中国农村基层少数民族妇女政治参与困境的思考

李 莹

(中华女子学院 法学院，北京100101)

政治参与权利是公民享有的基础性人权，也是国际社会衡量妇女发展程度的重要标准。①韩小兵:《中国农村少数民族妇女参与基层决策和管理的法律思考》，《西南民族大学学报》2004 年第3 期。当今世界，妇女参政已被视为提高妇女地位、衡量国家发展和文明进步的重要标志之一，成为国际社会发展过程中的现代政治文明建设的重要构成部分。妇女参政不仅是妇女获得解放的重要保障，而且有利于维护妇女群体的权益和妇女自身的发展，有利于促进社会民主政治的进步以及社会的全面发展。

农村基层政权不仅包括行政学意义上的“乡镇”层级，也包括更为基层的村级组织。它们是国家政权发挥作用的微观基础，掌握了基层资源的分配和基层的管辖，直接影响所管辖区域的经济、政治和文化。②陶振:《农村基层政权公信力流失:一个解释框架的尝试》，《南京农业大学学报》(社会科学版)2012 年第1 期。因此，衡量少数民族妇女的政治参与不仅要考量她们在高层的任职比例及参与民主选举和社会参与中的比例，③国家统计局最新公布的女性社会参与主要数据中，全国人大代表、全国政协委员、中央委员和女共产党员比例均有所提高，但同时指出女干部在基层的比例不高，妇女参与社会管理的意愿不强。国家统计局社会科技和文化产业统计司:《中国社会中女人和男人——事实和数据》，2012 年。考察高层女性参政比例和参政意识，更要考量基层有意愿参与政治的妇女所能获得机会和普通妇女中具有参政意愿妇女的比例。④乌云娜，陈素华:《状况与走向:内蒙古蒙古族女性参政程度研究》，《内蒙古大学学报》2005 年第5 期。此外，即使高层领导中有少数女领导干部，往往涉及的只是个别人或少数人的利益，无法反映女性群体的普遍利益诉求，也很难充分代表女性在政治决策中切实发出女性的声音。

一、我国农村基层少数民族妇女政治参与的困境

少数民族妇女是“少数民族”和“妇女”双重身份的统一体，容易受到双重歧视，是弱势中的弱势。⑤英文文献中，把少数民族妇女描述为“the poorer of the poor”，按照词义，少数民族妇女不仅在权利享有的意义上处于“弱势中的弱势”，也指其在经济状况的意义上来看中处于“弱势中的弱势”。自1949 年中华人民共和国成立以来，中国坚持少数民族政策既要遵循国际少数民族人权保护的普遍原则，同时结合中国的实际情况，采取积极有效的措施进行国内保护。⑥田联刚:《中国民族政策的价值取向:全面保障少数民族人权》，《西北民族研究》2009 年第2 期。应当看到，少数民族妇女的政治权利得到了前所未有的提高和保障，宪法明确规定妇女享有与男子平等的政治权利;各民族一律平等，国家保障各少数民族的合法权利和利益。《妇女权益保障法》和《民族区域自治法》分别规定了妇女权益保障和少数民族权益保障的各项内容，同时指出“国家重视和培养少数民族妇女”和“在少数民族妇女中培养各级干部和各种专业技术人才”。相关部门规章、地方法规和政策也强调了对少数民族妇女干部的培养。但我们必须注意到，少数民族妇女政治参与，尤其是农村基层少数民族妇女政治参与仍存在一些困境，主要表现在:

