中国城市体系规模结构：特征事实与经验阐释

刘学华，张学良，李 鲁

（1.上海发展战略研究所，上海 200032；2.上海财经大学 城市与区域科学学院，上海 200433；3.上海财经大学 国际工商管理学院，上海 200433）

一、引 言

十八大报告提出，构建科学合理的城市化格局，坚持走中国特色新型城镇化道路，促进城镇化与工业化、信息化及农业现代化同步发展。目前，中国作为一个拥有近14亿人口的大国，如果城镇化水平从2013年的53.7%提升至2030年的70%，则意味着3－4亿的农村地区人口会逐步迁移至城市地区，届时将有近10亿中国人生活在城市，中国城市的数量、规模、城市形态及整个城市体系也将随之发生重大改变（联合国开发计划署，2013）。历史经验表明，城市化水平从30%提升至70%对一个国家的经济社会发展至关重要，并且完成这一过程所需时间有缩短的总体趋势。从先发国家城市化历程看，英国大致用了90年、法国120年、美国90年、日本40年（高佩义，2004）。中国城镇化率1990年仅为26.4%，2000年达到36.2%，2014年已经上升到54.77%。21世纪以来，仅用15年时间便提升了18.57%，有超过2亿的农村人口实现了市民化的身份转变。如果保持相应速度，根据预测我国会在2030年左右达到70%，①对未来我国城镇化水平、速度及饱和点（区间）的估计值（即诺瑟姆曲线的中国形式），已有研究尚有不同看法。本文更倾向于接受我国城镇化率将在2020年达到60%左右、2030年达到70%左右的预测。从1990年算起这一过程最多只需要40年的时间。从国际比较上看，作为世界人口第一大国，我国改革开放以来的城市化发展也在创造类似经济增长的“奇迹”。如果未来达到预期70%的城市化水平，实现市民化的农村人口增量就约等于美国人口总数，如此大规模的城市化在世界经济史上无先例可循。

如果要回答这样一个问题：未来中国将会走出一条怎样的“大中小城市协调发展”、城市群规模和布局科学合理的中国特色新型城镇化道路？对此，有必要对我国城市化快速发展以来，城市体系规模结构演变的诸多经验事实和典型特征进行梳理，可为进一步理解跨区域城市群形态出现和特大型城市人口规模等问题，以及交通方式变化和信息技术进步等将会对城市体系产生的影响，提供一个分析框架。目前，已有学者关注到中国城市体系规模结构的特殊性，并结合中国政府与市场特点给出了一些解释（程开明和李金昌，2007；梁琦等，2013）。但现有研究多是某给定年份横截面数据的静态空间分析，鲜有文献从动态的时间跨度角度去思考中国城市体系规模结构演变的典型事实及内在机理。

本文尝试在刘学华（2009和2012）等研究的基础上，将城市政府部门和异质性劳动力纳入传统城市体系均衡分析模型，通过将数据更新到第六次全国人口普查，结合若干特征事实进一步探讨城市行政层级、城市规模控制和户籍制度等政府干预因素对1985年以来中国城市体系规模结构演变的影响，进而分析在政府外部干预和市场内在驱动共同的作用下我国城市化发展和大、中、小城市路径选择的内在机理和可能趋势。本文余下内容安排如下：第二部分描述中国城市体系规模结构的典型特征事实；第三部分回顾总结城市体系规模结构的主要研究及局限；第四部分尝试勾画出一个城市群内部大小城市人口规模均衡曲线；第五部分基于经验分析，探讨政府干预与市场选择对城市体系规模结构的影响；最后是总结性评论。

二、特征事实

1985年以来，在我国的城市化进程中，整个城市体系呈现出两个值得关注的典型变化特征：其一，由直辖市、省会城市、计划单列市、沿海开放城市、副省级城市以及经济特区城市组成的49个“中心城市”总人口、非农人口及市辖区人口的增长速度明显高出全部城市的平均水平。如表1所示，1985－2010年期间，中心城市的总人口、非农人口和市辖区人口的平均增速分别为4.8%、13.8%和9.7%，与同期全部城市相比较而言，平均增速分别高出2.6、5.0和3.3个百分点，也即样本期内中心城市仍处于快速扩张阶段。其二，同英、美、日、韩等发达国家及其他发展中国家相比，我国城市的首位度明显偏低（表2）。2010年，我国城市首位度Ⅰ、Ⅱ和Ⅲ分别比所列参照国家的平均水平低13.7%、19.6%和13.5%。此外，随着我国城市化进程的加快，1985年以来我国城市的首位度总体呈下降趋势。

