.4%，所以这个时期东京进入人口规模相对稳定的阶段。[1]

（二）东京人口集聚的特点

1.东京人口短时间内骤增

从明治维新之后，一直到2013年，东京的人口除了二战影响之外，保持了整体的上升趋势。但是我们可以从图2中发现两个人口骤增的阶段，分别是一战后的1920～1940年、二战后的1945～1965年。一战后的二十年内，东京人口增长保持着年平均3.5%的增长速度。二战后，东京人口规模快速增长，保持着年平均5.8%的增长速度，使得战争因素造成的人口萎缩在十年之内迅速消除。人口短时间内的快速聚集，带来了一系列的社会问题，比如说，地价上升引起的住房价格上升和公共项目经济效益下降、交通问题的恶化、各种废弃物处理设施容量达到极限、城市环境污染，等等。

2.东京人口高密度区不断扩展

二战结束之后，东京都的人口整体处于增长趋势，但是23区的人口自60年以后开始减少，泡沫经济结束之后才又开始缓慢回升。多摩地区的人口一直处于持续增长状态，如图2所示。事实上，随着时间的推移，东京都人口增长最快的空间圈层一直在向外推移。1955～1960年间，人口增长最快的圈层为距离都心10～20km的范围，也就是区部范围。到1960～1965年间，人口增长最快的圈层已经延伸到距离都心20～30km的范围，[2]多摩地区市部的人口快速增长。

随着人口增长最快圈层的向外推移，东京都人口的高密度区不断地扩展。截至到2013年1月，东京都区部人口密度为14 543人/km?，而早在1960年区部的人口密度13 339人/km?。多摩地区市部2013年人口密度为5274人/km?，而在1960年市部的人口密度仅为1652人/km?。郡部和岛部的人口密度相对稀松，截至2013年，分别为155人/km?和67人/km?。

3.东京人口呈现郊区化趋势

东京的人口到20世纪70年代逐渐地稳定下来，而东京都市圈和首都圈的人口则一直处于持续增长中，显示出东京人口的郊区化趋势，如图3所示。从人口增长率来看，如表1所示，东京都市圈中琦玉、千叶和神奈川三县人口增长率自20世纪50年代便一直高于全国人口增长率，1970～2000年甚至一直高于东京的人口增长率。首都圈中所含的外围四县，茨城、群马、枥木、山梨，其人口增长率在1980～2000年之间也高于全国的人口增长率，更显示出东京都市圈在此时期的人口郊区化的趋势。2000年以后，随着东京的再城市化势头，东京都人口出现缓慢的回升，东京都市圈人口继续攀升，而外围四县的人口增长率开始下降，人口数量持续减少，出现了人口净损失的现象，表明首都圈外围四县仍然缺乏强大的人口聚集能力。[3]

三、东京政府调控人口的政策措施

作为中央集权制国家，面对人口快速集中的局势，东京政府发挥了关键的主导作用。

（一）制定规划，统筹人口发展

东京把人口问题放在城市发展战略的高度进行统筹考虑。1956年，日本政府实行“首都圈整顿方案”，规定在以东京为中心、半径100公里以内的地区构建一个“首都圈”，颁布了《首都圈整治法》，并于1958年编制了《第一次大东京都市圈建设规划》，奠定了区域同城化发展的基础。目前的日本首都圈整备规划已经修订五次了，分别是1958年第一次首都圈规划、1968年第二次首都圈规划、1976年第三次首都圈规划、1986年第四次首都圈规划和1999年第五次首都圈规划。具体的规划时间、规划背景、人口规模、主要内容，如表2所示。