(一)参与比例低，缺乏主动参政意识

按照民政部统计资料显示，2011 年农村基层组织成员中，村委会成员中女性仅占22%，女性村委会主任仅占11.2%。2003 年(韩小兵)于10个少数民族聚居的农业村镇进行的调查显示:调查对象中仅有6.3%的少数民族妇女担任过村干部或正在担任村干部，这一比例与少数民族妇女在少数民族聚居的村镇中平均人口占50%的比例相比明显过低。该研究同时发现，少数民族妇女对村内重大事务的参与比例低，从未想过对村内重大事务提出建议的比例高达68.9%，因为不敢提而不提建议的为6.8%，两者相加高达75.7%。另外有研究显示，少数民族妇女政治参与多源于被动参与，而非自发性参与，例如一项关于西北地区甘南藏族自治州卓尼县的调查发现，参加过村委会选举的7 名藏族妇女均因“动员”参与，其他28 名未参与过选举的藏族妇女或称不了解选举，或称参选效能低而放弃。①孙继虎，刘军奎:《藏族妇女政治参与现状及其制约因素分析——一项来自甘南藏区卓尼县的实地调查》，《西北民族大学学报》2005 年第3 期。由此看来，相比基层女性偏低的政治参与度，基层少数民族妇女政治参与比例和政治参与意愿更低，而这两者之间又相互影响、相互制约，容易形成固化，难以改变。

(二)参政能力低，缺乏有效参政实践

教育是公民政治参与的关键，是公民政治态度的重要决定要素。②孙继虎，刘军奎:《藏族妇女政治参与现状及其制约因素分析——一项来自甘南藏区卓尼县的实地调查》，《西北民族大学学报》2005 年第3 期。妇女受教育程度直接影响妇女政治参与的能力。早在1903 年出版的“中国近代第一部妇女理论著作”《女界钟》就指出，妇女解放是一个循序渐进的过程，“教育是基础，女子必得先受教育;然后是权利，即所谓‘男女平权’的法律基础，最后才可能是参政”。③师风莲:《当代中国女性政治参与研究综述》，《中华女子学院山东学院学报》2009 年第2 期。这里之所以认为妇女的受教育程度和权利是参政的基础，实际上指出了有效的政治参与不仅要求要保证一定数量的妇女参与，同时要保证妇女的参政能力。而从现有的研究和调查可以看出，农村少数民族妇女的受教育程度偏低，小学及小学以下文化程度的占66.7%。④韩小兵:《中国农村少数民族妇女参与基层决策和管理的法律思考》，《西南民族大学学报》2004 年第3 期。第六次全国人口普查数据显示，汉族妇女文盲率为6.97%，少数民族妇女文盲率为11.23%，一些地区少数民族妇女文盲率在70%以上。同样，该调查显示，少数民族男性文盲率为3.8%，表明他们受教育程度明显高于少数民族女性，受教育程度在大学及以上的少数民族女性所占比例更少，仅占少数民族妇女的2.68%。⑤《中国2010 年人口普查资料》，北京:中国统计出版社，2012 年版。因此，即使在国家法律或政策规定要配备一定数量少数民族妇女干部的情况下，如果受教育程度偏低，其参政能力和质量也难以保证，参政活动的有效性就很难得以保证。

(三)参政程度地区差异大，缺乏系统支持

妇女参政规律是由社会规律决定的。一方面，世界上没有离开生产力和生产关系的抽象的妇女参政，存在的只是由生产力和经济基础决定的具体的、历史的妇女参政。⑥王瑞芹:《妇女参政内涵解析》，《理论导刊》2007 年第12 期。同时，有学者认为妇女参政程度不完全依赖于国家经济发展程度。例如，目前妇女参政程度最高的北欧国家，并非世界上经济发达程度最高的国家，同样，越南作为亚洲妇女参政程度最高的国家，也不是亚洲经济最发达国家。但是，我国少数民族所处地区经济发展程度、文化差异的确影响了各地区少数民族妇女政治参与的程度。经济较为发达民族地区的少数民族妇女参政率与非少数民族妇女参政率之间的差距明显要小于边疆民族地区少数民族妇女。例如，内蒙古自治区少数民族妇女干部比例高于全国平均水平，而包头市包含少数民族妇女在内的各族妇女政治参与率要高于内蒙古平均水平。此外，值得注意的是，城市基层妇女政治参与率逐年缓慢上升，但是农村基层组织，尤其是村级组织中妇女成员比例变化趋势却不稳定。⑦张翠:《中国少数民族妇女参政》，中央民族大学博士学位论文，2010 年。地区差异性显示提高民主政治政治参与率不仅需要相应的物质基础、文化条件和主体素质来支撑，而且需要系统支持。与之相似，如果少数民族妇女的政治参与存在其中任何一个要素的短缺，都将对少数民族妇女政治参与产生“瓶颈”效应。①张美萍:《试论我国民主政治发展应遵循的规律》，《华北电力大学学报》(社科版)2002 年第2 期。

