农村土地承包经营权抵押贷款的供需调查

明道江

摘 要：开展农村土地经营权抵押贷款，破解农村地区缺乏有效抵押物的困境，为在农村经济发展过程中资金不足问题的解决提供了有效途径。但是，农村土地承包经营权抵押贷款不仅具有一定法律风险，同时还存在民生风险和金融风险，因此需要采用相应的风险防范措施推动农村土地承包经营权抵押贷款的实施：完善法律制度，构建完备的市场服务功能机制，培育和规范农村土地流转市场，加强农村金融机构对抵押业务的支持。

关键词：农村土地承包经营权；抵押贷款；贷款风险

中图分类号：F832.4 文献标识码：A 文章编号：1003-3890（2015）06-0091-04

长期以来，融资难是制约“三农”发展的重要因素，尤其是西部欠发达地区，农村金融供给总量不足、供求错位与结构不合理是导致欠发达地区农村落后、农业不发达、农民收入低的重要原因。开展农村土地经营权抵押贷款，破解农村地区缺乏有效抵押物的困境[1]，为在农村经济发展过程中资金不足问题的解决提供了有效途径。本文以凯里地区三穗县为例，调查三穗县农村土地承包经营权抵押贷款的需求与供给现状，分析三穗县开展农村土地承包经营权抵押贷款所面临的各类风险问题，提出相应的防范措施，促进农村土地承包经营权抵押贷款的实施。

一、三穗县农户土地承包经营抵押贷款需求现状

本文采取问卷调查的方式对三穗县农户土地承包抵押贷款的需求现状进行分析，在调查中选取了三穗县经济发展水平不同的乡镇，在每个乡镇随机选择了一个行政村，针对100户农户做了问卷调查。本次调查共发放调查问卷100份，收回有效调查问卷94份，不合格问卷6份。

（一）农户融资渠道调查

在生产生活过程中，农户由于自身资金短缺，需要进行融资。在融资渠道的选择上，有57.88%的农户首先选择向亲朋好友借贷，这是因为向亲友借贷不需要支付利息等借款成本，并且不需要有关的手续或抵押担保，简单易行，33.56%的农户选择向农信社或银行等金融机构借款，这说明农户借款过程中，对现代金融机构的融资手段利用不够充分，这和当地的一些政策和规定也有很大的关系。一些农户表示，之所以没有向金融机构贷款是由于缺少可以抵押担保的资源。有8.56%的农户选择其他融资渠道。

（二）农户贷款需求调查

通过对调查问卷的统计分析，发现农户具有较强的贷款意愿，其中有62户农户有一定的贷款需求，占有效问卷的65.96%；没有贷款需求的有15户，占有效问卷的15.96%；无所谓的有17户，占有效问卷的18.09%。这说明在现有政策条件下，农户的贷款意愿是比较强烈的，大部分农户在生产和生活过程中对资金有很大的需求，他们希望通过正规的金融渠道进行融资，解决资金短缺的困难。

（三）农户贷款用途调查

调查结果显示，农户贷款主要用于农业生产需要，占总合格样本问卷的48.94%，有13.83%的农户贷款用于购置房屋或家用汽车，还有21.28%的农户贷款是用于子女上学读书，15.96%的农户贷款是用于日常生活。从这些数据可以看出，满足农业生产需要是大部分农户贷款的主要用途，在住房、交通等方面农户也有更高的要求。另外还有一部分农户贷款是为了解决子女的上学问题，经调查，农户贷款主要用来解决农村大学生接受高等教育的学费；还有一部分农户贷款是为了日常生活，通过走访交流，发现满足日常生活的贷款一般额度都非常小。

（四）家庭收入水平对贷款需求的影响

根据家庭收入水平对农户进行分组，分别统计每一组农户中有贷款需求农户的比例。家庭收入主要依据每一户农户的年收入总额，年收入水平在1万元以下的，有5.3%的农户有贷款需求；年收入水平在1万～2万元，有贷款需求农户的比例占23.44%；2万～3万元的，有45.38%的农户有贷款需求；3万元以上的，有贷款意愿的农户比例达到37.24%。从不同家庭收入水平农户的贷款需求比例来看，中高收入家庭的贷款需求比例高于低收入家庭的贷款需求。究其原因，收入低的家庭只能解决生活问题，对农业生产没有更高的要求，也没有足够的经济实力去解决农业生产中遇到的困难和问题。对于高收入家庭来说，尽管他们的收入能够满足生产和生活的一般需要，但他们希望通过银行贷款来解决生产中的资金问题，从而将自身富余的资金用于满足更高的需要。

