关于民族地区农村土地流转的路径选择——基于对吉林省延边地区的考察

张 晗

（1.吉林大学 马克思主义学院，吉林 长春 130012；2.延边大学 马克思主义学院，吉林 延吉 133002）

自2004年以来，中共中央、国务院连续12年以中央一号文件的形式对中国农村改革和农业发展工作进行部署，可见，“三农”问题已经成为全国各项工作的重中之重。十七届三中全会后，中国新一轮农村土地流转制度改革全面推进，进入了纵深阶段，其中，土地流转制度的规范和完善成为了农村改革的中心问题。在我国，少数民族地区地域辽阔，土地资源丰富，具有良好的发展潜力。但是，长期以来，由于受到历史和现实等因素的影响，民族地区农村经济增速缓慢，与其他地区存在一定的差距。可以说，民族地区的农村土地流转问题不仅对于民族地区的经济和社会发展影响重大，而且对于边疆民族地区的稳定和国家的安全具有重要意义。

一、延边地区农村土地流转取得的成绩

吉林省延边地区是中国最大的朝鲜族聚居地区和东北唯一的少数民族自治州所在地，在推进农村土地流转的过程中，延边地区始终坚持利益最大化和风险最小化相结合的原则，一方面促进专业农场健康、稳步发展，另一方面关注流转土地农民的切身利益和要求，农村土地流转工作取得了一些成绩。

第一，促进了土地规模集中经营。截至2013年底，延边地区流转土地总面积为7.79万公顷，其中专业农场中农户流转的土地达到5.08万公顷，流转土地农户达到21582户。［1］随着土地流转的进行，土地相对集中到农业企业或经营大户手中，土地适度规模化经营水平进一步提升。土地相对集中之后，实现了专业化生产和机械化作业，有利于科学种田、推广新品种和新技术、组织生产绿色，农产品产量和品质都有大幅度提高，为农业产业化提供了广阔的发展空间。同时，在推进农村土地流转的基础上，延边地区积极发展与农业产业化相关的项目。2013年，延边地区启动实施20个投资3000万元以上的农业产业化项目，总投资达16.9亿元；新增州级龙头企业20户，总数逾260户；农业产业化龙头企业销售收入达231亿元，同比增长18.5%。［2］

第二，实现了农民增收。在延边地区，通过参与土地流转和外出务工等途径，流转土地农户收入显著增加。农户增收主要源于三个渠道：一是土地流转收入。（1）土地流转费用。2012年，延边地区专业农场土地流转价格达到每公顷4000元以上，有些已高达5000元。（2）土地经营收益返还部分。主要包括由于粮价上涨而增加的净收益和农场实现超额利润时返还给农户的利益补偿部分。二是外出务工增收。农户流转土地后可通过进城务工、在当地专业农场就业和从事其他生产经营活动等多渠道实现增收。三是国家针对粮食生产发放的各类补贴收入。2013年，延边地区实现农村经济总收入125亿元，农民人均纯收入8291元，较上一年增长12.8%。［3］同时，通过规模经营，实现了科学种田、机械化作业和标准化管理，每公顷土地的产出比单散农户种植时显著增加。因此，专业农场中的种植大户收入与普通农户相比也显著增加。据统计，2013年，延边地区专业农场产值达到6.08亿元，实现净利润2.5亿元，平均每家专业农场净利润为36万元。其中，净利润20万元以上的专业农场561家，占全州专业农场总数的82%。［4］

第三，推动了城镇化进程。延边地区通过发展专业农场促进农村土地流转，在提高土地规模化经营水平、大幅提高农民收入的同时，也加速推进了城镇化发展的步伐。土地流转制度的建立，可以帮助进城农民尽快完成身份定位，促使农民特别是小城镇居民摆脱“亦工亦农、亦商亦农”的两难状态，实现农村劳动力和土地两大生产要素的分离，并使其得到更合理、更有效的配置。农民真正融入到城市生活之中，实现了高质量的城镇化。几年来，延边地区通过发展专业农场等规模经营主体，共转移农村劳动力5万余人，许多离开农村的农民进城购置了房屋，办理了城市户口，成为了市民。劳动力资源的再整合，使得延边地区城镇化建设步伐逐年加快。2011年，全州城镇化率达到67.04%，比2010年增加0.84个百分点，高于同期全国城镇化率15.77个百分点。［5］

二、延边地区农村土地流转面临的困难

延边地区促进土地流转，发展专业农场，推进城镇化的工作在各级政府及有关部门的关注和支持下，已经初具规模。但是，由于受到人口、资本、科技水平、社会经济发展等因素的影响，延边地区农村土地流转在不断推进的过程中也产生了诸多问题。

