上海高标准基本农田建设的问题与对策研究

王洁华

（上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

上海高标准基本农田建设的问题与对策研究

王洁华

（上海市建设用地和土地整理事务中心，上海 200003）

高标准基本农田建设是统筹发展用地与土地资源保护、保障粮食安全、推动生态文明建设的重要措施。《全国土地整治规划（2011～2015年）》规定，上海市“十二五”时期需建设148万亩高标准基本农田。上海在扎实推进高标准基本农田建设的过程中也存在机制、制度、措施等方面的一些不足与问题，文章对此作了分析并提出了相应的对策与措施建议。

土地管理；耕地保护；高标准基本农田建设；问题分析；对策建议

高标准基本农田是一定时期内，通过土地整治建设形成的集中连片、设施配套、高产稳产、生态良好、抗灾能力强，与现代农业生产和经营方式相适应的基本农田[1,2]，包括经过整治的原有基本农田和经整治后划入的基本农田[3,4]。

党中央、国务院高度重视土地整治工作，明确提出“要推进农村土地整治，加快农村土地整理复垦，着力提高耕地质量建设，大规模建设旱涝保收高标准农田，夯实农业现代化基础”。按照国务院关于“加快建设高标准基本农田，力争“十二五”期间再建成4亿亩旱涝保收的高标准基本农田”的要求，上海市积极开展高标准基本农田建设。

1 上海高标准基本农田建设基本情况和主要做法

《全国土地整治规划（2011～2015年）》明确规定，上海市“十二五”时期需建设148万亩高标准基本农田。上海从2012年起，按照国土资源部和财政部《关于加快编制和实施土地整治规划大力推进高标准基本农田建设的通知》（国土资发[2012]63号）及每年年度计划的建设要求，积极开展高标准基本农田建设工作，市规划国土资源局和市财政局下发了《关于推进本市高标准基本农田建设的通知》（沪规土资综[2012]814号）、《关于认真做好本市2013年高标准基本农田建设工作的通知》（沪规土资综[2013]200号）、《关于认真做好本市2014年高标准基本农田建设工作的通知》（沪规土资综[2014]273号）、《关于认真做好本市2015年高标准基本农田建设工作的通知》（沪规土资综[2015]269号）等文件，分解下达各区县建设任务，并要求坚持“统筹兼顾、突出重点、先易后难、分类实施”原则，以项目为载体，按照认定一批、补建一批和全面建设一批的工作思路，主要以基础设施条件较好、集中连片的基本农田为基础，通过田间道路、灌溉与排水、农田防护等工程建设，实现基本农田数量和质量的双提升[5,6]，扎实推进高标准基本农田建设。截至2015年6月底，已完成500余个高标准基本农田建设项目的验收报备工作，建成高标准基本农田超过100万亩。

2 上海高标准基本农田建设过程中存在的主要问题

2.1 统筹协同推进机制尚未形成

上海当前高标准基本农田建设工作整体由市规土部门推进，但因基本农田现状情况较好，88%以上的建设任务以“认定一批”的方式确认为高标准基本农田，认定的项目建设工作多由农业、水务等部门完成，规土部门自行建设的高标准基本农田项目只占到已完成总数的8%。根据各区县高标准基本农田建设工作跟踪发现，由于区县农委、水务、财政等相关部门对高标准基本农田建设工作认识不够，工作积极性不高，导致认定项目的基本资料收集困难，项目矢量数据不准确；部分区县财政资金安排上仍按照惯例将农田资金投入优先安排到农业、水务等部门，高标准基本农田建设项目立项困难，农田建设资金难以聚合。

2.2 考核奖惩配套措施尚未建立

上海自2012年起，按照国土资源部统一部署，每年向各区县下达高标准基本农田建设任务，截至2015年6月底，各区县已建成并报市规划国土资源局备案的高标准基本农田项目已超过100万亩。但统计发现，各区县建设任务完成的进展情况不一，部分进展较快的区县已于2014年底提前完成了“十二五”期间的全部建设任务，但部分进展缓慢的区县至今尚未完成2014年建设任务。而且项目实地调研发现，已建成的高标准基本农田设施管护等现状情况参差不齐。之所以会出现这种现象，归根究底是因为“优不奖，差不罚”，没有制定完善的奖惩措施，没能对各区县的实际工作起到激励或者惩戒的作用。

2.3 建后管护工作尚未落实到位

高标准基本农田项目建设完成后应交给集体经济组织或者农户落实后期管护及耕种，但调研发现，部分区县对建成的高标准基本农田项目的后期管护工作重视程度不够，项目建成后的长效管护措施不够完善。部分项目未明确后期管护责任主体和责任人；部分项目虽明确了后期管护责任主体和责任人，但具体管护措施仍未明确到位；部分项目明确了具体管护措施，但项目的沟渠、道路、泵站、标志牌等设施的维护工作不力；部分区县、乡镇、村未安排落实项目的后期管护资金，导致项目的后期管护效果不够理想。