表1 地级城市与中心城市城市规模扩张速度比较分析（1985－2010年）

中国城市区别于其他国家城市发展的最显著特征之一，便是城市成长受独特的政治制度及其对城市职能和规模的约束效应（顾朝林，1996；施坚雅，2000），①美国学者施坚雅曾先后于1950年和1977年实地考察了中国城市市场，在其主编的《中华帝国晚期的城市》（中华书局，2000）一书中，他生动地概括“也许再也没有一个国家像中国那样，政治影响对城市发展以这样纯粹的形式起着作用，同时又这样强烈地持续几个世纪之久”。城市行政层级、行政区划调整和户籍制度等因素的存在影响着中国城市规模体系演进的机制和路径。例如，中国城市行政层级中的一种特殊类型即副省级城市，②副 省级城市数目（15个）约占文中所指中心城市数量的1／3。具有党政官员高配的特殊行政治理架构，政府主导驱动城市增长特点尤其显著（周靖祥，2014）。更为特别的是，中国二元经济背景下，长期的城乡分割政策扭曲了要素流动、城市增长和城市体系（陆铭等，2011）。大量异质性劳动力（指现行体制下从农村或中小城市进入大城市的劳动力，因进入途径、技能水平、是否获得城市户口进而享受城市福利的差异带来的异质性）的存在（范红忠，2008；章元和王昊，2011；沈坤荣和余吉祥，2013；孙三百等，2014），与政府干预和市场机制作用结合，增加了我国城市化进程的特殊性。忽略这些特质，许多基于统计规律、实证结论或纯以集聚（不）经济、运输成本等为核心的市场均衡机制推理对我国城市体系动态演化所进行的分析、判断及预测自然缺乏足够的说服力。

表2 221个城市样本的首位度测算与对比分析

中国城市的增长模式和结构特征不仅同大量文献关注的发达国家不同，与发展中国家也几无相似（Henderson，2008）。众所周知，不同形式的政府干预是中国经济的突出特点，改革开放以来的增长奇迹被归结为转轨过程中“有效市场“与“有为政府”作用成功结合的产物（林毅夫，2012），而我国城市体系规模结构的演变同样是政府和市场两种力量共同作用的过程（程开明和李金昌，2007）。单纯凭借市场作用机制似乎很难使城市找到最佳规模，但容易忽略微观主体（城市化进程中的“人”）的政府干预模式通常又会违背城市化发展的客观规律。③中国当前轰轰烈烈的“造城运动”最为典型。从数据看，新城新区建设平均投资一个亿吸纳人口不足三人，造成了“有城无业、有城无市、有城无人”的状况；1990－2000年，城市建设用地面积扩大90.5%，城镇人口仅增长52.96%，城市用地增长率与城市人口增长率之比是1.71；2000－2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，城市用地增长率与城市人口增长率之比达1.85，均远高于国际公认的合理阈值1.12（经济参考报，2013年4月1日、8月9日）。由此，中国城市体系规模结构演变的特征事实，需要一个适应性更强、解释性更全面的分析框架。

三、文献综述

综合已有文献，关于城市体系规模结构演变规律、影响因素及内在机制的理论研究可归纳为四种范式。一是传统城市经济学与经济地理学，强调经济主体的空间选择行为及空间集聚和集聚正负外部性（规模收益与成本）之间的相互作用；二是新经济地理学，忽略土地市场而强调城市间贸易、固定农业区以及内生的地理偶然性影响（Krugman，1993；Fujita等，1999）；三是从产业演化角度，强调产业结构、产业关联及产业（共同）集聚的城市影响（Moomaw，1996；Au和 Henderson，2006；Duranton，2007）；此外，还有内生经济增长理论的相关解释（Black和 Henderson，1999；Abdel－Rahman和 Anas，2004）。

城市规模及其决定因素是“城市经济学论述的两个主要正面问题”之一（新帕尔格雷夫经济学大辞典（第四卷），1996）。自20世纪60年代以来，城市最优规模的讨论，通常假设收益来自本地化外部规模经济，成本主要体现为城市地租和污染等负外部性，收益与成本二者共同作用最终达到均衡，从而决定了最佳的城市规模水平。该方面的代表性研究包括：Alonso（1971）提出城市总收益—总成本模型，模型中随着城市规模的扩大，城市边际收益和边际成本都增加，但前者递减、后者递增，两曲线交叉决定了每个城市的最优规模水平，该模型进一步被拓展后认为，平均收益曲线和平均成本曲线决定了城市的实际规模（Anthon和Robert，1976）。Brueckner（1987）等学者在单中心城市增长理论模型中引入一般住房生产函数，推导出了住房价格、土地价格、资本密度（或容积率）和人口密度的空间分布规律。新古典城市体系理论研究的集大成者Henderson，自20世纪70年代起采用一般均衡分析方法，相继讨论了有关城市体系的一系列重要问题，涉及城市形成、城市类型、城市增长及城市体系规模结构等多个方面（Henderson，1972，1974a、1974b、1987和2000）。①限于篇幅，不再赘述。

与此同时，人口流动和人力资本因素也引起了城市规模和城市体系研究的重视（保罗·贝尔琴等，2003）。例如，Eaton和Eckstein（1997）、Black和 Henderson（1999）在卢卡斯“人力资本积累内生增长模型”的基础上，建立了动态的城市规模分布模型，解释了发达国家大、中、小城市随时间变化的情况。前者指出，即使工人是同质的并且可以在城市之间自由流动，大城市仍会有更高水平的人力资本、人均工资和租金；后者通过在厂商生产函数的设定中考虑人力资本积累和知识溢出效应，使整个城市的生产具有了规模递增的性质，并以此推导了厂商和人口流动的空间均衡。两模型表明，城市规模分布长期处在稳定状态，即不同类型城市的规模、数量总体平行式增长，增长速度取决于人力资本的增长速度。