第一，地方政府行为失范。在农村土地流转过程中，农民处于相对弱势的地位，对土地流转政策陌生，其行为需要地方政府的指导和规范；另外，农村土地承包经营权流转需要符合国家的宏观经济规划和粮食安全战略，国家的农村政策在土地流转过程中的落实需要政府的有效参与。但是，在延边地区农村土地承包经营权流转的过程中，政府行为的不规范现象时有发生，主要表现在“缺位”和“越位”两个方面。有些作为组织者、管理者、服务者的地方政府尚对土地流转认知不全，采取不作为或不干预的态度，对农村土地流转放任自流，在土地流转过程中管理职能缺位、功能弱化；有些地方政府管理人员为求政绩或基于地方经济利益考虑，越权、越位从事各种商业性征地、建设性征地以及“低征高卖”等土地运作，在没有征得农民同意和授权的条件下，强制征收农村农业用地和宅基地，造成农民在土地流转中“被流转”的现象。可以说，在延边地区的土地流转过程中存在的政府行为不规范现象影响了农民主体作用的发挥，挫伤了各族群众参与土地流转的积极性，影响了土地流转的顺利进行。

第二，风险应对机制缺失。土地流转中存在的风险制约了延边地区专业农场的进一步发展。一方面，延边地区农村社会经济发展较落后，农民对于土地具有强烈的依赖性，将土地视为“命根子”，在看待“专业农场”这个较为新鲜的事物上，往往存在一定的担忧，担心转让土地承包经营权后，失去生活的来源，难以维持生存，所以在土地流转中失去土地生产经营权的多数农民在参与土地流转时抱有观望的心理，往往不愿将全部的土地经营权转让出来；另一方面，在土地流转中获得更多土地生产经营权的专业农场主，在进行农业专业化、规模化经营的过程中，要面临来自政策、环境和市场等多方面的风险，尤其是在融资方面，由于专业农场缺少有效抵押物，难以达到信用贷款的授信标准，贷款困难。虽然延边地区相关政府部门针对专业农场发展需要设立了相关专项资金，但覆盖面仍然较小。2011年，延边地区获得政策资金倾斜的专业农场数量仅占所有农场数的11.6%。［6］所以，出于经济上的考虑，专业农场主往往选择安于现状，影响了农场规模的发展和生产的扩大。

第三，社会化服务体系和配套制度不健全。一方面，社会化服务体系是影响专业农场进一步发展的重要制约因素。相对于其他规模经营主体而言，专业农场的主要优势是能够在种养环节降低管理成本、提高生产效率。而在面对市场进行农产品销售、农资购买等交易时，专业农场必须依托合作社、专业协会等社会化服务组织才能降低市场交易成本，获得较高的市场交易地位。但是，当前延边地区农业社会化服务体系发展并不充分，农场在专业生产中迫切需要的农机、购销、保险等服务供给不足，成为其发展壮大的重要制约因素。另一方面，当前延边地区农村土地流转不畅，这与流转相关配套制度改革滞后密切相关。农村土地流转的首要前提是农村剩余劳动力可以转移，而当前城乡分割的住房问题、户籍制度和社会保障制度等都严重阻碍了农村劳动力转移，从而妨碍了农村土地流转。

第四，少数民族边缘化问题日益凸显。合理的土地流转能增加民族地区少数民族收入，但是，受到经营能力、人口结构、文化适应等因素的影响，少数民族农民参与现代农业的程度相对较低，在农村土地流转的过程中，少数民族边缘化问题日益凸显。一方面，在经济发展程度相对滞后的农村地区，土地流转的推进以及大量社会资本的进入打破了传统的农村经济模式，导致了农村的贫富分化。极少数农业大户通过流转土地，实现了农业的规模经营，成为土地流转的绝对受益者，拥有了更多的经济、社会和政治权利，而大多数的普通农户则进一步丧失了参与经济和社会活动的权利，变成了现代农业的旁观者，失去了话语权。另一方面，少数民族农民的沟通能力、社会交往能力相对较低，很难接受新事物、学习新知识，很多农民将土地流转之后，缺少在第二、三产业就业的机会，有的在服务业实现短期或临时的就业，有的从事一些时令性的采摘或捞捕活动，有的甚至赋闲在家中靠土地租金和政府的最低生活保障维持生活，这样不仅产生了物质贫困，而且有可能造成社会权利贫困、能力贫困、资源贫困的产生，加深少数民族边缘化程度。