二、少数民族妇女权利保障处于困境的原因

少数民族妇女权利保障(尤其是政治权利)具有复杂性，是个国际性议题。国际人权法层面上，各种国际和地区性法律文件中早有明确规定，少数民族妇女享有作为人应当享有的人权，即公民、政治、经济、社会和文化权利。例如《公民权利和政治权利国际公约》、 《经济、社会和文化权利国际公约》;同时，作为妇女她们享有基于其性别而获得的特定权利，例如《消除对妇女一切形式歧视国际公约》;作为少数民族成员，她们享有少数民族和原住民享有的权利。《联合国在民族或族裔、宗教和语言上属于少数群体的人的权利宣言》、《联合国土著人民权利宣言》和一些地区性国际文件明确规定，基于少数民族及原住民独特的处境，往往也是脆弱的状况，特别要为确保她们/他们享有与其他群体平等的权利而提供保障。

然而，少数民族妇女所遭遇的问题有许多都陷入困境，因为这些问题具有复杂性，需要在不同的权利之间平衡。另外，不同权利之间的角力和平衡还体现在所争取权利的顺序，即优先争取哪项权利。例如，遭受过根深蒂固歧视的少数民族领袖倾向于优先争取保障本民族的权利，结束民族歧视，此后才会考虑会影响少数民族妇女的性别歧视。

(一)少数民族妇女容易遭受双重歧视，使其权利保障尤具脆弱性

少数民族妇女可能面对与其他非少数民族群体妇女一样的基于性别的歧视，同时面对遭受与本民族男子一样基于身份的歧视。这两种歧视相互交织，会使少数民族妇女处于特别不利的环境，权利保障尤其脆弱。其他形式的不利，例如年龄、残障或社会经济地位方面所处的劣势相互作用会使她们处于各种交叉且难以改变的边缘化处境。少数民族妇女已经意识到，在一些情况下，主流女权主义运动把妇女作为同一类群体对待，往往忽视少数民族妇女特有的生命经历和关注点。个别情况下，非少数民族妇女团体甚至会因为少数民族妇女的少数民族身份而加以歧视。少数民族妇女活动家有时会感受到来自女权主义“团结”需求的压力，即要求她们选择基于性别团结在一起，还是基于民族或宗教身份团结在一起。与之相似，少数民族妇女在本民族内部推进提高妇女权利的运动时，可能会被本民族其他成员标记为背叛者。如果她们提出有关少数民族男性遭遇歧视的议题时，可能在女权主义活动圈中遭受到同样的谴责，如果农村少数民族妇女主动参与政治，更会被视为离经叛道者。

(二)少数民族妇女身份的文化特性，固化了她们的传统角色定型

在探讨人权保障问题时，少数民族享有保持和发展本民族特性和文化习俗的权利，同时少数民族成员个人享有免于遵循有害习俗的权利，如何平衡两者之间的关系是一个重要问题。按照许多文化传统，包括少数民族、非少数民族，主要由妇女承担养育子女的责任，包括教育他们学习本民族文化。实际上妇女已经成为文化传统的监护者，或者本民族其他成员是这样看待她们的。例如，男子在日常生活中不再穿戴传统服饰，而妇女们却依然需要坚持。这意味着与文化习俗相关的压力或冲突会对妇女和女童的生活产生更大的影响。一种情况是如果对文化表达的权利进行限制和压力的形式来自政府或非少数民族，就会更容易影响妇女和女童，另外一种情况是少数民族妇女会质疑她们文化“监护人”的能力，要履行遵循特定习俗或特定服饰的义务。

如果少数民族妇女或男子反对或致力于消除这些有害习俗，常常会受到来自本民族(含男性和女性)的批判、敌意或是直接的暴力。因为他们认为这些努力反对或消除有害习俗的成员更愿意看到本民族文化变化，或者是由于他们公开谈论民族内部事宜从而给予政府或非少数民族群体攻击本民族的理由，这些成员会被谴责为破坏本民族文化特性的帮凶。谴责的理由通常是他们认为首先需要确保民族权利，一旦民族权利得到保障，其他领域的问题，例如妇女的权利保障问题就会迎刃而解。这种看法实际上暗含着民族权利的保障比妇女权利的保障重要，妇女权利的保障可以留在以后解决。