总体来看，国外城市体系规模结构的众多研究大致可以分为两类：一类强调解释为什么一个国家的城市体系会有不同规模的城市构成，是否存在一个合理（均衡、最佳、有效）的城市体系规模结构；另一类重点解释不同规模的城市是否以及为什么会遵循位序－规模法则等特定的分布形式。Gabaix（1999b）曾指出，位序－规模法则将可能作为探讨城市体系增长和规模结构演变的众多理论模型的起点，引导未来进一步的理论工作。城市体系的“齐普夫法则”（Zipf，1949）和“帕累托法则”（Carroll，1982）都是最早以美国为样本的经验研究，此后大量的城市体系实证研究一直围绕两大法则，使用不同国家和不同时期样本进行检验与模拟。但到目前为止，“大量的研究并不表示取得了进展，对国家城市体系规模结构的研究缺乏共同性的发现，众多解释城市体系规模结构分布规律的理论也无一能够提供一个完整的解释和存在性证明”（Carroll，1982；藤田昌久等，2005）。

关于城市体系规模结构演变决定因素这一问题，国内最早一些基于城市地理学的研究曾运用分形理论进行过探讨（陈彦光和刘继生，1999；许宗卿等，2000；陈彦光和周一星，2003）。其中，陈彦光和周一星（2003）指出，城市规模－产出关系的分形性质在正常情况下，城市规模越大，城市的人均产出越高；城市的产出效率决定城市规模，城市规模反作用于城市的产出能力。进入21世纪以来，随着我国城市化进程的加快，城市规模和城市体系问题引起了大批经济学者的关注。赵红军（2005）构建了一个基于交易效率的城市化与经济发展的理论框架，分析了城市的位置、规模与等级体系的关系，但未结合我国城市管理水平等对规模结构的影响具体展开。陈良文和杨开忠（2007）将城市内部空间结构和外部规模经济效应同时整合到标准的新经济地理学分析框架中，构造了一个更加接近经济现实的理论模型，研究指出城市内部通勤成本会降低经济活动和人口在城市的集聚水平。范剑勇和邵挺（2011）基于Helpman模型对产业分布迁移的验证表明，我国差异化产品的分布符合“非黑洞”条件，表明无论从全国还是地区层面，大型城市的房价水平上涨过快，成为导致“大型城市人口集聚不足，中小型城市过多”的一个原因。张学良（2013）构建了一个城市群经济的理论分析框架，分析了不同规模与层次的城市集中于某一特定区域的现象以及在城市群内部大、中、小城市空间聚集的原因。梁琦等（2013）建立了一个城市空间摩擦下的劳动力区位选择理论模型，并通过数值模拟表明，户籍制度阻碍了劳动力自由流动，使我国城市规模分布偏离幂律为1的城市位序－规模结构，即文章所认为的帕累托最优结构。柯善咨和赵曜（2014）发现，生产性服务业－制造业结构对城市生产率的影响取决于城市规模，而我国大部分地级市的实际规模仍小于能最大化发挥城市经济效益的最优规模。

同时，许多研究指出，我国城市体系规模结构的演变是由政府干预和市场自发两种力量共同作用的过程。①戴茵在《城市最优规模的确定》一文中颇具启发性地指出，我国的城市规模是自然选择和政府干预的结果，发展大城市还是小城市取决于六个因素即人口密度、发展效率、工业化程度、信息化程度、服务业的成长和国土利用效率（中华读书报，2003年4月2日）。当前我国城市体系存在结构不合理、城市政府管理失衡、城市性质功能相似，尚未形成有序化、网络化和高效服务的城市体系等问题；但就其具体的作用机制看，尚缺少一个演变模式逻辑上的一致性解释。实际上这也是引发我国在走大城市主导抑或小城市（镇）为主的路径选择问题上持续争论多年的重要原因（费孝通，1985；周一星，1992；王小鲁和夏小林，1999；蔡继明和周炳林，2002；赵新平和周一星，2002；王小鲁，2010；等）。

城市及城市体系是受政治、经济、历史、文化、环境与制度等诸多因素影响，并随时空演化而成的复杂系统。总结来看，由于所面临的历史背景、资源禀赋和现实约束条件的巨大差异，国外城市经济学经典文献中以发达国家为主要对象的理论模型、数量分析和研究结论，对中国城市化实践及城市路径选择的机理和模式缺乏足够的解释力。虽然自20世纪80年代起，城镇化道路和进程就成为国内学术界研究的热点，已有文献从自上而下的“顶层设计”角度对我国城市化道路的战略选择和发展路径进行了有意义的探讨，但是定性分析居多，侧重经验总结、事实描述和情景预判，对我国城市体系规模结构演变的特殊性及其内在机理剖析不够，类似国外从微观主体出发的理论研究极少。实际上，一直以来，我们缺乏能对中国城市化的特征事实进行经验阐释的有效的思维工作和逻辑框架，使以此为基础对优化城市体系及中国城市福利改革的可能性和方向的探讨也不充分。这将是本文尝试努力的方向。

