矿业用地用途管制的路径取向

康纪田，刘卫常

（湖南娄底行政学院，湖南·娄底 417000）

矿业用地用途管制的路径取向

康纪田，刘卫常

（湖南娄底行政学院，湖南·娄底 417000）

实行严格的土地用途管制，是多数国家的成熟做法。如果全国建立城乡统一的建设用地市场，则农村集体土地可直接用于矿山企业，但只有符合规划和用途的农村土地才能许可开发利用。应明晰市场的自由与限制，集体土地物权的市场交易是自由的，土地利用的行业准入则应受到严格限制。严格用途管制，主要目的是为了社会公众利益以弥补市场不足，基本依据是土地利用规划和年度计划，市场工具是增减挂钩以及“地票”形式等。

矿业用地；用途管制；路径取向；集体土地；土地使用权；土地发展权

党的十八届三中全会《决定》第11条明确：“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”[1,2]。这一决定内容只要上升为法律，就意味着农村集体所有的土地可以在不通过征收途径以及不改变所有权性质的条件下，直接用于矿业开发。矿业开发用地面积的绝大多数处在农村集体土地上，中央的决定为农村矿业用地的获取和利用提供了市场捷径。但是，在矿业用地的经济利益驱动下，防止擅自将农业用地变更为建设用地，实行严格用途管制则成为未来土地市场的新问题。为此，需要重新探索矿业用地用途管制的对象、环节及其方式等路径。

1 矿业用地市场准入是用途管制的主要环节

党中央关于建立城乡统一的建设用地市场的决定只要上升为法律，矿山企业则有了国有矿产与集体土地直接结合的自由。但是，主体对物的利用不可能绝对自由，必须受到不同程度的限制。限制的程度，主要是由被限制的客体满足社会功能的大小所决定。矿业用地的主要对象在农村，而农村集体土地承载着国家粮食生产的功能，保障其农业用途关系到国家经济安全。尤其是我国的国情决定，保护耕地的任务非常艰难。这就是农村矿业用地必须受到严格管制的客观现实。按照制度走向，矿山企业可直接从市场获取农村集体土地。如果不对集体土地入市进行严格的用途管制，必定会引起用地秩序混乱、基本农田耗竭、环境严重破坏等后果。因为市场追求利润最大化而无法阻止这些后果的出现，市场对于控制土地用途的无序显得无能为力。市场的局限性必须通过政府为了公共利益目的的用途管制才能弥补。市场失灵的必然现象，昭示我们“对农地用途的变更进行管制，不能随意变更，特别是对农地转为建设用地进行严格限制”[3]。

矿业用地严格用途管制就是对市场失灵时的弥补，但必须防止政府管制的错位与缺位。为此，明确土地用途管制的对象与环节，明确政府管制什么以及在什么时候管制，是防止土地用途管制失灵的关键。根据当前的情势，土地用途管制错位的问题在于管制对象，一般将土地使用权视为管制对象。这就需要明确集体土地用途与集体土地使用权的关系。有学者认为，土地用途包含于土地使用权之内：“土地的具体用途类型原则上应当被包含于土地所有权或用益物权的权利之内，并当然地被作为土地所有权或用益物权的一项内容来看待，而不具有独立的讨论意义”[4]。受这种权利“包含”关系的影响，便将政府管制的对象替换为市场产权的“交易许可管制”：“集体建设用地流转入市,必须进行条件审查和交易许可管制。凡是符合土地利用规划、用地性质合法、用地手续齐全、不存在权属争议的集体建设用地，才能经交易许可后依法流转”[5]。由于“包含”关系导致政府管制对象的“替换”以后，使政府的用途管制异化成土地物权交易即土地使用权交易必须经政府审查批准。很明显，如果实行集体土地“交易许可管制”，就等于土地资源的市场配置要由政府职权参与甚至取代，那么市场配置资源的决定作用在此失效。