为了保障制定的规划能够顺利地实施，日本政府或东京政府自20世纪50年代以来先后颁布了十几部法律，以法律的形式保障规划的实施，这使规划得以顺利进行的关键。颁布的法律主要包括《首都建设法》（1950年）、《首都圈整备法》（1956年）、《首都圈城市开发地区整治法》（1958年）、《首都圈建成区内工业等设施控制的法律》（即《工业等控制法》）（1959年）、《新产业城市建设促进法》（1962年）、《工业整备特别地区整备促进法》（1964年）、《商务流通城市整治法》（1966年）、《住宅建设规划法》（1966年）、《古都保护法》（1966年）、《城市规划法》（1968年颁布，1992年和1999年先后修订）、《首都规划法》（1968年）、《工业布局调整促进法》（1972年）、《过疏地区振兴特别措施法》（1982年）、《娱乐休闲地区开发法》（1987年）、《多核分散型国土形成促进法》（1988年）等关于东京都市圈建设和规划的法律。[4]

（二）转变城市发展理念，提高城市的承载力

控制城市规模，还是发展大城市，一度成为东京的城市管理者头疼的两难选择。上世纪60年代，日本城市规划界开始了有关大城市发展的激烈争论，争论中最根本的分歧就在于是应该控制、分散大城市的人口与产业功能，还是积极发展特大城市。这场争论中出现了三种代表性的观点：[5]

第一种观点，认为应该控制、分散特大城市，发展大型的地方城市和地方城市圈。

第二种观点，主张分散特大城市的城市功能的“首都功能迁移论”。目的是将聚集在东京都内的主要行政管理功能，包括国会、行政、司法这三大权力向外迁移，以减轻首都圈发展的压力和密度。

第三种观点，对发展特大城市采取积极、肯定的态度。这一观点认为所谓的特大城市问题，实际上是由于城市设施容量与城市规模不相称而造成的，因此需要对城市进行再开发和整备。

在经济高速增长的环境下，发展大城市的观点抢得先机。从战前延续下来的“控制超大城市发展”的城市政策发生了方向性的变化。在1963～1966年期间，也就是东京第一次取得奥运会举办权的时期，在1966年东京都政府公布的“今后的东京——20年后的展望”中，首次肯定了东京发展成为巨大都市圈的必然趋势，提出东京的城市政策不应是消极控制，而应是积极引导，东京城市发展政策发生了历史性的转变。东京的发展思路跳出了“控制还是发展——非此即彼”的狭窄框框，开辟了一条崭新的发展之路：变被动为主动，从一味关注城市规模转向关注城市布局。通过优化升级产业结构、开发城市副中心和新城、建设大都市圈等一系列举措，把人口数量与促进城市发展，提高城市生活性功能结合起来，有效促进了人口的流动和合理分布，控制和优化了东京都的人口规模和结构。

（三）发展都市圈，减轻人口迁入压力

提升周围城市品质，减轻人口迁入压力，是缓解大城市人口压力的根本性战略。为了解决单一城市人口过于集中带来的问题，采用城市群布局的方式，在地域上组成一个相互关联、相互依赖的城市都市圈，在扩大了城市容纳力的同时也提高了城市的联合影响力。

1956年，日本政府实行“首都圈整顿方案”，规定在以东京为中心、半径100公里以内的地区构建一个“首都圈”，颁布了《首都圈整治法》。首都圈包括了1都7县，分别是东京都、埼玉县、千叶县、神奈川县、茨城县、枥木县、群马县、山梨县。其中离东京最近的三个县埼玉县、千叶县、神奈川县与东京都组成了东京都市圈。东京都市圈总面积13 400km?，占全国面积的3.5%；人口3680万人（2014年），占全国人口的三分之一以上；GDP更是占到日本全国的一半。城市化水平达到百分之九十以上，是日本最大的金融、工业、商业、政治、文化中心，被认为是“纽约+华盛顿+硅谷+底特律”型的集多种功能于一体的综合性大都市圈。从图4中我们可以发现，自20世纪50年代开始，埼玉县、千叶县、神奈川县三县的人口持续攀升，在70年代东京都人口进入稳定期之后，三县人口仍然保持了较快的增速。茨城从上世纪60年代开始，伴随筑波科技城的建设，人口也在逐步增加。都市圈的规划建设，在带动经济发展的同时，扩大了城市的容纳能力，也在缓解东京都的人口压力方面发挥了很大的作用。