四、大城市和小城市：一个拓展的框架

对此，本文尝试在Alonso（1964）和刘学华（2009）等研究的基础上，将单个城市规模变化的情况，放到城市体系的大、小城市之间进行讨论，并给出一个简单的分析框架。事实上，围绕这一问题，Helpman（1998）的研究是在新经济地理学框架中引入土地要素和存在偏好差异的消费者，证明了在一定的运输成本范围内，偏好大城市的差异化产品并甘愿忍受高房价的消费者将流向大城市，而不能忍受高房价且只能接受较小选择范围差异化产品的消费者将迁移至中小城市，消费者最终在不同等级城市之间分层（sorting）。范剑勇和邵挺（2011）针对我国地级及以上城市体系的扁平化趋势，将屠能模型中房价水平对差异化产品区位分布的影响关系植入新经济地理学框架中，阐述了城市房价水平过快上涨（特别是大型城市）对差异化产品区位选择产生扩散倾向的内在机制，证实房价水平过快上涨（特别是大型城市）是产生城市体系扁平化趋势的重要原因，并提出通过加强都市圈内部中心城市与中小城市之间的一体化水平建设和遏制大型城市房价非正常过快上涨等方法，在一定程度上可以扭转城市体系的扁平化趋势。沿袭这一分析基础，如果将中国改革开放以来城市政府的人口管理、户籍制度和公共服务等一系列干预政策、措施与市场机制链接起来，那么新型城镇化跨区域城市群形态和高铁深化区域同城化的出现以及互联网和信息技术进步的发展等将带来新的情景变化。假定存在户籍制度和政府干预的单一城市，如果政府的目标函数是选择城市规模实现城市收益最大化，最终的城市规模将由城市人口的集聚效应、通勤成本以及城市政府的公共服务政策等因素决定（刘学华，2009）。

我们进一步假设从农业区域能够得以进入城市的劳动力H可以选择大城市A或相邻小城市B来进行迁移。进入大城市，可以获得较高的初始工资水平，享受知识溢出和更多的工作匹配机会，消费更加丰富的差异化产品，但同时也要支付更高的通勤和住房成本（范剑勇和邵挺，2011）；相应地，小城市工资水平低，但住房和通勤成本也比较低。尤为重要的是，中国大小城市间的教育、医疗等公共服务配置差异明显，这也是影响潜在城市居民（如大学生）城市选择的特殊重要因素。结合刘学华（2009和2012）等的讨论，H在大、小城市之间选择的最终均衡条件应为：

IA、IB为进入城市技能劳动力分别获得的可支配收入，其与扣除在城市的居住与食物等必要性支出后的净工资收入ξ、城市分别对应的获得“福利”S（如社会保障、公共服务等）以及通勤成本τ相关。①关于基准模型推导及参数的设定，请参考刘学华（2009和2012）。为直观理解这一城市选择的均衡条件，假设：（1）同一技能层次劳动者从A和B两城市获得的工资水平（考虑了物价差异）差异为ξA＝ξB＋c，并由本模型讨论范围之外的劳动市场共同决定，不妨设c为固定常量；（2）将B城市的通勤和住房成本标准化为0。由此，（1）式可以简化为：

（2）式中的常数c只影响两城市的相对福利差异，在此不妨假定c＝0。②实际上，c也是城市规模的函数，本模型予以简化处理，主要是出于以下考虑：假设c主要由企业和劳动者供求双方所在的劳动市场决定；接下来聚焦讨论政府干预影响下的中国大小城市教育、医疗等公共服务配置严重失衡（SA＞SB）。为具体讨论各个参数对城市均衡规模水平的影响，我们首先需要判断城市公共福利S与住房和通勤成本τ随人口规模变动的演化路径。随着A城市人口规模的增加，城市集聚效应使城市政府的收入水平上升，从而也带来了SA的上升，但由（1）式可知，如果人口规模集聚的边际规模效应达到一定临界水平之后，SA作为平均水平必然随着人口规模的增加而呈现下降趋势即出现拐点（如图1曲线SA1所示）。对城市住房与通勤成本τ，通过讨论其一阶导数和二阶导数的符号来进行判断。在城市生活的H，除去工作及休息、吃饭等所必需的时间，个人每天能够承受的通勤时间是有限的。通勤时间存在个人极限值，意味着当达到极限人口规模时，个人平均单位通勤时间的金钱价值无穷大。可知，τ对人口规模H的一阶导数、二阶导数均大于0，即dτ／dH＞0，d2τ／dH2＞0。最终可得，相对于城市B，城市A的通勤和住房成本曲线会呈现出如图1曲线τA1、τA2所示的单调递增情形。①关于单中心城市的通勤和住房成本随人口规模的变化情况，范红忠（2008）在讨论我国城市交通住房政策时有一个更加详细的讨论。

我们可以得出城市人口在不同城市之间做出移民选择的均衡曲线（图1）。纵轴表示A和B城市公共福利水平的差异，横轴HA表示A城市的人口规模，随着HA的增长，通勤和住房成本变化用曲线τA1表示。假定人口城市化总量外生给定，点E为一般情况下整个城市体系中A城市可以达到的人口规模。至此，通过上述一系列城市规模相关理论命题及城市体系均衡机制的推导和论述，实际上我们已逐步构建了一个适用于中国城市化情景的城市政策分析拓展框架。