(三)少数民族妇女政治参与的现实障碍，加剧了她们政治参与的困境

很多国家的少数民族妇女在国家和地方层面的决策层都没有能够充分参与或得以代表。她们在行使政治权利，例如投票权时受到限制或面临困难。例如，语言上属于少数群体的少数民族妇女可能不能像本民族男子一样在政治生活中熟练地使用语言，这使得她们会在了解候选人信息、选举程序、从而能够做出知情选择方面面临很多困难。她们也有可能受到来自家庭的或者本民族其他人的压力，按照他们的选择支持相应的候选人。如果有些少数民族妇女愿意参与政治活动，或者是参与竞选，就有可能遭受民族内部或者是家庭的批评，或者是对于她们担任这些角色进行嘲讽。他们认为这些妇女试图通过进入属于“男性的政治世界”来打破普遍接受的性别角色定位的边界。参加竞选的政党可能会拒绝推选少数民族妇女作为候选人或者把她们放在候选人名单末尾，因为他们担心妇女候选人会在竞选中失败。而如果妇女真的有机会成为候选人时，选民可能会因为她们的性别和少数民族身份而歧视，质疑她们的领导能力。政治上的障碍还来自于缺少争取资源的渠道，或者是和非少数民族群体妇女一样，需要平衡工作和照顾孩子及完成家务的生活(而参加竞选的男性很少需要考虑这些困难)。在面对这些困难时，就不会惊讶为什么在国家对国家层面或地方层面代表会议中基于民族设定配额时，少数民族妇女也很难实质性地受益;与此相似，基于性别设定配额也不会必然导致少数民族妇女代表数量的增加。①通过对122 个国家的研究证明，少数民族妇女因性别配额而受益的几率极小，甚至低于从少数民族配额中获得的优势。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8)，pp3 ～5.事实上，很少有直接针对少数民族妇女设定的配额。②据相关研究显示，截止2008 年，共有100 多个国家采取了某种形式的性别配额制，只有20 多个国家为少数民族采取了可以影响国家立法的配额制。此外，即使因为配额制为少数民族妇女提供机会参与政府管理，面对其他障碍，她们也很难有效履行职责。

三、农村基层少数民族妇女政治参与困境的突破

少数民族妇女是民族地区经济社会发展的重要力量。少数民族妇女的政治参与是构建现代民主政治的重要部分，在我国加大农村基层民主政治制度建设的关键时期，少数民族妇女不应被排除在基层政权的权力来源和运行基础之外，即广泛的公众授权。少数民族妇女享有参与影响少数民族各类决策的权利。这些决策包括公共生活的所有方面，包括经济进步与发展。在这一过程中，政府承担着不可推卸的责任，需要确保少数民族妇女的有效参与，而不是成为装饰品，她们应当获得有效的机会来影响决策过程及结果。同样，在这一过程中，我们要有效利用国际法规则，尊重妇女解放运动的规律，合理借鉴其他国家的做法，争取突破农村基层少数民族妇女政治参与的困境。

