人民信访制度的创新思考

曹文飞

摘要：作为中国特色社会主义具体政治制度，人民信访制度对人民群众实现政治参与、表达权利诉求、参与社会事务管理和维护社会稳定等发挥重要作用。随着经济社会转型的发展和人们维权意识的提高，信访制度遭遇了一系列的问题。探索信访制度创新的路径，破解信访困境，对于构建社会主义和谐社会具有重要的意义。

关键词：信访制度；创新；改革

中图分类号：D609.9 文献标志码：A 文章编号：1674-9324（2015）10-0056-02

作为中国特色社会主义具体政治制度，信访制度在促进人民群众参与国家和社会事务的管理，实现同党和政府的良性沟通，表达自身的利益诉求，维护社会的和谐稳定等方面做出了不可磨灭的贡献。近年来，人民信访制度遭遇了一系列的危机和挑战：全国信访总量连续大幅度上升的局面虽然得以控制，但信访事件依然频繁发生，高位运行；信访人群结构呈多元化，以经济利益为核心，诉求范围不断扩大；信访行为非理性化日益突出，上访形式趋于激烈，对抗性矛盾不断增加；信访事件处理呈现复杂性，多种矛盾交织，敏感时期非正常上访突出。信访问题的产生，一方面是由于我国随着社会转型而引发的各类矛盾的增加以及公民权利意识的不断提高，大量的矛盾反映到信访中来。另一方面人民信访制度本身也存在一定的缺陷，需要进行改革创新。

一、信访制度存在的问题

信访机构缺乏系统性。新中国成立以来，作为国家机构的重要组成部分，信访机构的设置也历经多次调整，总体上来看，信访机构在我国各类机构中数量最为庞大繁多。从中央到地方，各级党委、人大、政府、法院和检察院及相关职能部门都设有信访机构。但部门相互之间没有隶属关系，缺少权威性的统一归口管理及领导机构，整个系统缺乏协调。因此，在处理信访事项的过程中，中央各部门和地方政府的职责没有一个系统科学的标准，相互之间缺乏有效制衡，内在沟通不畅，信息共享不明。根据属地管理、分级负责的信访工作原则，属于下一级部门处理的信访问题，上级信访部门接访后不直接处理，而是以转办的形式直接交给下级，并告知信访人受理情况和责任部门，之后以书面审查的方式进行处理结果的反馈。在面对原因复杂，需要跨部门、跨地区协同处理的复杂信访事项时，往往导致信访事项受理及处理主体不明，要么重复受理，要么信访案件在不同层级、不同地区、不同机构间来回转办，最后相互推诿、流于形式，使得大量的信访问题得不到有效的解决，也造成信访资源闲置和浪费。信访制度功能的扭曲错位。人民信访制度作为一项具有中国特色的民主制度设计，主要具有政治参与功能、权利监督功能、汇聚民意功能、权利救济功能、化解矛盾、稳定社会功能。按照设计的初衷，前三项为信访制度的基本功能。但在信访实践过程中，信访制度的功能被极大地扭曲错位。由于缺乏有组织的动员，政治参与和汇聚民意功能极大的弱化；权利监督功能实效单一，只体现在举报贪污腐败的案件以及提供相关线索方面；原本只作为辅助和补充的权利救济功能则过度扩张，成为信访制度的头号任务和最主要的功能。这种局面一方面是由于司法部门的腐败以及信访的低成本、高收益，使得大量的上访人将信访作为优先的救济方式，甚至将信访的救济功能凌驾于司法救济之上，作为维权的最后一根稻草，出现了“信访不信法”的怪象，也反过来在潜移默化中削弱了司法的权威性。另一方面，信访部门责重权轻，信访的办理主要通过转办的方式实现，并无直接处理相关问题的职权和能力，上访者对信访制度的过度依赖和过高期望远远超出了信访制度应该和能够承受的程度。信访制度机制建设存在缺陷。一是信访处理程序随意性较强。在信访事项办理过程中，受理、答复的随意性都比较强，程序性、技术性要求低，往往出现答非所问、多问少答、能不答就不答的情况。二是信访成果评价体系较片面。在“稳定压倒一切”的信条下，政府通过建立信访工作领导责任制、信访责任追究制、领导包案、领导接访等方式，加强对信访矛盾的化解力度。这些措施对领导处理、协调、督查，提高信访问题解决效率具有一定的成效。然而科学和客观的信访工作责任指标体系的缺乏，量化考核和一票否决制的高压，迫使政府领导人走向信访工作的第一线，导致了信访人通过直接走访主要领导人，而不是通过法定程序来解决信访问题的社会心理，进一步加剧了信访制度中的人治色彩。同时也促使领导人过于关注硬性指标，从而导致了大量的截访、销号，甚至对信访人进行拘留、判刑，使信访制度偏离了预定轨道，进入表面指标下降、实际矛盾激化的恶性循环。三是信访行为缺乏有效的界定和制约手段。《信访条例》第二十条规定了五种信访人不得有的行为，以维护正常的信访秩序。但在实际操作中，尺度难以掌握，相衔接的法律法规在实际操作中宽严难以界定，使信访制度的严肃性和法制性受到削弱。