图1 城市人口分布均衡曲线示意图

五、政府干预与市场选择：经验分析

依托上文的模型结论和分析框架，接下来我们从单个城市到整个城市体系，阐释政府干预和市场机制共同作用于城市体系规模结构的经验事实和逻辑。

（一）政府干预下的城市体系规模结构

1.点M为存在城市规模限制的人口规模。此时居住在大城市A，比进入小城市B可以享受到更好的公共服务，但是政策限制使得A城市规模不能达到市场机制作用的E点。相应地，B城市若不受限制，可以承接大于均衡比例的城市人口，反而比大城市有更快的增长速度。由此预期，放宽限制后的A城市人口规模水平将获得大幅提升。表3梳理了1978年以来我国历次重要的城市规模政策变化调整情况。可以发现，一直以来中国城市化政策关注的焦点乃是中国特色城市化道路应当选择发展何种规模的大中小城市问题。实际情况显示，尽管改革开放伊始便提出控制大城市规模，但是人口向大城市集中的趋势一直持续至今，落户限制等门槛作用有限。以上海为例，2013年常住人口超过2 400万，相比2000年增长了800余万，相当于十几年内上海市域新增了一个特大城市。市场机制作用和人口自由流动给政府主导的城市规划和人口管控带来了挑战。顺应城市群经济发展趋势，十八大以来提出，科学规划城市群规模和布局，以城市群为主体形态，推动大中小城市和小城镇协调发展，标志着我国针对单一城市规模的发展方针实现了从“严格控制”到强调城市之间的“协调发展”的根本性转变。同时，突出强调走特色新型城镇化道路，合理响应人口的就业需求、公共服务诉求和城市可持续发展的要求。

表3 中国城市发展方针与规模政策的演变

2.降低城市通勤和住房成本政策的效果。通常类似政策包括：（1）投资建设快速轨道交通系统、增加城市道路容量等以有利于节省通勤时间；（2）交通和住房补贴政策，如提供交通和住房补贴以及经济适用房、廉租房等政策。前者属于优化城市物理形态以“时间换空间”的工程方法（engineeringapproach），后者属于价格机制引导经济主体空间决策的经济方法（economicapproach）（Glaser，2012）。类似政策的总体效果将使图1中曲线τA1移至曲线τA2，体现为人口向城市A的倾向性流动，均衡点成为F点。但是B城市同样可以利用通勤、住房补贴等政策使均衡曲线发生反向移动，吸引人力资本在小城市的集聚。国外大城市的早期经验表明，通勤距离和通勤成本是影响大城市人口空间选择的主要因素。政府通过建设快速、密集交通系统可以引导人口的有效集中和分流，还可以延缓城市发生人口密度随距离中心城区增加而急剧下降的情形。为此，美国、英国等国家广泛利用通勤距离对城市（大都市区）划定分区，进行相应的都市区统计、地区劳动市场界定及就业分析等工作。①英国统计局与纽卡斯特大学（Newcastle University）合作，根据居民居住地与工作地之间的通勤距离，将英国划分为若干“通勤区（TTWAs）”。据统计，随着交通工具、通信技术的升级和交通系统的更新完善，英国通勤半径不断扩大，直接导致英国通勤区总体数量由1981年的334个减少至1991年的308个，后来仅为243个（2007年统计）。不同于早期主要依托汽车和高速公路网兴起的欧美城市化和城市体系，中国的城市化成长于高铁时代，按照2008年调整后的《中长期铁路规划》，到2020年，中国高铁网连接除西藏外所有省会及50万人口以上城市，覆盖全国90%以上人口。高铁带来的“同城化效应”正在改变人们的通勤方式、出行模式并将重塑整个中国城市体系。

3.政府提升或降低公共服务水平的影响。通过上下平移公共服务曲线SA，也可以带来城市均衡人口规模的变化。例如，B城市如果能够提升自身公共服务水平，将会造成A城市从曲线SA1调至SA2，城市居民福利相对降低，从而造成人口规模增长速度变缓。一方面，规模大、控制严格的大城市由于集聚水平和吸引力较高，仍能吸引大量的高技能人口迁入；另一方面，中小城市则能够以相对较低的成本实施政策倾斜、放宽人口限入标准等途径来获得城市规模的扩大。结果表现为政策约束下的既有城市将获得不同程度的增长，以适应不同阶段的城市生产和发展的具体要求。

4.户籍制度改革对城市规模的可能影响。由（10）式可知，S是一个平均值概念。特别是当θ较小时，人口规模的大量增加可能带来平均福利S的下降和住房、交通成本的上升，长期来看，城市规模均衡水平有可能从F点移至G点，最终均衡城市规模水平反而下降。这意味着，在城市人口规模快速扩张的过程中，应当慎重对待户籍制度政策的改革。同样，广泛意义下，我们沿此框架考察控制城市环境污染等对城市规模的影响，可得出近似的变化过程。

（二）异质性劳动力的经验观察：首位度低的解释

上述因素都有可能影响城市体系中大中小城市规模结构的变化。从城市扩张的路径看，一种情形是，如果城市数量固定，行政区划范围保持不变并且不存在人口流动，我国城市人口增长速度主要由城市人口自然增长率决定，不同规模的城市将按照固定比例沿着平行增长路径推进；另一种情形是，考虑了劳动力流动，特别是户籍政策“筛选”拥有较高技能的劳动力进入城市时，大城市和小城市的增长速度由城市人口的自然增长速度、集聚效应、通勤成本及城市政府的公共服务政策等多种因素共同决定。事实上，给定人口基数庞大、农业剩余劳动力转移需求旺盛等客观条件，我国的户籍制度和城市规模政策在有力阻止了人口城市化的无节制增长的同时，也保证了一定数量拥有较高人力资本水平或劳动技能的人口优先进入大城市就业、落户。进一步地，如果城市数量趋于稳定，这一城市体系规模结构演进的分析框架便可以拓展至包含全部城市的情形。

一个比较直观的结论是，单方面采取某一项政策，可能对城市规模变化的影响有限（范红忠，2008）。比如，提升大城市的公共福利水平可以引致大城市人口的增加，这一动态变化过程也必然伴随着城市通勤成本的上升。如果不采取有效措施减少人口规模增加对交通、住房成本的反向影响，前者所带来实际收入和公共福利水平的上升最终会为后者所耗散抵消，长期来看政策的作用将十分有限甚至缺乏效率。因此，有以下推论。