三、民族地区农村土地流转的路径选择

吉林省延边地区是民族地区农村土地流转的典型，其土地流转的状况具有一定的特殊性，但也能反映出民族地区的一些共同特点。延边地区农村土地流转中面临的地方政府行为失范、风险应对机制缺失、社会化服务体系和配套制度不健全、少数民族边缘化问题日益凸显等困境，同样存在于其他民族地区农村土地流转的进程中。因此，基于对延边地区农村土地流转问题的考察，笔者认为，民族地区农村土地流转的路径选择应体现在以下几个方面：

（一）规范农村土地流转中的政府政策性干预

在广大民族地区，尤其是在一些边疆民族地区，市场机制本身的复杂性和不可控性以及农村土地市场发育的相对缓慢，使土地流转举步维艰。因此，在民族地区农村土地流转市场机制的构建中，规范政府的政策性干预尤为重要。

一是政府政策性干预必须规范化。政府对于农业生产的政策性干预的具体表现是农业政策的制定和实施，政策的主体是政府，政策的不规范首先是政府行为的不规范，［7］所以政策性干预的规范性必须以政府行为规范为基础。在农村土地流转过程中，政府既是参与者，又是监督者，政府行为在很大程度上影响其他土地流转参与者的积极性，因此，政府行为必须符合农业发展的客观规律，满足社会公共利益的要求，放眼长远。

二是政策性干预应注意多种手段的结合。民族地区的人口结构复杂，经营能力、文化适应性相对较低，这就要求国家在制定相关农业政策时，应注意政策制定的科学性、政策目标的合理性、政策执行的稳定性与政策手段的多样性相统一。在具体执行上，政府政策性干预应该以经济手段为主，以法制手段为辅，同时配合行政手段的强制性，努力克服政府干预经济手段欠缺、法律手段无力的种种弊端。

三是政策性干预必须讲求公平。在民族地区农村土地流转的过程中，由于土地产权不明晰、土地管理不完善、土地征收补偿不公等原因引起的土地纠纷很多，严重影响了土地流转相关工作的开展和土地流转模式的创新。因此，在土地流转模式创新中，政策性干预作为政府参与土地流转的重要手段，必须努力克服原有体制和制度的弊端，讲求公平，在土地确权、制度管理等方面充分考虑到各参与主体的利益，统筹规划，发挥政策性干预的作用。

（二）拓宽农村土地流转的利益共享和风险防范机制

在广大民族地区，流转方式的单一性和利益联结机制的不完善已经成为影响农村土地流转进一步发展的瓶颈因素。因此，拓宽利益共享和风险防范机制是市场经济发展的趋势和要求，也是完善土地流转机制的题中应有之义。

一是建立农业产业化利益联结机制。在农业产业化经营过程中，利益联结机制是决定产业化经营能否成功的关键因素。民族地区应因地制宜，根据各地的具体情况在原有土地流转模式的基础上尝试新的土地流转模式，并配套相应的利益联结机制，支持农民以土地、资金、技术等要素入股，实行多种形式的联合与合作；积极引导龙头企业与农户形成紧密的利益共享关系，大力倡导“公司＋农户”的“订单农业”，规范农业订单，提高履约率，并根据市场和收益的变化按照一定年限和比例调整流转租金，把农民和经营方的长期利益捆绑在一起，推动龙头企业与农户之间建立稳固的利益联结机制。这既有利于农民支持和参与长期经营，也有利于农民分享土地经营的成果和长期收益。

二是建立土地增值收益分配机制。（1）激发少数民族群众参与土地流转的积极性和主动性，积极探索合同制、股份制、股份合作制等经营组织形式，使农民通过参与土地流转获得土地地租、股份分红等形式的土地增值收益，使农民和土地经营者之间、农民与土地经营效益之间建立起更加稳定而广泛的联系。（2）企业和农户之间可以通过开展定向投入、定向收购等方式，为农户提供更多的技术、信息、农资和购销等服务，发展农民专业合作组织，让更多农民参与产业化经营，更好地分享发展成果。（3）加强对农村土地流转中集体经济收益的监管，建立相应的收益分配制度，保障农民的集体土地流转收益权。

三是建立农村土地收益基金管理机制。从理论上来讲，农村土地流转中的一部分增值收益也可以通过建立土地收益基金的管理机制，规范土地出让收益的管理和运作，使其保值增值，在保护农民土地财产权利的基础上促进农村集体土地增值的公平分享。在建立农村土地收益基金时，可以通过村民选举的方式选出具有一定能力而深受大家信任的人组成一个专门的机构，负责基金的管理和使用。对于基金的收入分配可以尝试1∶1∶1的分配模式，一部分用于失地农民的社会保障，一部分用于基础设施建设和风险备用金储备，还有一部分作为发放给村民的福利。需要注意的一点是，农村土地收益基金管理机制必须建立在公开、规范的原则上，确保资金的安全和分配的公平合理。