（五）对农地抵押贷款政策的关注程度

在农户对农地抵押贷款政策的关注程度调查中发现，有56户关注政策的推出，占总户数的59.57%；有32户不关注政策，占总户数的34.04%；有6户无所谓，占总户数的6.38%。据调查数据分析，超过半数的农户希望国家推出农地抵押贷款政策，需要通过抵押农业用地取得贷款，从而解决资金短缺问题。有一部分农户对政策不关注，通过交流发现有几种情况：一种是自身家庭农业用地较少，即使国家推出政策，也不能实现抵押贷款；另一种是农户的家庭收入主要靠在外打工，不是靠耕地和农业生产，因此对于农地抵押贷款政策不关注；还有一种是目前已经有银行贷款，再进行贷款担心无法按期偿还，或者利息负担较重，因此采取不关注态度。

（六）用土地承包经营权作抵押贷款的意愿

针对农户是否愿意用土地承包经营权做抵押进行贷款，发现有60户农户愿意用自己的土地作抵押贷款，占总调查户数的63.83%；有20户农户不愿意用自己的土地作抵押贷款，占总调查户数的21.28%；有14户农户觉得无所谓，占总调查户数的14.89%。这说明大部分农户对土地承包经营权抵押贷款有较强的意愿。因此这项调查不仅反映出农民抵押土地贷款的意愿强烈，更反映出该地区农村资金的缺乏。

（七）失地风险的承受能力

土地是农民赖以生存的生产资料，也是农户基本的社会保障，农户对失地风险的承受能力，是农户是否用土地经营权抵押贷款的重要影响因素。调查发现，农户虽然愿意用土地承包经营权抵押来进行融资，但是大多数农户的承受能力比较弱，无法面临可能失去土地的风险。对失地风险承受能力较弱和弱的农户占总调查对象的62.77%，这说明在农村由于土地不仅能满足生存需要，还能提供就业机会，并且是农民生活的重要保障，提供了一定的养老作用，因此对农户群体而言，当面临生活需要和意外事故风险时，基于生存的需要要占有土地，土地承担的社会保障功能弱化了农户抵押土地贷款的意愿。

二、三穗县农户土地承包经营抵押贷款供给现状分析

从三穗县农村信用联社调研中发现，土地承包经营抵押贷款从2008年在少数分社开始实行，贷款数额比较小，大部分是在2010年之后开始发放贷款，大幅度的增长集中在2011年之后。截至2014年3月，共发放集体土地抵押贷款64户，累计贷款金额1 161.5万元，结欠金额1 102.29万元，基本能正常结息户46户，18户不能按时结息（1户去世，5户抵押贷款转变成了信用贷款）。能够正常结息的农户一般有固定的收入来源，或者有自身经营的生意，他们的经营状况良好，收益可观，因此能按期还本付息。

从贷款的期限来看，大部分期限集中在3年，少数略长一些，最长期限是5年，这说明土地承包经营抵押贷款的期限普遍偏短，这不利于解决农户的融资问题。从贷款金额来看，车站分社、长吉信用社和金穗分社的贷款金额比较高，单笔金额最高的是50万元。

从集体资产抵押登记情况来看，当办理抵押贷款手续时，集体土地办不了登记手续。当前农户主要采取集体土地证抵押贷款，当向有关部门进行手续办理时，有关部门不能登记，原有的抵押贷款到期不能再办理登记，借款人一时又不能按期偿还贷款，如果抵押贷款转变成信用贷款，就会增加贷款的风险（如瓦寨分社某借款人2011年2月25日在信用社抵押贷款20万元，贷款于2014年2月24日到期，借款人资金周转困难不能按时还贷，因无法办理登记，所以只有转成信用贷款）。

从贷款违约后处置情况来看，目前集体土地的市场升值空间较低，当地土地管理局对集体土地证作抵押登记只办理抵押顺序为第三顺序，变现效益差（如某一土地承包经营抵押贷款户，本人已死亡，房屋抵押为第三顺序，变现条件差）。有些不能按时还款的农户当信贷人员催款时，其本人还款意识淡漠，当提及土地抵押权处理时，他们表示不在意用土地抵债，这给贷款的收回和资产的保全带来了很大的困难，信贷资金将面临较大风险甚至可能损失。

从农户的贷款需求满足情况来看，三穗县信用社对农户主要开展小额信用贷款，用以满足客户资金需求，但有时小额信用贷款无法满足部分客户生产经营中的资金需求，这部分客户就要用抵押贷款的方式来取得贷款，而农村的抵押物大多为集体土地，采用集体土地作为抵押物来达到融资目的以满足生产经营中的资金需求，这就形成用集体土地抵押的情况将长期存在。但现行法律法规及一些规章制度明确有的集体土地不能作为抵押物，这就为农村融资和农民贷款制造了障碍。