错位问题出在权利的“包含”关系。土地用途不是包含于物权之内，而是与物权相分离并独立存在的一种土地发展权。土地发展权，是对土地在利用范围内进行延续使用的权利，不能改变现有使用性质；若需改变，如农业用途改为矿业开发，则必须经政府许可。土地发展权也并非土地物权所派生的，是因为国家管制权的行使而成为一项独立的权利，直接关系到改变土地用途而产生的发展性权利。因而，土地所有权或用益物权与土地用途形成于不同产权状态。土地所有权或使用权，是物的一种静态归属物权，是主体对土地的支配状态。农民集体对土地享有所有权、农户对集体土地享有承包经营权，均为静态归属物权；通过市场交易变更为矿山企业的物权，物的权利属于谁这样一种归属权变更与设立是自由的。土地用途，是对土地归属物权的一种利用状态，对有归属权土地进行利用才能产生收益；农户或矿山企业利用土地的行为是不自由的，应当受到不同程度的约束。从土地用途权利的“包含”关系转向“并列”关系以后，才能从权利制度上和政府管制方面不致于错位：矿山企业直接获取农村集体土地，属于在产权交易方面的自由；集体土地改变农业用途，必须经政府规划、审查和批准，属于土地发展权方面的用途管制。

土地用途的限制与土地物权的自由，形成于不同的产权市场。一方面，土地归属物权的自由形成于要素市场。农户从集体经济组织获取物权性的承包经营权，矿业用地选择入股、出让、租赁等方式从农户或集体经济组织手中获取集体土地使用权，两者都是在要素交易市场实现的，市场以价格信号决定土地资源配置的去向。要素交易市场，依各方通过谈判和签约来完成土地物权的设立、变更和终止，所以无须政府干预。另一方面，土地利用的政府管制形成于产业市场。获取集体土地后能否用于建设或进行矿业开发活动，这已经不是由要素市场决定而是产业市场的行为。进入产业市场交易的行为活动权，是明确静态归属物权后发挥效用过程中的土地延续行使权。多数产业市场的进入不是自由的而是有准入门槛的，矿业土地利用市场是要经过政府特许授权才能进入的。在矿山进入产业市场时，政府职能部门审查矿业用土地符合规划和计划的用途以后才准予开发；对于未经用地许可的土地，说明矿山企业未获土地发展权，则不得进入土地开发市场。总的看来，不同产权状态的土地分别形成于不同市场，要素市场获取土地使用权而产业市场获取土地发展权，不同市场中的不同权利对社会的影响程度不同。

根据土地用途与土地使用权形成于不同市场的区别来看，土地用途的管制，主要通过政府对产业市场的准入管制以弥补市场的不足。党的十八届三中全会决定建立统一的城乡建设用地市场，那么在统一城乡建设用地“要素市场”的同时，应紧随着对“产业市场”准入的政府管制。两个市场之间的自由与限制的关系，可以明确市场与政府职能的分工，再通过这种分工来明确土地用途管制的对象和环节：管制产业行为的市场准入。这意味着政府的管制土地用途的环节是产业市场的进入，而不是农村集体土地的要素市场的进入。政府根据土地规划的用地指标或农地转用事项进行审查，对于符合统一建设用地市场要求的农村集体土地，可以批准、登记和发给矿业用地许可证。凡使用农村集体土地的矿山企业，在领取了用地许可证以后方可进行矿业开发。

2 土地利用规划是用途管制的基本依据

使用土地必须依据土地利用规划[6]，符合规划是土地利用管制的关键。为了保障耕地的可持续性发展，我国自上世纪90年代末开始实施农地用途的严格管制。《土地管理法》第4条明确规定：“国家实行土地用途管制制度，任何使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护”；《物权法》第43条同样规定：“国家对耕地实行特殊保护，严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量”；党的十八届三中全会关于“建立城乡统一的建设用地市场”的决定中也明确，“在符合规划和用途管制前提下”才能直接使用集体土地。这是我国法律和政策关于依据规划与计划管制矿业用地用途的强制性规定，也是行政职能部门审查产业市场准入的依据。在集体土地农业用途转化为矿山企业用地的土地发展权之前，由政府职能部门审查该土地是否符合土地利用总体规划、控制性详细规划、建设用地年度计划等。如果符合规划与计划，则由政府批准该土地转为矿业用地并颁发用地许可证，矿山企业则获得了该集体土地发展权；不符合利用规划的集体土地，则禁止矿山企业使用。至于农用地转用审批程序，是指涉及农用地转化为矿业开发用地之前，要由申请人向土地审批机关申请批准、登记、发证的管制实施过程。目前，在政府加大放权的前提下，必须防止各项必要管制的弱化或退化。比如，提出农地用途“管制仅仅以协调土地权利人之间的关系为限”[7]，就是在弱化甚至异化土地用途管制。这种趋向不利于农村集体土地直接入市的管理，必须予以抵制。