四是完善土地流转风险防范机制。在民族地区农村土地流转的过程中，流转双方可能面临的风险都是多方面的。我们必须正确认识农村土地流转风险，积极主动地采取综合措施，完善土地流转防范机制，只有这样，才能进一步推动民族地区土地流转规范有序进行，促进农村经济持续稳定发展。（1）建立农业风险预警机制。针对农业抗自然风险能力比较弱的特点，发挥农业信息中心、农技推广基金会在普及推广农业先进技术中的作用，加大对气象、畜禽疫病、农作物病虫害、市场信息的预测预报力度，并随时防范现代农业中的技术风险。（2）建立农业风险保障金制度。土地流转合同签订后，按照流转土地规模、土地流入方向，相关部门交纳一定数量的风险保证金，合同期满时全额退回。当土地流入方因经营困难无法支付土地租金时，农业行政主管部门有权使用风险保障金向农户支付土地租金。

（三）加强民族地区农村社会保障制度改革

建立完善的城乡社会保障制度体系，弱化农村土地保障功能，解放束缚在土地上的农村劳动力，是推动我国农村土地流转的必由之路。在社会保障制度不完善的情况下，单方面的农村土地制度改革往往成效不彰。当前，民族地区农村社会保障制度改革的重点主要集中在以下几个方面：

一是关注农民工的社会保障问题。在民族地区，城乡发展差距较大，大量农民工长期在城市打工。随着经济发展和土地资源供求关系的变化，农民工“两栖生活”的弊端也日益凸显，切实解决农民工的社会保障问题，应是当前农村土地制度配套改革中一项不可或缺的内容。不仅要保障农民工进城打工、获得收入的基本经济权利，而且要通过制度改革对农民工进城生活提供制度保障和制度激励，提高各项社会保险统筹层次，将农民工群体纳入到城市社会保障体系当中，针对农民工就业及培训、住房、子女教育等问题出台相关政策，为进城农民工提供基本的生活保障、失业保险、工伤保险、医疗保险、养老保险等各种保障，并且在保险账户的设置上充分考虑到农民工收入的低水平及其不稳定性和高流动性，使其具有流动性和延续性的特点。

二是建立多元化的农村养老保障体系。我国经济和社会发展的地方性差异很大，广大民族地区农村的情况更是千差万别。不同收入、文化或者信仰的群体，他们的参保能力和对于未来老年生活水平的要求有所不同。所以，民族地区农村养老保障制度的改革不能一刀切，必须考虑到各地的现实情况和农民的现实需求，使其更具有层次性和多样性的特点。现阶段，民族地区农村养老保险体系建设的目标是形成以社会养老保障为主，家庭养老、集体（社区）养老为辅，多层次、有差别、广覆盖的农村养老保障体系，［8］即针对不同发展水平的地区、不同收入水平的家庭设计不同的养老保险金方案，形成一个以家庭养老为主、社区养老为辅、社会养老为补充的综合养老模式，建立起多元化的农村养老保障体系。

三是完善民族地区农村医疗保障制度。我国医疗卫生体制改革的首要目的是解决公平问题，缩小城乡、地区和人群之间的基本医疗卫生服务差距，实现人人享有基本医疗卫生服务。但是，在广大民族地区，普遍存在制度不够完善、投资不足、服务成本高、卫生基础设施条件差等问题，严重威胁农民群众的身体健康。因此，在民族地区深入推进医改的过程中，应充分考虑边远少数民族地区卫生发展的独特性和差异性，对现有政策作出补充和完善，分类指导，给予民族地区更多政策上的指导和支持。一方面，要完善相关制度，建立健全相关的补偿机制，做好筹资和融资工作；深化民族地区基层医疗卫生机构人事分配制度改革，积极改善农村基础医疗设施条件，调动医务人员的工作积极性。另一方面，要大力发展民族地区的中医药和民族医药产业，鼓励具有中药材资源丰富地区的基层医疗卫生机构自种、自采、自制、自用中草药，并加强对于中药材产业的质量监管。

（四）强化少数民族利益表达和政治参与机制

土地流转为民族地区农村原本进程缓慢的经济发展和社会变迁注入了强大的推动力，但是当地少数民族群众的生存环境和生产方式却在土地流转的过程中发生着巨大的变迁，民族地区利益主体多元化、利益关系复杂化和利益表达公开化，很可能由此产生各种摩擦，甚至影响民族地区的和谐和稳定。因此，在民族地区农村土地流转中必须认可并尊重少数民族的参与意愿，更好地体现少数民族群众的物质权益和精神要求，加强少数民族的利益表达和政治参与度。