推论：如果城市政府及其所代表的行政层级能够提供的公共福利水平存在先天性差异，存在异质性劳动力的条件下，Helpman（1998）提出的大城市和小城市基于房价支出份额和差异化产品消费替代弹性之间的“非黑洞”条件即使成立，劳动力也可能会选择不迁出较大的城市。反之亦真。

理论上，这一推论也符合城乡二元经济结构下城市移民决策的一般情形（Todaro，1969）。集聚效应、基础设施、收入水平等因素在城乡及城市之间的差异和相互作用，共同影响了单一城市的增长和整个城市体系的演化。通过进一步比较全部城市与地级及以上城市的相对规模结构分布情况，可以给出一个直观解释。图2的左图显示了2003年全部城市和地级及以上城市的规模结构分布情况；右图显示了2005年、2006年地级及以上城市的变化情况。两图大致表明，近年来我国20－100万人口规模的城市在整体上移过程中呈现数量减少、人口不同程度地向大中城市集中的趋势。①城市体系规模结构的演变趋势与样本数的关系并不是十分密切，仅使用地级城市与全部城市的分析可以得到基本一致的结论（江曼琦等，2006）。这是因为现有体制下大中城市在城市体系中居于较高层级、掌握更多公共资源、拥有较高质量基础设施、更易发挥集聚效应的缘故；大量已具备相当经济基础并处于规模扩展阶段的中等城市，因其城市负担轻、活力大且具有较强的包容度，能够凭借其在缓解大城市压力、消化新增城市人口、带动小城镇发展等方面所发挥的积极作用，不断跃升成为新的大型城市。特大型首位城市规模受到严格控制，而紧随其后的大中城市发展迅速，这也是我国为何首位度偏低（特别是首位度Ⅲ）的重要原因。

图2 当前城市体系规模结构演变：大中型规模城市的进行性增长

（三）政府干预政策变化的经验观察：户籍制度与计划生育政策

影响城市体系规模结构的诸多政府干预政策中，户籍制度和计划生育政策是中国传统体制的特殊产物。

1.户籍制度。我国1958年开始实施城乡二元户籍管理制度，源于推进重工业战略和维持社会稳定等一系列政治、经济需要。作为传统体制的产物，这一制度一直维持至今。并且，户籍制度其勾连的劳动就业、医疗、教育、住房、社会保障、公务服务等其他制度，以及衍生的许多具体规定，整体构成了一个利益向城市人口倾斜并涵盖社会生活多个领域、措施配套、组织严密的体系。户籍制度使我国城市人口享有一定特权，并且“中国城市人口的特权几乎渗透到社会经济和文化生活的各个层面”（顾朝林等，2002）。随着改革开放和城市体制改革的不断深入，这种特权正在日益缩小，但户籍制度背后的城乡差异并未根本改变。不论是增量投资水平还是存量基础条件，大城市要优于中小城市、中小城市优于城镇、城镇又优于农村。在社会结构上，这种特权所带来的实惠又不断增加了城市生活的“天然优越感”。这是农村人口不断尝试通过各种途径涌入城市的根本原因。

户籍制度对城市体系的影响主要表现在三个方面：其一，城市居民的准入门槛与城市规模正相关。其二，户籍制度改革的力度与城市规模负相关。小城镇户籍制度改革的力度最大，中小城市次之，大城市户籍制度改革的力度最小（王美艳和蔡昉，2008）。这两者的现实结果是：中国城市规模普遍偏小，“大多城市人口太少”，100－1200万人口城市不足，难以产生集聚经济（Au和 Henderson，2006；Henderson和 Venables，2009），比如，2007年286个地级市中仅有3个超过1 000万；与国外比，上海作为中国首位城市还不够大（陈钊和陆铭，2014）；从“省可敌国”的省域经济层面看，各省的城市首位度都偏低。其三，与城市规模挂钩的户籍制度与流动人口的意愿背道而驰。据统计，2014年全国流动人口总量2.45亿，超过总人口的1／6，特大城市人口聚集态势还在加强，规模最大、户籍门槛最高的北京、上海吸纳跨省流入人口的趋势在增强。2010年第六次人口普查数据显示，新生代流动人口总量达1.18亿，虽然流动距离更长、流动原因更趋多元，但更青睐大城市、愿意落户城市者中仍有超过七成希望落户大城市（国家卫生计生委，2013和2014）。

2.计划生育政策。1980年以来的计划生育政策，使我国摆脱了“人口数量危机”，中国的人口增长类型由20世纪50、60年代的高出生率、低死亡率和高增长率，转变为70年代以后的低出生率、低死亡率和低增长率。2000年中共中央、国务院发布的《关于加强人口与计划生育工作稳定低生育水平的决定》称，中国虽然已经进入低生育水平阶段，但人口数量问题在今后相当长的一个时期内仍将是中国社会经济发展的首要制约因素，因此必须保持现行的人口与计划生育政策不变。由于人口迁移受到户籍制度的束缚，这在一定程度上直接导致各城市人口规模的增长主要依赖于自然增长。