3 推进上海高标准基本农田建设的对策与建议

高标准基本农田建设和实行永久保护是一项长期任务，为贯彻落实国家战略部署，确保粮食安全、保护耕地、保障发展，助推生态文明建设的重要要求，笔者对上海高标准基本农田建设监管工作提出以下对策建议：

3.1 健全管理机制，增强责任意识

高标准基本农田建设涉及国土、农业、水利、环境、财政等多个部门，如何统筹协调、合力推进，做好顶层设计尤为重要。上海可借鉴外省市政府主导做法，以市政府发文下达任务给区县政府，建立健全“政府主导、国土搭台、部门联动、农民主体、社会参与”的工作机制，并将高标准基本农田建设工作纳入政府部门绩效考核内容，进一步明确要求、加强协调联动、增强责任意识。做到市、区县、乡镇一级抓一级，确保组织领导到位、实施监管到位、奖惩考核到位，各级各部门形成合力，共同推进，完成建设任务[7,8]。

3.2 制定标准建设，提高管理水平

高标准基本农田建设标准是确保高标准基本农田建设质量的重要保障[9]。国家虽然先后出台了《高标准基本农田建设标准》（TD/T 1033-2012）、《高标准农田建设通则》（GB/T 30600-2014），对项目的建设目标、条件、内容和标准等进行了规定，但高标准基本农田建设是一项因地制宜的工作，上海应在国家标准的基础上，综合土地整治及其他部门农田建设的规范要求，制订符合上海实际的高标准基本农田建设标准，细化相关建设规模、质量、后期管护、评价等要求[10,11]，强化对建成项目的后期监管，充分发挥标准、制度建设的作用，提高建设监管水平。目前已有部分省份出台了相关建设标准，如《江苏省高标准农田建设标准（试行）》、《四川省高标准农田建设技术规范》、《广东省高标准基本农田建设规范（试行）》等。

3.3 完善配套措施，加强管护力度

完善高标准基本农田建设相关配套措施，加强管护力度，有利于提高区县建设高标准基本农田的积极性，保障农田发挥长久功效。将高标准基本农田建设情况纳入对区县政府的耕地保护目标责任书考核范围，同步完善相应的奖惩配套措施。例如，在进行惠农强农的政策设计时，增加长效扶持后期管护的政策；在财政方面，可在项目立项及预算中安排建后管护资金，将高标准基本农田的后期管护工作纳入其中，也可将项目后期管护情况与该区县（乡镇）的惠农资金下发关联。同时，在项目建设完成后，必须明确后期管护责任主体和责任人，做到责任明晰，并对建成项目进行定期动态巡查，加强管护力度，落实永久保护。

3.4 探索实施模式，推进项目建设

上海当前高标准基本农田建设工作整体由规土部门推进，但实际项目建设多由农委、水务等部门推进完成，规土部门自行建设项目偏少。笔者认为应积极探索多元化的高标准基本农田实施模式，例如实行“以补代投、以补促建、先建后补”、“整县推进”、“全域推进”等，努力形成政府投入持续加大、社会力量广泛参与、市场机制不断完善的多元化资金投入渠道，科学规划有条件乡、镇、村建立高标准基本农田建设项目区，集中力量开展建设，避免出现重复投入、力量分散的局面，结合现代农业、特色农业发展特点，鼓励和指导现代农业企业开展高标准基本农田建设工作[12]。

3.5 注重成效评价，加大宣传引导

建立健全高标准基本农田建设评价规范，全面开展对已建成高标准基本农田项目的成效评价工作，每年开展成效评价更新研究，及时发布高标准基本农田建设白皮书，向公众展示建设成效。充分运用综合成效评估结果，利用各种宣传媒体，采取多种宣传形式，对高标准基本农田建设的好做法、好经验、好典型进行跟踪报道，加强宣传引导，营造良好氛围，争取社会各界的理解、支持和监督。

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Issues and strategies for the development of a high standard for basic farmland in Shanghai

WANG Jie-Hua
(Shanghai Land Consolidation and Rehabilitation Center, Shanghai 200003, China)

The high standards for basic farmland development are an important constraint on the coordination of land use, land protection, food security, and the development of an ecologically sound civilization. We are now actively promoting high standards of basic farmland development, although some shortcomings and problems have appeared. The shortcomings revealed during the actual development of mechanisms, policies, systems, and so on, propelled insights into corresponding countermeasures and suggestions.

land management; cultivated land protection; construction the high standard basic farmland; issues analysis; countermeasure and suggestion

F301.21

A

2095-1329(2015)03-0061-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.014

2015-07-29

2015-08-15

王洁华(1987-),女,硕士,主要从事土地整治研究.

电子邮箱: jiehuaanna@126.com

联系电话: 021-63193188×18103

上海市规划和国土资源管理局科研项目