三、三穗县农村土地承包经营权抵押贷款的风险因素

（一）土地承包经营权抵押贷款的法律风险

从法律上来看，农村土地的使用权受到了严格的限制。我国《物权法》明确规定农村土地使用权不得进行抵押，《土地管理法》也限制农民土地的使用权进行转让与出租。可以看出，在现行的农村土地制度下，农户对集体土地只能拥有使用权，但是没有转让或出租权，因此从法律上来讲，禁止农村集体非农建设用地的流转[2]。

从法律上来讲，农村土地使用权抵押问题主要在《担保法》《土地管理法》和《农村土地承包法》等管理规定当中体现，这些规定有些是法律规定，有些是行政规范，目前来讲对于集体土地使用权抵押问题的规定不够统一，详细的实施方面的细节问题没有进行有效规范，因此需要对土地使用权抵押问题进行法律范围的有益探索和商讨。

（二）土地承包经营权抵押贷款的民生风险

土地作为一种生产要素，具有一定的经济性，在农村金融的逐渐发展过程中，这种经济性的特征也在不断强化，在市场经济的作用下，要使农村土地也实现优化配置，从经济功能的角度来看会促使农村土地流向利润最高的地方，最终形成规模收益。但是，在我国农村土地还是一种社会保障。农民的生存、就业、医疗、养老等问题统统都建筑在拥有土地经营权的基础之上，在目前我国农民社会保障体系不够健全的现实情况下，农业人口所负担的生存和就业压力只能转嫁到土地上来，因此农民不敢失去土地这一基础，即使耕种土地不能获得较高的利润，也不能把土地经营权进行转让或闲置。

目前采用土地承包经营权抵押贷款，当贷款到期时，如果债务人无法履行债务，农民会面临丧失土地的风险，这从一定程度上导致农村两极分化，很多农民会减少土地或最终成为无土地农民。这在一定程度上使农民缺少了基本的生活保障，给农村和社会的和谐稳定带来了一些不利因素。

从对三穗县农户的调查结果来看，尽管大部分农户支持开展土地承包经营权抵押贷款，但是当面对失去土地的风险时，大部分农户是无力承担的，因此作为农业生产的根本基础，土地仍然是农民无法割舍的最终保证。如果土地被抵押之后无法按期还款，更由于农户的文化素质各方面决定了他们没有一技之长，农民将会面临流离失所的风险。

（三）土地承包经营权抵押贷款的金融风险

由于缺乏健全的土地承包经营权登记制度，土地流转很难进行，一旦遇到农村土地流转纠纷时，涉及土地所有人与承包人等利益分配问题，造成法律关系复杂化。很多农户的土地承包经营权是从集体组织手中获取的，是社员享受的权利，这部分土地的获得并没有付出对等的义务，因此以无偿获得的土地向他人抵押来获得贷款，一旦农户到期无法还款，会给作为抵押权人的金融机构带来很大的价值风险。

另外，用土地的承包经营权作为抵押物获得贷款资金，价值的衡量比较困难。土地价值的准确评估是土地承包经营权抵押贷款非常重要的一个环节，目前现存的主要问题是：农村土地流转的服务机构不发达，缺少有效的中介服务交易市场，对于土地价值的评估也没有权威机构能够承担责任，具备专业资质的评估人员就更难找到。因此，对土地价值的认定方面存在一定的缺陷。从三穗县的实践中可以看出，大部分信用社是根据贷款人的土地租金或土地上农作物的价值来评估土地的抵押物价值，这在一定程度上会受到评估人主观因素的影响，评估的程序不符合规定，因此带来很大的金融风险。

四、农村土地承包经营权抵押贷款的风险防范措施

（一）完善法律制度

承包经营权抵押贷款首先需要国家法律部门的支持，从法律层面上赋予农民土地使用权抵押的合法性，防范承包经营权抵押贷款存在的法律风险。其次需要进一步完善相关配套措施，如土地承包权登记制度、土地评估机制等，使土地承包经营权抵押更加清晰化、法律化，避免农村土地流转纠纷问题的发生，为土地承包经营权抵押贷款提供有效法律制度保障[3]。因此，从法规角度来看，要加快设立《农村土地抵押担保法》，从财产权和收益权的角度进一步明确农民的土地经营权，使农民拥有的土地便于交易、流转、抵押。