具体来讲，计划生育政策从增量层面会在一定程度上降低城市化进程。这是因为，计划生育政策与户口性质、职业特点、地理区位等挂钩，并且作为基层政府考核的一项重要指标。相比农村，城市居民职业相对稳定，人口统计和管理相对规范，计生政策执行更加透明严格。自然的结果就是：一方面，城市户籍人口增长慢于农村，整体拉低了城市人口比重和原住城市居民比重；另一方面，各规模等级城市户籍人口增长普遍缓慢的情形下，规模越大、层级越高的城市，其城市户籍人口增长越慢。这也是近年来上海、北京等特大城市户籍人口老龄化程度高于其他城市的一个重要原因。显然，如果户籍制度严格限制了城乡之间以及城市内部人口的流动，各城市人口自然增长率相同，则城市规模扩张会表现为在原有基础上的同比例增长，城市体系内不同规模的城市沿着平行增长的路径演进。户籍制度和计划生育政策等政府干预倾向于减缓规模大、位序高的大城市的城市化进程，而现实中观察到的偏向中心城市增长的事实则又证明了政府干预的效果极为有限。大城市快速增长的人口增量部分，实际上是源于市场机制推动下的农村转移人口。

（四）市场选择的经验观察：位序规模法则的自我调整

通过检验不同时期城市体系规模结构是否服从帕累托分布（R＝AP－α），可直观呈现城市体系规模结构的演进情况。为此设定：

其中，lnP表示城市人口规模的对数，lnR表示城市位序的对数，ε为随机扰动项。一方面，观察α值的变化，便可以判断城市体系规模结构总体情况以及大中小城市各个时期的总体差异情况。例如，α→0时，表明国家所有城市具有近似相同的规模；α→∞时，意味着整个城市体系只有一个城市，即典型的首位分布。另一方面，常数项lnA是刻画城市体系中最大城市规模的理论值。一般情况下，随着城市化发展和人口向大城市集中，lnA不断变大；lnA变小便可能意味着城市体系重新调整或者中、小城市增长速度明显比大城市快。

表4分时期报告了我国221个城市样本位序－规模的计量回归结果。可以观察到各年回归系数非常显著，无一例外地表明我国城市体系规模结构总体服从帕累托分布。有趣的是，2000年前后帕累托指数有一个很明显的结构性变化：①这一结构性变化恰与表征我国市场化进程加快的重要事实的时间节点相吻合。比如，1998年住房市场改革与新《土地管理法》实施、2001年中国“入世”引致了制造业与出口贸易的大发展等。《新型城镇化规划2014－2020》图1，较为直观地反映了此期间城镇化水平和增速拐点。1985－1995年的指数值小于1但逐渐变大向1靠拢，表明城市体系规模结构比较集中，但分散的力量大于集中的力量；2000年以来大于1但逐渐减小向1靠拢，集中的力量又开始大于分散的力量。趋向1这一实证规律有其必然性：一方面，我国国土辽阔、人口众多，悠久的城市发展历史孕育了数量庞大的城市群体，国家城市体系由直辖级、副省级、省区级、地市级及县市级等地域子系统共同组成，这保证了城市体系规模结构演变的完整性。“小于1的增长”和“大于1的减小”恰好表明了城市体系的规模结构适应市场规模的自我调整能力。虽然在此期间我国城市发展方针不断调整，并伴有“撤县设市”和城市市辖区调整，这在一定程度上会有结构性影响，但仍然不能改变“趋向1”这一必然的实证规律。另一方面，大中小不同类型和规模的城市依托各自所辖的农业人口作为支撑，城市普遍得到了相应的发展，保证了相对连续性和稳定性。

（五）福利挂钩：一个可能的增量改革路径

我们不妨假设H定居城市后获得公共福利SH，普通产业工人M在城市定居后获得公共福利SM。M带来城市半径的延长，同时将提升城市租金收入水平。由此，我们得到城市政府收益函数的拓展形式：

表4 中国城市规模位序－规模回归（1985—2010年）

由（4）式可知，①关于模型推导及参数设定，也请参考刘学华（2009和2012）。一方面，城市人口导入给城市政府带来了新增收益（等式右侧）；另一方面，也产生了城市政府补贴在城市人口（H和M）间利益分配的影响（等式左侧）。这实际是城市化过程中，一种现有城市居民与新城市移民分享或部分让渡“城市化红利”的机制。虽然城市人的利益会受到一定损害，但控制SM、M以及TRM的数量，即使M对城市集聚效应有限，仍可以保证SH维持较高水平。特别是，随着整体城市管理水平的提升，这一机制在中小城市获得完善优化的可行性将逐步提高。可以预见，有限的分配政策倾斜可能会使初期迁入定居城市的新移民生活得非常艰辛（SM＜SH），但如果这一代人的辛劳可以使我们的后代生活得更加美好，我们没有理由不加以宽容，事实上大多数新移民甘愿忍受这种城市福利分配的相对不公平而仍选择迁居城市，这一方面是基于自身对城市空间和生活的向往，另一方面是基于对家庭下一代或未来能够公平分享城市福利的预期。由此，作为一个人口大国，加速城市化过程，人口存量规模效应持续支撑经济增长的优势才会逐步发挥出来。