都市圈的建立和发展，离不开区域之间的协调和统筹。为协调和统筹东京首都圈的发展，日本先后成立了首都建设委员会、首都圈整备委员会和国土厅下设的大都市圈整备局。这些机构的设立，对于首都圈的规划和发展起到了重要的作用。随着都市圈的发展，东京都以及周边的各级地方政府正在越来越积极、主动开始地方性的区域合作和区域协调，而不再依赖自上而下的行政管理性的区域协调。1998年，东京都与周边7个都县，以“七都县市首脑会议”为平台，展开了更为密切的合作和实质性的政策协调工作。

（四）由“一极集中”到“多心多核”，疏散中心区功能和人口

伴随着东京经济的高速增长，核心区的商务功能集聚。上世纪60年代，核心区商务办公用房短缺，为了抑制商务功能继续向都心聚集，东京开始有计划地引导城市由“单中心”向“多中心”结构转移。设立副中心和商务核心城市，逐步形成了“多心多核”的城市结构，成为东京疏散城市中心区人口和功能的关键性措施。

1982年发布的“东京都长期规划——以21世纪为目标”中提出，所谓“多核心型”城市结构的含义是，“控制商务功能向中心区的继续集中，使其向副中心和多摩等城市疏散，促进就业和居住平衡接近的城市”。从这个定义中可以看出，“多核心型”城市结构所强调的，不仅是城市功能的疏散和次一级城市的建设，居住功能和其他城市功能保持平衡的必要性是这一概念的另一个重点。在以后的1986年的“第二次东京都长期规划”和1990年的“第三次东京都长期规划”中，对于“多核心型”城市结构的内容和建设实施步骤进行了更加详细的阐述和进一步的发展。

经过近半个多世纪的建设，目前东京已形成了包括七个副都心和五个核都市的“多心多核型”城市结构。

1.副中心建设

在第一次首都圈整治规划中就已经明确，不仅要在区域范围内分散中心城市功能，同时也需要建设城市中心和副中心的功能分担结构，这也是最初的多核心型城市结构形式。

首先，东京分阶段实施了副中心战略。

1958年，首都圈整备委员会将新宿、池袋、涩谷作为城市副中心的规划地区。之后的1960年，成立了新宿副中心建设公社，在以淀桥净水厂搬迁后的空地为中心的100公顷范围内，开始了新宿副中心建设项目的实施。1982年，东京决定建设大崎、上野-浅草、锦系町-龟户这3个副中心。1987年，为了进一步扩展商务办公空间以满足东京日益增多的国际商务活动的需求，同时建设信息化和智能化的东京通讯港，东京制定了“临海副中心开发基本构想”，开始规划建设临海副中心。

经过六十多年的规划发展，在东京市23区的600km?范围内，形成了一个核和七个副中心。东京火车站地区为核，是高密度的金融商业贸易地区即CBD。周围沿着著名的长度超过30km的环状轨道山手线，自然形成了间距不等、规模不同、功能各异的七个新老副中心：池袋、新宿、涉谷、大崎、上野、锦系町和临海副中心。这七大副中心，位于距中心10km范围内，主要发展以商务办公、商业、娱乐、信息业为主的综合服务功能。每个副中心既是所在地区的公共活动中心，同时也承担东京作为世界城市的某些职能。通过实施“副中心”战略，东京形成了分工明确、协调互补的网络化城市格局。

其次，通过轨道交通引导副中心的发展。

1963年的首都圈整备委员会的一份报告里指出，“东京需要在分散过度密集的城市功能、进行城市结构重组的同时，考虑将中心区的现有功能向周边的城区分散，通过相应发展新的城市交通体系，以有效地促进多核心城市结构的转换”。所以，在建设副中心的同时，东京也很重视交通网络体系的建设。首先修建一条环市中心铁路，依托各交通枢纽将各副中心串联起来，然后再以各副中心为起点，修建众多呈放射状、向近郊或邻近城市延伸的轻轨线，并在线路末端发展新的中小城市和工业中心。经过多年的建设，东京大都市圈现有地铁线超过280km，铁路近3000km。轨道交通系统每天运送旅客2000多万次，承担了东京全部客运量的86%。在早高峰时的市中心区，有91%的人乘坐轨道交通工具。[6]