（二）构建完备的市场服务功能机制

建立完善的土地承包经营权登记制度，和相关的行政管理部门统一协商确定农村土地经营权抵押贷款业务评估机构，评估机构负责土地承包经营权的有关工作，如权利的确认、登记、颁证等，对土地的等级进行合理划分，针对土地质量、产量以及土地收益等因素制定相应的《农村土地经营权抵押贷款价值评估管理办法》，将办理农村土地经营权抵押贷款的农地逐一登记，并备案在册；并建立先进的计算机系统，将农地产权交易的数据输入其中，形成统一的数据库系统和信息查询系统，以此防止“一权多贷”现象的发生。

成立农村产权交易所，主要职责是领导农地产权进行合规化交易，同时根据交易价格编制相关指数，指导农村产权交易向市场化方向发展。成立专门的仲裁机构负责处理农村土地经营抵押贷款的法律纠纷事件，对产生的纠纷处理时要按照法定程序严格执行。农村产权交易所和农村土地经营抵押贷款仲裁机构都是由地方人民政府和相关行政部门联合成立的。

（三）积极培育和规范农村土地流转市场

认真贯彻国家有关土地流转的政策方针，积极宣传与土地流转相关的法律法规，同时根据本地的实际情况制定适应本地的土地流转文件。在推进土地流转的过程中要坚持农民自愿的原则，不增加任何农民负担，可以选择在条件成熟的地区优先进行大规模土地流转，之后逐步向其他地区进行扩展。另外，根据本地区农村发展情况，构建市、乡（镇）、村三级的土地流转服务机构，同时设立专门的土地流转交易中心，进行流转的土地实行严格的登记制度[4]，并进行统一监管，从政策上加大对农民的指导，在土地流转过程中的合同订立既要完整还要有效。在土地流转过程中出现的纠纷，仲裁机构与拥有土地所有权的农村集体组织需要及时进行纠纷调解，保证土地出让人与承包人的合法权益。

构建县、乡（镇）、村三级土地流转信托服务机构，即“土地信托服务中心”属于县级服务机构，统领土地流转信托服务；在每个乡镇都设立一个“土地信托服务中转站”，直属“土地信托服务中心”领导，同时对各村设立的土地信托服务机构进行监督管理；在每个行政村设立一个“土地信托服务点”，对所属区域的土地流转提供服务。这三个层次的土地流转信托服务机构具体的服务内容有：第一，登记土地流转的详细信息，包括土地流转双方信息、土地面积、双方报价等，并对信息进行整理发布，为土地流转双方提供咨询服务，同时提出一些可行性建议；第二，作为中介机构，协调土地流转双方各项事宜，作为第三方见证土地流转合同的签订；第三，土地流转的后续服务，比如涉及土地出让人与承包人的纠纷事件，需要信托服务机构进行调节，合理解决双方的利益分配问题，并且保障土地所有者、承包者和经营者三方的合法权益[5]。

（四）加强农村金融机构对抵押业务的支持

地方政府要从财政上对办理农村土地承包经营抵押贷款业务的金融机构进行一定的风险补偿，具体可以从财政收入中拨付资金对其进行贴息，从而鼓励金融机构开展土地承包经营权抵押贷款业务。对于农村信用社来说，可以设立专门的土地贷款部门负责办理土地承包经营权抵押贷款，农业银行和邮储银行在为农户提供贷款的条件限制上要适当放宽[6]，并且创新土地承包经营权抵押贷款的业务品种。另外，积极推动新型农村金融机构的发展，如设立村镇银行等，增加可以提供土地承包经营权抵押贷款业务的金融机构营业网点，积极探索土地承包经营权抵押贷款的新模式和新业务[7]。在此项业务的开展过程中银行监管部门应该承担其监管职责，对有关金融机构进行指导和监督，使金融机构在信贷审核上更为严格，对信贷风险积极防范。

参考文献：

[1]宋庶民，石建鑫.土地承包经营权质押贷款业务亟待规范和推广[J].吉林金融研究，2009，（10）：31-32.

[2]刘杨.我国农地融资实践与法律思考——以农村土地承包经营权贷款为视角[J].湘潮（下半月），2011，（2）：5-6，9.

[3]邱继勤，邱道持，王平.农村土地抵押贷款面临的挑战与政策检讨——以重庆市开县为例[J].农村经济，2012，（2）：34-37.

[4]谢琼.农地经营权抵押贷款推广的制度框架探讨——基于武汉市涉农中小企业的调查[J].武汉金融，2011，（1）：48-51.

[5]杨长岩，施永，陈云强，等.农村土地承包经营权流转与抵押信贷的实践与探索[J].福建金融，2007，（2）：29-32.

[6]郭路明，蒲春玲，李平光.基于现状调查的农地承包经营权抵押研究[J].开发研究，2013，（8）：91-94.

[7]萨如拉.对推行农村土地承包经营权抵押贷款业务的思考[J].内蒙古统计，2013，（5）：42-43.

责任编辑：曹华青