土地利用总体规划与年度计划，是政府从宏观方面调控土地市场的基本手段，具有计划性、强制性和法定性的特征。矿山企业从要素市场交易获取的集体土地使用物权，在符合土地利用规划与年度计划时，政府才能许可矿山企业开发。矿业用地制度，涉及矿产开发和土地利用的两个资源行业，既是矿产开发制度的重要内容，也是土地利用制度的重要组成部分。那么，矿业用地用途管制所依据的规划，既是土地利用总体规划的专项规划，又是矿产开发总体规划中的用地规划。因此，为了集体土地不经过国家征收而直接用于建设用地，必须在未来的规划制度中强调增设矿业用地规划的制定。在增设规划过程中，两个行业规划的科学协调，是解决未来矿业开发与土地利用冲突问题的基本手段。为此，在矿业规划与土地规划的行业总体规划编制、审批和执行阶段中，应协调并统一矿产开发总规划与土地利用总规划两者之间的关系，将矿产资源开发规划中的矿业用地需求与土地利用总体规划中的土地供给相互衔接。这就必须把矿产资源开发所需求的集体土地面积与区位等，纳入土地利用总体规划和土地利用专项计划之中进行安排，从土地利用规划方面为矿产资源开发留足矿山企业所需的集体土地。

由此看来，作为矿业用地指标的宏观调控，只能通过国家土地利用总体规划和专项规划落实矿业用地的供给指标。但是，我国目前实行土地利用规划与计划只落实到了乡镇一级，仍缺少村以及组等区域层面的农村集体土地利用规划布局，更没有关于矿业用地的专项计划指标。因为缺乏覆盖农村集体土地的利用规划与矿业用地的专项计划，对于在农村集体土地上开发矿产资源的企业来说，无论是通过征收集体土地还是直接使用集体土地，都缺乏农业土地改变用途以获得土地发展权的依据。目前，农村“多数矿山企业不办理任何用地手续，采取私自租用农民集体土地的方式用地”[8]。其根本原因，就在于必须大面积使用集体土地的实际与总体规划缺乏矿业用地指标的矛盾所造成的。建立城乡统一的建设用地市场，就应当合理编制城乡统一的土地利用规划。因此，在农村集体土地入市交易的发展趋势下，应重视以土地专项规划的形式明确农村矿业用地具体范围、指标以及年度计划等。

3 矿业用地指标交易是用途管制的市场工具

矿业用地许可的审查与批准，以是否符合用地规划和计划为依据，无用地规划的土地则禁止矿山企业利用。必须以规划为依据，才能体现用途管制的强制性和严格性。但是，矿业开发用地主要对象在农村，甚至处在山区，这将导致用途管制与总体规划的失灵。主要是矿产资源开发规划与土地利用规划，在制定过程中因为未来的不确定性而缺乏周全性，因为在执行过程中的严肃性和强制性原则而缺乏灵活性，这种规划的“失灵”现象必然致使一些必须开发的矿产资源开发新增用地缺乏相应的用地规划。矿业用地的实际需求与规划控制相脱节时，必要的农村矿业用地缺乏通过用途管制的可能。而且问题的关键在于矿业用地的显著特点，就是用地处区位的固定性和用地对象的不可替代性。就是说，当必须开发的矿产资源赋存地没有被规划为建设用地时，却没有任何可能去选择己经作了用地规划的其他区位。矿业开发的必要用地因总体规划的失灵而陷入困境。农村矿山必须用地但又没有列入规划，这在目前是一种普遍现象，即使在国家土地利用的总体规划进行改革创新的未来也是不可避免的。这也可以说是矿业用地领域独有的现象[9]。