2.商务核心城市建设

“商务核心城市”的概念，是在“第三次首都圈基本规划”（1976年）、“首都改造规划”（1979年）和“第四次首都圈基本规划”（1986年）中提出并逐渐形成的。

为了解决对东京都中心地区的依赖与“一极集中”的结构问题，第三次首都圈基本规划提出了在“周边地区”内建设“商务核心城市”的政策手段，积极发展横滨、川崎等主要城市成为核心城市，从而推动“多核型区域城市复合体”的形成。作为首都圈的超长期规划（1980-2025），“首都改造规划”延续并发展了第三次规划的思想，提出为改变东京大都市圈依赖于“一极集中”的发展模式，以分化为基础，形成具有多个核心和圈层的“多中心、多圈层”的区域结构，并以此为基础在东京大都市圈内进一步构筑“联合都市圈型”的区域结构，如图5所示。此次规划提出，通过在40～50km圈的范围内建设“商务核心城市”，通过促进一些不需要在东京都中心区布局的商务办公类功能向这些商务核心城市分散，从而形成以商务核心城市为中心、居住和就业相近、生活服务充足的具有综合性城市功能的自立型都市圈。从规划理念和方针来看，“第四次首都圈基本规划”与“首都改造规划”没有大的区别。1985年的《首都改造规划——面向多中心联合都市圈的建设》规划的六个独立的圈层分别是：东京中心区、多摩自立都市圈、神奈川自立都市圈、琦玉自立都市圈、千叶自立都市圈、茨城南部自立都市圈。每个自立都市圈都有核心的商务城市，承担独立性的功能。

（五）调整产业结构，优化城市人口规模、素质、布局

产业结构是影响人口规模、人口素质和人口空间布局的重要因素。东京产业结构经历了从城市化初期的劳动密集型向资本、知识密集型逐步过渡的过程。

1955～1970年间，由于钢铁、造船、机械、化工和电子等产业的迅速发展，东京都地区集聚了大量的制造业企业和就业人口。一系列的社会和城市问题凸显。为此，1959年，国家公布了《首都圈建成区内工业等设施控制的法律》（即《工业等控制法》），其中将首都圈内的部分城市建成区定为工业等设施控制区域，即在包括东京都23区、三鹰市、横滨市、川崎市及川口市的部分市区里，对于一定规模以上的工业、大学等设施的新增项目进行控制。这一政策实施之后，工业设施的扩建和新建在控制区域受到严格的限制，许多工厂尤其是大型工厂，更多地开始向地价较低的地区迁移。自实施之年起的20年内，就业人数在300人以上的大型工厂减少了约40%。[8]东京都制造业的鼎盛期是高速经济成长期的60年代初期，当时制造业的生产总额占全日本的比重为14.2%，而1990年则为7.1%。[9]可以说，这一政策对于控制大型企业设施的增加和人口快速向东京集中起到了明显的效果。

另外，东京商务成本也是居高不下，加速了制造业不断撤离、低端就业人口无法长期滞留的状态，但以金融业和信息业、传媒产业为首的第三产业，日本大公司的总部，以及外国大公司则纷纷前往东京寻求进一步的发展。

伴随着大批劳动力密集型企业和东京原有的一些重化工业相继迁往郊区、中小城市甚至海外，而以研究开发型工业、都市型工业为主的现代城市型工业开始集聚。资本和技术密集型产业代替劳动力密集型产业，一方面增加了地区生产总值和人均地区生产总值，另一方面也大大降低了东京城市的人口总量。[10]

（六）建设新城，转移中心区人口

新城建设是当时缓解中心城区人口压力和分散东京城市功能的一个重要手段。东京周边地区自20世纪60年代以来，规划了包括筑波学院城市、多摩新城等多项大型的开发项目。开发建设多摩新城的构想是在“首都圈整治规划”中首次出现，为了解决日益庞大的居住问题，规划中提出了包括多摩新城建设在内，琦玉方向、千叶方向在东京郊外共三个方向上规划开发新城的构想。