(一)有效利用国际法规则，实现少数民族妇女权利保障和少数民族文化传承权保障的平衡

按照国际人权保障标准，国家应当履行保护妇女和女童免于遵循侵害她们权利的习俗的义务，无论这些习俗来自于少数民族还是非少数民族。有害的文化习俗不只来自于少数民族，了解这点对于政策制定者或公众都很重要。有关少数民族权利的主要国际文件，为如何平衡少数民族个人权利和保持文化特性提供了指南。尽管目前尚未通过具有法律约束力的国际条约，但是联合国大会上各国一致通过了一些国际文件，没有国家对其内容提出反对。此外，国际法律文件赋予少数民族保护和发展本民族文化的权利，但以下两种情形除外:“违反国际规则”和“违反国内法”。第一种情形， “不得违反国际法”意味着国家应当禁止违反国际法的做法，例如违反《消除对妇女一切形式歧视国际公约》或者是《禁止酷刑公约》的做法(如早婚或女性生殖器割礼)。第二种情形， “不得违反国内法”可能会产生很多问题。如果国家能够通过它希望反对的任何少数民族习俗的法律，那么依据此保护少数民族权利就会变得毫无意义。所以国际法规则中明确“法律禁止必须基于合理客观的标准”，国家不能依据一种文化习俗有害作为禁止一系列文化习俗或整个文化传统的理由。限制或禁止必须仅限于特定的有害文化习俗。此外，国家应当基于非歧视原则做出限制，例如不应仅针对少数民族做出禁止早婚的规定，而无视非少数民族群体存在相同的习俗。对于期望同时履行保障妇女权利和少数民族群体权利的国家，尽管要在这两者之间实现平衡实非容易，但是有效利用国际法中已经明确的有关规则，至少能够在两者权利的平衡中确定基本原则，并根据我国实际情况合理把握。例如，联合国人权理事会文件中明确提出，保障少数民族妇女权利应当包含三个基石:保障不受歧视地享有权利;保障有效参与决策;采取暂行特别措施消除已经形成的歧视。①Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，Forum on Minority Issues，.2011 (11)http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/这些原则为我国政府采取有效措施突破少数民族妇女政治参与困境提供了基本思路。

(二)运用以社区为基础的方法，加强与民族领袖、宗教权威等社区领袖的合作

通过立法来保障基层妇女政治参与权利，限制特定的有害的文化习俗是必要的，但却不足以确保能够消除这些做法，尤其是所在群体反对这些法律措施时效果更是会大打折扣。例如，有些国家希望通过立法来确定最低结婚年龄，但是早婚依然发生。如果期望消除有害的习俗，最有效的方法需要相关群体的合作。在政府或社会采取相关措施时，只有受影响群体认为限制或消除那些有害的习俗做法不会对该民族整体的文化特性形成威胁时，他们才会采取合作的态度。曾遭受过系统性歧视和边缘化的少数民族群体可能会认为政府对于某种有害习俗的关注实际上是对他们的另外一种形式的伤害。然而，没有一种文化，无论是少数民族文化还是非少数民族文化，由同一性质的习俗构成并且一成不变的。即使该民族领袖(通常为男性)反对这些措施，实际上该民族群体中有一部分人已经致力于消除这些做法。

如果政府与少数民族内部那些已经致力于消除有害习俗或理解政府目的的成员共同努力，成效会更为显著。她们可以共同努力设计与文化相关的措施，其中应当包含应对民族内部反对这些措施的原因的内容。在争取支持时，应当认识到获得所在民族活动家的支持的重要性，但是要避免将他们置于可能因为获得“外部”资金支持和帮助而处于更受敌视的处境。

随着中国社会转型和发展的加速，少数民族地区的政治、经济、文化也受到了很大的影响，原来一度局限于特定范围的宗教权威、部落长老及其他权威不仅恢复了其影响力且范围不断加大，他们以各种不同方式影响着少数民族地区基层政治生活和社会秩序。与这些体制外的权威积极合作，开展保障妇女权利的活动，不仅会消除本民族内部的反对声音，赋权和维权活动效果也会大为提升。例如，坦桑尼亚在消除农村妇女家庭暴力和为妇女土地赋权时，均与部落领袖积极合作，首先说服他们，并选择他们为倡导活动的先锋，从而排除了来自社区内部的障碍，并且能够获得有效支持。