出路在于政府的用途管制可利用市场交易的工具。现在农村还有较多的建设用地存量，按照政府关于增减挂钩的原则，可以通过市场盘活农村存量建设用地用于必要的矿业开发。本来，土地用途管制与土地利用总体规划属于公权力手段，通常的行政许可以不可交易为原则。但是，为了弥补政府与市场的双向失灵，在市场上可以让看得见的手与看不见的手“握手”，即可以将公权力手段的既成规划投入市场交易。可交易许可作为一种市场工具，是发达国家的通行做法，特别是在环境许可方面。在土地利用许可方面，政府利用市场交易的主要工具形式是：增减挂钩与“地票”制度。作为一种交易工具，土地增减挂和“地票”制度，不触动18亿亩耕地红线，能保障国家粮食安全；进一步充分利用各区域土地资源的比较优势，既能盘活农村建设用地的存量又能满足矿产资源开发的需要；可有效实现土地资源的市场流动与土地增值，让土地的农户、需用地的企业与规划的国家各方实现共赢。增减挂钩与“地票”制度，实质上仍然是土地利用规划的指标通过市场交易后的流转制度，并没有绕过国家的总体规划。

在农村必须进行的矿产资源开发，如果在相关区位规划缺乏矿业用地的规划指标，可采用集体所有土地的增减挂钩方式换取需用地区位的指标。目前的学术理论和相关政策认为，实行城乡建设用地增减挂钩制度，将挂钩中所获得的建设用地指标作为政府许可矿产资源开发用地的审批依据；以此满足必要的矿业开发建设需求，既不占用规划内年度用地指标，又能满足耕地占补平衡的总体目标。土地增减挂钩政策，可以有效合理规划农村建设用地布局，缓解建设用地指标的矛盾[10]。根椐农村的发展趋势，矿产资源开发用地盘活存量建设用地的增减挂钩方式主要有两种：同区域内的挂钩与异地之间的挂钩。一是同区域内的地块存量盘活。所谓同区域内，是指在同一个土地规划管制区的不同集体组织之间或同一集体组织之内。矿山企业将同一区域内现存的、分散的、废弃的矿业用地或其他的建设用地，自行或委托他人按要求进行整理、复垦、复绿，并经政府相关职能部门验收。政府职能部门验收认可的已复垦面积，可用来抵作为同区域内矿产资源开发用地的规划指标。二是异地之间的土地存量盘活。所谓异地区域，是指用地指标与供地指标不处在同一个土地规划管制区。由需用土地指标的矿山企业负责或组织，专门将其他区域内已关闭的砖瓦窑、废弃工矿、报废尾矿库、倒闭的小厂以及闲置的宅基地等建设用地进行整治、复垦与复绿。由此复垦还原的耕地面积，到复垦地所在的政府部门领取等量建设用地指标，将该指标转换向矿山企业需用地区域的土地用途管制机关作为矿山企业审批用地的规划依据。在增减挂钩方面，国家职能部门已作出了相关规定，2010年国务院发布《关于严格规范城乡建设用地增减挂钩试点切实做好农村土地整治工作的通知》；部分省市及地区已取得了可供行使的相关经验，并在进一步的探索之中。利用土地增减挂钩方式，在维持农村耕地总量的动态平衡的前提下，是推动农村集体土地直接入市制度改革创新之举，是缓解农村矿业用地困境的有效途径。

发端于重庆、成都等实验地区的“地票”制度，是缓解农村矿业用地用途管制困境的又一条出路。矿山企业以外的集体经济组织、企业单位、其他组织等，将所在区域现有的存量建设用地复垦复绿为耕地以后，申请复垦地所在的规划管控机关将已复垦的土地面积置换为建设用地指标，并以“地票”的表达形式颁发给土地复垦者。然后，“地票”持有人，将所持“地票”上市进行交易。需用地的矿山企业以合理价格通过市场购得“地票”，到企业所在区域的政府规划管控部门换取落地的等量用地指标；以此指标做为农村矿业用地许可的审查依据，这一周转安排可满足矿业开发的需要。异地配置土地资源的“地票”制度，能盘活当地的存量土地资源，通过盘活获得收入而改变地区之间的分配格局；不仅缓解矿业用地的急需，还能创新社会复垦计划的管理模式，让一些专门从事复垦复绿的环境恢复公司从中发展起来。地票形式，在性质上体现为一种土地规划指标的象征，具有完善耕地占补平衡、协调土地市场和管理秩序、优化城乡建设用地布局的功能。未来制度是建立城乡统一的土地交易市场，必须建立和完善地票制度：由社会资本注册成立的生态环境恢复公司将农村存量建设用地恢复为质量较高的耕地，政府部门以“地票”形式证实所恢复的耕地面积及其质量，并认定“地票”可作为土地产权市场建设用地的指标进行交易。以“地票”作为矿业用地市场的交易标的，实质上仍是增减挂钩的另一种实现形式。“将购得的地票纳入城市的新增建设用地计划，实现城乡建设用地的远距离、大范围的增减挂钩”[11]。