这一时期的新城开发项目，与战前和战后复兴时期小规模的改善型城市再开发项目和住宅小区建设有很大的不同，不仅在项目规模上，在项目内容的系统性和综合性和专业性方面，都比以往有了很大的而提高。这些项目的规划和实施使得当地的环境水平得到了极大的改善。[11]当前，东京都市圈有代表性的新城，如东急多摩田园都市、多摩新城、港北新城、千叶新城等，都位于离中心城区核心地带30公里左右的距离，通过城际轨道交通连接中心城区。一方面解决中心城区人口的居住，另一方面考虑他们在中心城区的就业，所以通勤时间也不太长，大概都是一个小时左右。而且，这些新城的配套设施齐全，以港北新城为例，公共用地占比31%，公共服务设施及教育设施等用地占比9%，商品房用地与集体住宅用地等占比20%。仅港北新城就有小学15所，初高中8所，大学3所，大规模商业设施7处。交通也十分便利，有2条地铁，11条市区公路，12条过境公路。[12]

罗马不是一天建成的，新城规划和建设周期一般时间较长。新城建设要遵循城市发展规律和经济发展规律，任何短期内建成一个新城的想法都是不切实际的，超前建设的基础设施会造成很大的资源闲置和浪费。所以，对于新城建设的规模设计、建设规划等，应当更加综合、理性地考量。

（七）分散行政办公设施和商务流通设施，分散人口

1961年内阁通过了“政府部门迁移”的决议，决定“尽快探讨将不必要设置在东京都内的政府部门及下属机构、国立大学进行集体迁移的方法”。1963年1月，日本内阁决定成立一个委员会以处理涉及政府机构集中迁移的有关问题。同年9月，日本政府内阁就在筑波地区规划成立科学城达成共识。筑波科学城，坐落在日本茨城县的筑波市中心，西南距东京50km，距新东京国际机场40km，占地面积28.4km?。

筑波科学城基地的核心就是由从东京及其周围地区迁来的国家级、实验性的研究机构和教育机构，建立筑波大学，创造一个适合实验性的研究和教育机构发展的环境。另一个目的是应付和减轻东京过度拥挤的环境。换句话说，把那些没有必要留在东京的国家级实验室、研究与教育机构迁入筑波科学城的目标，就是以一个有秩序的方式减轻首都密集地区的人口过度集中的压力，同时适当提高闲置土地的使用率，为首都地区经济的均衡发展作出贡献。到1998年底，筑波科学城有人口18.8万人，其中研究与教育区6.5万人，都市周边区12.3万人，包括科学研究人员13 000人（在国家研究与教育机构8500人，私人研究机构4500人）。[13]

根据1966年颁布的《商务流通城市整治法》，东京都政府制定了《东京都商务流通设施整治方针》。这一方针明确了将东京城市中心地区密集的批发业、仓储业、货车中转等商务流通设施，向城市高速公路和主干线道路的节点处及市区周边地区集中迁移的目标。根据这一方针，东京都南部的京浜两区、西北部的板桥区、北部的足立区、东部的葛西区的四个区，逐渐发展成为商务流通业的主要密集区。这一分散商务流通设施的方针，一方面促进了城市功能的更新和升级，另一方面转移了中心区人口。

四、启示

特大城市的人口问题是世界城市化进程中一个非常棘手的问题。近年来，北京等特大城市人口规模的持续攀升，带来了一系列的社会问题，交通拥堵、住房困难、水资源紧缺、环境污染等。北京等城市所遭遇的人口膨胀及所带来的各种问题，日本东京在其经济高速增长期，伴随着城市化的快速推进，也有相似的经历。所以，东京政府调控人口的政策措施对我国来说具有很强的借鉴意义。