二、信访制度创新的途径

加强信访机制科学化水平建设，实行联合接访制度，增加信访工作各部门的协调性和解决信访问题的实效性。信访机制的科学化就是以事实为依据，尊重信访工作的内在规律，研究新情况、解决新问题、创造新经验，以科学制度保障信访工作、以科学方法推进信访工作。《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》指出：“完善联合接访运行方式。按照一站式接待、一条龙办理、一揽子解决的要求，在市、县两级全部实行联合接访，减少群众信访成本，提高工作效率。加强对进驻联合接访场所责任部门的动态管理，做到信访问题突出的责任部门及时进驻，信访问题明显减少的责任部门有序退出；推行律师参与接访、心理咨询疏导和专业社会工作服务等第三方介入的方法，促进问题解决。”建立一套完善的联合接访机制，形成处理信访矛盾的长效机制，能有效促进信访各责任部门规范办理信访事项，及时沟通、互相配合、各尽其能，同时与其他有利于信访工作开展和信访问题解决的社会力量汇聚在一起，最终形成合力，增加信访工作的实效性，促进信访问题得到及时有效的妥善解决，从而避免各部门各自为政，重复受理或谁也不理、相互“踢皮球”，浪费信访资源的情况。促进信访制度机制规范化发展，完善涉法涉诉的信访制度，缓解信访制度过度扩张的权利救济功能，减少信访事件向上靠拢的非正常访。对于依法属于人民法院、人民检察院、公安部门和司法行政部门处理的涉法涉诉信访案件，信访接待人应将信访事件依法纳入法律规定程序和本部门工作要求之中，按照法律规定合理合法地处理矛盾，而不是以领导批示的方式来处理信访案件。这样既不损害信访人的正常权利，真正做到有法可依、有据可查，在一定程度上减轻了信访制度的人治色彩。而越级上访是群众来访的一种特殊现象，是信访活动无序性的明显表现，也是当前我国信访工作中的一个焦点和难点问题，属于对经济社会发展较强破坏的一个消极因素。对此，国家信访局印发的《关于进一步规范信访事项受理办理程序引导来访人依法逐级走访的办法》明确规定：“对跨越本级和上一级机关提出的来访事项，上级机关不予受理，并引导来访人以书面或走访形式向依法有权处理的机关提出，同时将相关情况及时通报下级有关机关；在依法有权处理的本级或者上一级机关中，首先收到的机关先行受理，不得推诿。”《办法》规定不再受理越级上访，是信访机制规范发展的表现，有利于群众在近距离、短时间、多途径、低成本的情况下表达诉求，将大量的信访隐患、初信初访和反映的“难点”、“热点”问题解决到基层，处理在萌芽状态，减轻上级信访机构以及中央的信访压力，维护社会的和谐稳定。这是信访制度发展的一大进步。加强信访机制信息化建设，构建全国性的网上信访受理平台，进一步畅通信访渠道，促进信访工作有效运行。信访机制的信息化是指利用信息技术，构建信访信息平台，实现信访信息的共享。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出要改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见》也强调要实行网上受理信访制度，大力推行阳光信访，全面推进信访信息化建设，建立网下办理、网上流转的群众信访事项办理程序，实现办理过程和结果可查询、可跟踪、可督办、可评价，增强透明度和公正性。我们所处的时代是一个信息化的时代，以互联网为依托，构建全国网上信访受理平台，拓宽了信访渠道，为信访人在当地提出信访事项、查询信访事项办理情况提供便利。既有利于信访人实现对信访事项的全程监管也有利于信访工作畅通有序、务实高效，是进一步发挥信访工作在促进党和政府科学决策方面作用的重要举措。同时，信访信息化对于提升信访便捷性，提高信访工作效率，增加信息公开性，实现信访资源的共享，提高信访的公正性和信访工作的协调性也具有积极作用。

三、信访制度创新的思考

人民信访制度在当代中国民主政治体系中有其独特的、不可缺少的地位，对于信访制度我们只能改革创新，不能直接摒弃。通过对信访问题的研究，可以看出信访矛盾是我国转型时期经济、政治和社会问题的综合体现，信访制度的改革，是一项系统、复杂的工程，必须遵循由浅入深、从易到难的循序渐进的原则。深刻认识信访困境局势，分析信访问题产生的原因，把信访机构庞杂、功能错位、机制建设存在缺陷等问题与整个社会体制改革结合起来。首先，各级党委和政府要正确履行职责，着力解决关系群众切身利益的问题，完善就业服务体系、社会保障体系和社会救助体系，坚决防止和纠正各种损害群众利益的行为，从源头上预防和减少矛盾，为信访制度改革创造有利的社会环境。其次，要积极、谨慎推进民主政治建设，完善公民参与政治制度，为信访改革创造有利的政治环境。最后，完善信访制度及其配套机制，弱化信访救济功能，降低法律援助门槛，树立司法权威，将设法涉诉信访纳入法治轨道，同时实现信访工作的信息化和网络化。endprint