一是建立有效的信息公开制度。在土地流转中，土地流转的相关信息和政策对于农民流转的意愿和行为选择尤其重要，因此，建立有效的信息公开制度对于推进民族地区农村土地流转非常必要。（1）要促进信息公开制度建设的规范化，在组织机构、责任机制、公开范围及时效等方面完善相关措施，加强中央及地方各级政府对于信息公开方面的领导和监督。（2）建立有效的约束机制，强化少数民族群众在获取政府信息方面的权利，推进信息公开中的争议仲裁机制，设立相对独立且具有权威的仲裁机构，对于由信息公开问题引起的问题进行介入，进行公平、公正的调解或裁定。（3）信息的公开要具有受众性，充分考虑到少数民族群众的知识水平和受教育程度。地方政府对于信息的发布不能流于形式，可以采取多语言的方式进行信息公开，运用少数民族语言和文字对相关情况予以解释和说明，便于广大少数民族群众充分理解信息内容。

二是构建利益表达机制。在民族地区，不规范甚至是极端化的利益表达方式对于社会的危害是非常严重的。民族地区农村土地流转涉及的利益主体多样、利益关系复杂，利益表达机制的构建同样不容忽视。一方面，必须从法律上给予少数民族群众更多的自主性的利益表达权利和机会，使其拥有自主表达的话语权；另一方面，要充分发挥民族区域自治制度的渠道。民族区域自治机关既是国家机关的组成部分，又是自治机关，上通中央，下连少数民族群众，发挥着重要的利益协调功能和上传下达的沟通功能，民族自治与地方自治结合的制度具有不可替代的优越性，是少数民族群众进行利益表达、向上级进行利益诉求和政治沟通的有效途径。

三是完善民主协商机制。目前，对于中国来说，最为常见和有效的民主协商机制就是听证会。但是，目前中国听证制度还很不完善，民族地区的听证会制度更是亟待完善，对于听证事项的范围、听证的具体程序、听证的主持机构没有明确规定，听证的过程以及结果等都缺乏透明性。一般来说，对于涉及与土地流转相关的重大决策必须举行有农民参加的听证会，保证各方都享有充分的知情权，并在充分听取各方意见的基础上作出最后的决策。（1）应保证参与程序的公平透明，对农民参与决策的步骤、顺序、方式、形式和时间以及相关的程序性制度进行规范化设定，进一步扩大地情民意征集范围，拓宽民意征集渠道。（2）应建立和完善社会公示制度和社会听证会制度，对与群众利益密切相关的重大事项，必须进行社会公示和举行多层次的社会听证会，保证农民广泛参与决策过程，维护群众的合法权益。

四、结语

在中国这个人地矛盾突出的农业大国，土地对于国家和社会的发展和进步影响深刻，土地流转问题是一个关乎农村经济发展和社会稳定的问题。通过对吉林省延边地区农村土地流转情况的考察，我们发现，在民族地区农村土地流转过程中，地方政府行为失范、风险应对机制缺失、资金短缺现象严重、社会化服务体系和配套制度不健全，以及少数民族边缘化问题日益凸显等问题普遍存在，严重影响了土地流转的进一步深入。因此，民族地区农村土地流转的路径选择包括：规范农村土地流转中的政府政策性干预；拓宽农村土地流转的利益共享和风险防范机制；加强少数民族地区农村社会保障制度改革；强化少数民族利益表达和政治参与机制。

［1］朴世峰：《延边地区专业农场发展现状及对策研究》，硕士学位论文，延边大学，2014年，第16页。

［2］李思雨：《延边州2013年推进农业建设综述》，《延边日报》2014年1月29日，第2版。

［3］《2013年延边地区农业经济发展成果显著》，http／／www.jl.gov.cn／zwgk／zwdt／szdt／201402／t20140207＿1612059.html。

［4］李仙子：《加快土地流转 助推农业规模经营》，《银行家》2014年第8期，第126页。

［5］孙艳霜、夏友照：《专业农场：新型农业经营体系的城市》，《吉林日报》2013年1月16日，第5版。

［6］张雯丽、沈贵银：《对延边地区发展专业农场的调研》，《中国农垦》2013年第8期，第34—37页。

［7］曲福田：《中国农村土地制度的理论探讨》，南京：江苏人民出版社，1991年，第105页。

［8］王如鹏：《农村养老保障问题研究——基于农村土地流转的分析》，长春：吉林大学出版社，2013年，第159页。