一是对特大城市要有一个正确的认识，对城市的不断扩张，人口的不断膨胀不能只想着使用行政手段来“堵”，更应该在提高城市的承载力方面做努力。解决特大城市问题，更多地需要对城市进行进一步的开发和整备，关注城市的发展和布局，有效促进人口流动和合理分布。人为的控制城市规模和城市人口，不符合城市发展规律。

二是政府针对人口调控要制定整体的规划，并且要出台具体的法律法规、政策措施来保障规划的落实。否则，规划会很难继续推进。

三是建立多个次中心，按照近郊、远郊等进行梯度规划，建设多个有特色、公共设施完备的新城、副中心等。多核心城市结构的形成，需要适当疏散城市功能，建设次一级城市中心，同时还需要保持居住功能和其他城市功能的平衡。在城市中心区和副中心区的开发中，不能单纯依赖商务办公功能的集中，而是要强调居住和综合性产业功能的结合，同时注重科研、文化设施和会展、体育娱乐等大型综合性开发项目开发，以及交通枢纽的配套开发，教育、医疗等公共设施和服务配置，以减少周边居民对中心城市的依赖。

四是加强区域一体化，协调都市圈发展，减少人口迁入压力。发展都市圈，使得中心城市与周边地区形成功能互补和相互带动，让产业在整个都市圈范围内进行更加合理的优化配置。一方面有助于都市圈内中心城市的功能升级，同时有助于带动周边地区的共同发展。京津冀的协同发展，必将极大地缓解北京人口的迁入压力。北京的“吸附能力太强，外溢效应太弱”，周边河北相关市县与北京各方面的条件差距太大，所以，加强区域一体化，协调京津冀的发展，首先是要加大经济上的协作，更要不断实现教育、医疗、文化等资源的共享，这样才能真正提升周边地区的吸引力。

五是合理调整产业结构，促使劳动密集型产业外迁，适当提高注册企业的门槛，加快向资本密集、技术密集型产业转型。

六是分散城市非核心功能。对于这个问题，我们首先要明确一个城市的核心功能。例如关于北京的核心功能，2014年2月，习近平考察北京时曾对北京的核心功能明确定位：要坚持和强化首都全国政治中心、文化中心、国际交往中心、科技创新中心的核心功能。北京大学政府管理学院教授杨开忠认为，非首都功能主要有两大类：首先，从经济角度考虑，一些相对低端、低效益、低附加值、低辐射的经济部门；其次，区位由非市场因素决定的公共部门。而疏解去向，除了河北、天津等周边区域，还包括从市区疏解至郊区。对于北京的定位直接影响着疏解的对象。这里讲疏解非核心功能，并不是讲首都功能迁移。值得一提的，日本从上世纪60年代开始讨论首都城市功能迁移方案，至今也未能成行，来自各级官僚体制的阻挠以及企业界的反对，都是其中的主要因素。

参考文献：

[1][4]陈佳鹏，黄匡时.特大城市的人口调控：东京经验及其启发[J].中国人口·资源与环境，2014（8）.

[2]韩昊英.日本1968年《城市规划法》划线制度的实施成效及政策启示[J].北京规划建设，2008（3）.

[3]张善余.世界大都市圈的人口发展及特征分析[J].城市规划，2003（3）.

[5][8][11]王郁.城市管理创新：世界城市东京的发展战略[M].上海：同济大学出版社，2004.

[6][10]王鸿春，宫本邦夫，张晓冰，坂本晃，水野隆张，吴玲玲.日本东京应对城市人口问题研究[N].北京日报，2011-01-17（17）.

[7]张晓兰.东京和纽约都市圈演化机制与发展模式分析[D].吉林：吉林大学，2010.

[9]孙林.借鉴东京：上海未来产业结构的发展[J].上海经济，2004（12）.

[12]李铁，文辉.东京都市圈发展对我国特大城市发展的启示[EB/OL].城市中国网，2014-07-11[2015-08-20].http：//www.ccud.org.cn/2014-07-11/114328859.html.

[13]钟坚.日本筑波科学城发展模式分析[J].世界经济，2001（9）.

责任编辑：张 炜