总而言之，增减挂钩以及发端于重庆的地票交易制度，主要目标还是为了矿业用地的规划作为用地许可的依据。增减挂钩与地票制度，是农村矿业用地市场化进程中土地流转的创新和尝试，是农村集体经营性建设用地直接进入矿业用地市场的基本方向。农村建设用地的远距离增减挂钩和地票制度的土地供给模式，可以通过社会组织来推进农村矿业用地市场的统筹发展。发展经营性的环境恢复公司，利用其专有的技术、资金、经验和设施等，帮助农村组织将分散的、废弃的存量建设用地恢复为可供利用的耕地，并帮助农村或企业将已恢复的土地规划指标上市进行流转，应当得到政府与社会的认可和支持。而且，政府应当主导建立土地指标交易的流转市场，让环境恢复公司或中介组织成为市场土地指标流转的重要力量。因为属于政府管控指标的交易，其间的寻租空间较大，所以务必加强土地指标交易市场的监管。必须经有权管理部门审核和批准后，才能将复垦利用周转指标纳入矿山企业用地的年度计划。在这一方面，矿山企业既要解决矿业用地的获取途径又要承担社会责任。

4 结语

按照中央关于农村土地制度的改革趋势，矿山企业可直接从市场上获取农村集体所有的土地。改变国家垄断建设用地市场的格局，就是对集体土地利用权利的解放和扩展。但是，在集体土地权获得新的权利和自由以后，必须对新的权利设定边界以进行新的约束。矿山企业利用集体土地的规划和用途管制，就是给予新权利的一种边界和约束。在这种权利解放和新权利约束的过程中，既要保护土地归属物权的自由，又要严格土地用途的政权管制，实现两者的均衡需挑战政府的治理能力。坚定严格用途管制的决心，明确用途管制的环节、方式和工具，是矿业用地用途管制的基本路径。

管制不仅限制了农村土地利用权利，而且直接提升了农村集体土地的利用价值。这种限制和提升，是土地发展权的来源和本质。严格集体土地的用途管制，就是依据土地的利用规划和计划所实行的一种法律型的行政管理。“在建立城乡统一的建设用地市场过程中，必须以土地利用规划为依托”[12]。关键是，土地利用规划的制定要公开、透明、科学和完备，矿业用地严格用途管制就必须强调规划的制定和执行。《矿产资源法》修改应增加“矿业用地”为一章，将矿产开发规划以及矿业用地规划纳入矿业立法，以此实现矿业用地用途管制的法治化。

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Options for control on the use of mining land

KANG Ji-Tian, LIU Wei-Chang
(Hunan Loudi Administrative College, Hunan Loudi 417000, China)

Strict control of land use is a mature approach in most countries. China has established a market for construction land. Rural collective land is used directly by mining companies. Only areas designated construction land are permitted to be developed. It is necessary to clarify the limit and freedom of the market, as market transactions involving collective property attract no charge, and the development ability of such land is limited. Strict control of land use is necessary to make up for the lack of a land market and to protect the public interest. The fundamental basis of such control is land use planning and the formulation of annual plans, and a useful tool is change links or land ticket.

mining land; use control; path choices; collective land; land use right; land development right

F301.2

A

2095-1329(2015)03-00012-05

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.003

2015-05-11

2015-06-30

康纪田(1957-),男,法学教授,主要从事矿产资源法研究.

电子邮箱: kjt8091@163.com

联系电话: 0738-8322355

湖南省哲学社会科学规划基金项目“农村矿业用地遴选股份合作的路径探索及其立法研究”(13YBB188)