新一轮城市竞争将以人口和人才的竞争为核心，外来人口的有序市民化既是城市发展的机遇，也是城市管理的挑战。②人口是各种资源中最具战略意义的一项能动要素，民众的移民意愿及迁移行为与一个区域的兴衰成败有着密切的正向关联（共识网，2013年11月13日）。大城市长期以来的人口规模控制已导致严重的人口老龄化问题，如2014年末，上海户籍人口老龄化高达28.8%。大城市亟须有效吸纳新移民来加快城市人口年龄结构的更新以保持活力。正是意识到吸纳城市新移民可以为城市创新和持续发展提供契机、增添活力，在聚焦城市新移民最关注和需要的城市福利问题方面，局部地区和城市已迈出改革步伐。比如，2003年从江苏省开始，其他省市相继实施统一的城乡户口登记制度改革，按实际居住地登记户口，统称“居民户口”。2014年国务院出台了《关于进一步推进户籍制度改革的意见》（国发〔2014〕25号），部分中小城市全面放开落户限制；随迁子女受教育、异地高考政策逐步松绑及部分地区积极推进社保、医保卡账户跨城通用等。这些改革举措基本采取渐进、增量改革的路径，可视为上文论述的“城市化红利”分享机制的“现实版”。

城市福利增量改革对城市管理的未来走向和模式转变尤为关键。未来城市管理要从“城市管制（UrbanAdministration）”、“城市经营（urbanmanagement）”走向“城市治理（ur－bangovernance）”，以及走向以城市人类发展为目标、彰显市场精神和公民意志的“城市服务”（诸大建等，2011）；真正树立公众的“城市主人”意识，以公众满意为导向制定城市管理部门公共服务标准、开展绩效测评（尤建新和陈强，2004）。特别是针对大城市公共产品供给的效率与公平、社会群体多元分化与社会秩序建立、空间规划与社会建构等重要问题，社会管理要从依靠单一政府权力主体、自上而下的垂直权力体系及威权方式，转变为多元权力主体参与、互动沟通的横向权力网络，政府与市场、社会合作的模式（蔡禾，2012）。

六、总结性评论

本文将城市政府部门和异质性劳动力两个因素整合到传统的城市体系均衡分析框架之中，着重探讨了城市行政层级、城市规模控制、户籍制度等政府干预因素对1985年以来中国城市体系规模结构演变的影响。研究指出，在政府外部干预和市场内在驱动的共同作用下，中国城市化进程和大中小城市化道路选择蕴含着中国特质，而基于先发国家城市化实践的城市经济学文献其解释力和说服力都有限。本文引入城市政府部门和异质性劳动力两大因素的模型，更加符合中国城市化情景和特征。同时，文章构建了一个城市政策分析的拓展框架，较好地阐释了我国城市住房、交通、户籍、人口等方面制度或政策影响城市体系规模结构的经验事实和内在机理。此外，模型推理证明，存在城市新移民分享“城市化红利”和城市福利的可能性，当前许多城市的改革试点正是基于这种可能性的实践探索和积极尝试。

中国长期面临计划经济体制转向市场经济体制、传统的农业社会转向工业社会的经济“双重转型”任务（厉以宁，2013）。改革开放36年来，一方面，市场机制引导劳动力、资本甚至土地（权益）等生产要素自由迁徙、流动，充分发挥大城市集聚和扩散效应；另一方面，政府实施户籍制度、计划生育政策、城市数量和规模限制等一系列干预措施。政府干预与市场作用的耦合，带来了中国特殊的大中小城市增长路径和相对“扁平化”的城市等级规模结构。这种政府行政力量深度干预的城市增长模式，从正面看，谨慎对待人口基数庞大的客观条件和在人口加速流动的发展趋势下，有意利用户籍制度和城市规模政策等阻止了人口城市化的无节制增长，缓解了城市和工业化进程中的就业压力，同时保证了一定数量拥有较高人力资本水平或技能的人口进入大城市，较好地支撑了大城市的社会稳定和经济增长；从负面看，也在一定程度上造成了城市新二元结构下城乡差距的扩大、城市户籍人口与非户籍人口的矛盾、城市公共服务的配置失衡以及城市化收益的不公平分享等一系列社会经济问题。

现实表明，影响城市体系规模结构的市场力量日益增强。城际高铁、高速公路和互联网资讯技术的飞速发展，带来了城市通达性的变化，压缩了要素流动和城际、人际沟通的时空距离，城市群和城市群经济凸显，市场发挥效力的方式多样化，其条件、范围也得到了增强和拓展；与此同时，城市民生需求和共享城市公共服务的利益诉求也日趋高涨。相应地，城市政府以“有形之手”攫取土地要素等垄断租金、以歧视性制度门槛管控人口，基建投资主导城市增长，官员升迁锦标赛引领城市竞争，重蔓延和速度、轻更新和质量，重城市硬件形态、轻城市民生福祉的传统路径亟须改变。

理想的城市体系规模结构应该达到一种近似“空间均衡”的状态，即参与主体（包括生产者和消费者）无论选择大城市还是小城市、东部城市还是西部城市，所获得的收益（利润或效用）是无差异的，享受的城市福利与负担的城市成本是相匹配的。显然，这是城市经济学研究的基准（Benchmark）和理想状态。要逼近这样一种有效状态，中国唯一有效的路径应是充分发挥市场主导与政府引导相结合优势。对中国这样一个赶超型的人口大国而言，不同等级规模的城市建设和城市更新，必须并行推进理念提升、制度变革、经济转型和城市政府职能“矫正”，回归符合各自要素禀赋特点的理性扩展和包容性增长路径，总体形成一个融合不同特色和优势，“城市化红利”共享的有机整体和城市体系。

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