(三)提高少数民族妇女受教育程度和参政意识，开展有针对性的妇女运动

少数民族妇女不是被动的权利受侵害者，正如很多学者和政府报告所阐述的一样，她们在积极地为妇女的权利、自己民族的权利和自己作为少数民族妇女的权利而努力。如果要实现妇女的自我增权，能够有意识地开展针对性的妇女运动，首先，要提高少数民族妇女的受教育程度。从全球范围来看，已经证明受教育程度低是包含少数民族妇女在内的女性得以发展和增权的绝对障碍，而且由于家庭内部的文化习俗，例如家庭多半会把受教育机会优先给予儿子，从而导致女儿更难获得充分参与政治、经济、文化生活的机会，从而陷入恶性循环。②Rita Izsak. Note by the Independent expert on Minority Issues on Guaranteeing the Rights of Minority Women，Human Rights Council，Forum on Minority Issues，2011 (11). http://www.ngosocdev.net/index.php/download_ file/view/119/92/认识到这一点，为了推动广大少数民族妇女积极参与争取权利的运动，基于我国少数民族妇女受教育程度普遍低的现实，结合少数民族文化特点，探索有效提高少数民族妇女受教育程度的途径显得十分必要，例如开办女校、开展职业培训、强化继续教育等。③李凤琴:《以“增权”促进少数民族妇女的发展》，《西南民族大学学报》2011 年第8 期。此外，受教育程度的提高并不会必然带来受教育者意识的提高，④即使一些受过良好教育的少数民族妇女已经担任领导，由于对女性根深蒂固的歧视和性别传统定型角色，使得部分女性参与政治生活后，逐渐失去女性意识或者从来不愿承认自己的女性意识，迎合“男性标准”主导的政治文化，忘记自己代言广大妇女的责任。意识的提高必须要采取专门的措施，营造有利于少数民族妇女政治参与的社会环境。少数民族地区妇联可以发挥自己的组织优势，采取各种直接或间接的形式，因地制宜，通过社会力量介入，开展有针对性的妇女运动，使少数民族妇女有意愿、有能力、有效地参与基层民主政治。

(四)完善相关立法，实行“配额中的配额”制

如前文所述，《妇女权益保障法》和《民族区域自治法》中把少数民族妇女作为相对独立的群体予以确认并以法律原则的形式强调保障她们的权利，但是却缺乏相应的实施细则和保障机制。实践中，少数民族妇女的意志经常被淹没在“妇女”或“少数民族”的声音之中，如果要保障少数民族妇女的政治参与权利，尤其是农村基层少数民族妇女的政治参与，需要实施“配额中的配额”，①有国际研究表明，如果不针对少数民族妇女设定配额，少数民族妇女政治代表的比例令人难以想象的低。相比非少数民族男性，选举胜出率为他们的1/14;相比少数民族男性，其胜出率为他们的1/2;相比非少数民族妇女，其胜出率为她们的1/3。Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).指定这一遭受双重歧视的群体在基层政权组织的比例，有机协调性别配额和少数民族配额之间的关系，②有国际研究已经就配额制对少数民族妇女政治参与的影响做过系统分析，提出“串联配额(tandem quota)”是目前采用配额制的国家中少数民族妇女政治参与能够实质性受益的最好方式，详见Melanie M. Hughes. Intersectionality，Quotas，and Minority Women's Political Representation Worldwide，American Political Science Review，2011 (8).并规定违反这一制度的个人或组织承担相应的法律责任。③没有相应法律责任的制度不仅会失效，多半会使配额成为“装饰品”。例如，洪都拉斯法律规定应当有30%的性别配额，但未规定违反这一制度的法律责任，大部分政党只是无视这项规定，所以国家议会中性别比例基本没有因为配额制的确立而发生改变。2010 年，印度曾发起运动呼吁在国家层面为达利特人④Dalit groups，印度等级制中最低的阶层，以前很多著述称其为“贱民”，很多对少数民族的称呼本身就包含歧视。和少数民族建立“配额中的配额”。此外， “配额中的配额”不只是设定一个比例的问题，要制定相应的包含保障措施在内的机制，以确保配额制为少数民族妇女提供机会参与政府管理时，消除其他障碍，例如选举少数民族妇女代表不是作为满足配额的需要，不是作为本民族男性或者是非少数民族群体的代理人，而是需要她们了解自身职位的意义，培育文化和氛围使她们有效履行职责。

少数民族妇女的政治参与已经引起学界和社会界越来越多的关注，但是现代民主政治建设是个庞杂的课题，少数民族妇女政治参与亦是如此。本文试图提出突破我国少数民族妇女政治参与困境的思路，但是该问题的解决需要跨学科、跨领域、跨地域的合作，需要国际视野和国际经验的借鉴，需要坚持不懈的理论研究和实践行动。