新常态下新型城镇化建设的管理机制——规划评价

杜 栋，王 蕾

（河海大学企业管理学院，江苏·常州 213022）

新常态下新型城镇化建设的管理机制
——规划评价

杜 栋，王 蕾

（河海大学企业管理学院，江苏·常州 213022）

实施新型城镇化战略是引领经济新常态的重要抓手。指出新常态下新型城镇化建设必须加强规划工作；重点探讨了新型城镇化建设规划的评价问题，建构了新型城镇化建设规划评价的理论体系，指出了新型城镇化建设规划评价的内容体系。目的是建议和引导通过“规划评价”手段推进新型城镇化建设。

规划评价；新型城镇化；建设规划；管理机制

认识新常态、适应新常态、引领新常态是当前和今后一个时期我国经济发展的大逻辑[1]。我国经济经历了30多年的高速增长之后，目前正处于“深化改革、转型发展”的历史时期，如何适应经济新常态，既是机遇也是挑战。对于新型城镇化，同样也是这样。因为快速的城镇化一直支撑着中国经济的高速增长。中国经济进入新常态，城镇化也进入一个新常态。只有认识新常态、适应新常态，扎扎实实地推进新型城镇化，才能发挥新型城镇化引领经济新常态的作用。而科学的规划及其有效的管理机制是新常态下新型城镇化战略实施的重点策略[2]。这就要求我们不仅要认识到新型城镇化建设规划的重要性，而且必须切实提高规划制定的科学性、规划调整的严肃性、规划实施的稳定性、规划监督的规范性，不断完善新型城镇化规划制订实施的体制、机制，提高新型城镇化规划管理水平。

1 新常态下新型城镇化建设需要加强规划工作

新型城镇化是深度的城镇化，是对传统城镇化模式和路径的“转型”和“升级”。以经济增长为导向的传统城镇化之所以不可持续，主要是因为其忽视了可持续发展的经济、社会、（生态）环境、民生之间的协调关系。新型城镇化的关键在于提高城镇化质量。新型城镇化建设是中国未来5～10年发展的主旋律。

新常态下，城镇化大体上表现出三个方面的新特点：一是城镇化的核心从“以城为本”转变为“以人为本”；二是城镇化率由高速转向中高速；三是发展方式由粗放转变为集约。这样，新型城镇化建设规划就显得十分必要和迫切。新型城镇化建设规划将是每一个地方必须面对的核心课题，也是摆在其面前的棘手问题。

新型城镇化建设规划是什么规划？它和城市建设规划是一回事情吗？首先，新型城镇化建设规划是在《国家新型城镇化规划（2014～2020年）》宏观战略指引下的地方性实施规划。换句话说，新型城镇化建设规划是各地落实国家新型城镇化规划，因地制宜制定的符合本地实际的城镇化规划，前者是上位规划，后者是下位规划；其次，新型城镇化建设规划是基于区域整体发展的区域综合发展战略规划[3]，这个规划是区域经济发展规划，也是区域社会发展规划，同时也是区域生态（环境）发展规划。它不仅包含了城市建设规划，也应包括乡镇建设规划。或者说，它是城乡统筹考虑的规划和城乡一体化发展的规划。

在这里，要特别注意各类规划之间的关系，或者说要理顺它们之间的关系。一是从纵向上看，按照国家的新型城镇化规划，专门编制本地区的新型城镇化建设规划。然而，很多地方并未认识到这一点或对此尚未引起足够的重视，以为国家有战略规划文件，地方执行照办就行，以至于还处于等待、观望的状态。但也有一些地区开始行动起来制订本地区的新型城镇化建设规划：有的是以政府文件的方式发布，但只是口号式的提出政策建议；有的是由发展规划部门制订，但没有详细的规划方案、规划文本；有的只有规划蓝图，而缺少实现路径，更缺少对规划的监控。二是从横向上看，要把本地区的未来发展规划与新型城镇化建设规划融合在一起。据了解，发展规划与主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等分别由发展改革、国土、城建、环保等部门编制，如何衔接协调至今未能很好解决，迫切需要从更高层面理顺规划之间的关系。近年来，协同规划的理念逐渐引起人们的关注。在这种情况下，要统筹协调新型城镇化规划与土地发展规划、环境规划、交通规划等不同层次的规划，也要统筹协调不同规划参与者的利益关系，防止利益出冲突。

进一步分析，我们发现，目前不少地方规划表现出一些突出的问题：

一是规划制定缺乏科学性。科学的新型城镇化建设规划应该按照新型城镇化的内涵展开，应将大中小城市和新农村建设有机地集合起来综合考虑，统筹安排，应强调城镇化与工业化、信息化、农业现代化之间的协同。

二是规划修改缺乏严肃性。由于规划的修编缺少法律约束和监督，常常是基于政绩驱动由领导直接拍板或者是基于利益驱使由官商勾结成案，而专家仅仅是配合角度，导致各类规划朝令夕改。

三是规划实施缺乏稳定性。规划重在实施。但是，很多规划只是为了应付上面的检查，给上面看看，导致花了很大工夫做得比较好的规划却没有得到很好实施，或者在实施过程中没有坚持下来。

四是规划监督缺乏规范性。目前最大的问题在于规划的制度和机制不健全，管理不得力。规划无法可依、有法不依、执法不严、违法不究等问题依然严重。因此，我们建议各地要就规划编制和执行情况开展专项执法检查。

总之，新常态下要牢牢把握住规划这个“龙头”，进一步做好新型城镇化建设的规划工作。

2 基于“规划评价”机制推进新型城镇化建设

虽然规划在新型城镇化建设过程中有其重要性，但并不是任何规划都能产生应有的作用。判断规划对新型城镇化建设能否产生作用是一个复杂又困难的问题。即使如此，我们仍可探讨如何评价新型城镇化建设规划的问题。为了有效地促进新型城镇化建设工作，需要深入理解新型城镇化建设规划评价的概念和意义，并引入规范化的新型城镇化建设规划评价机制。

2.1 新型城镇化建设规划评价的必要性

“规划评价”研究在国外开展较早，研究成果也较为成熟。具体地说，规划评价的开展，始于规划编制中方案的比较评价，此后着力于对规划实施结果的评价，随着规划理论与实践的发展，进而又转向对规划实施过程的重视。与此同时，各环节相应的评价方法也随之不断演变。时至今日，规划评价已经从一种单纯的技术手段演化为规划实施的重要保障机制[4]。

就拿国外城市规划评价理论的发展进程和各国城市规划评价实践情况来说，城市规划评价作为一种实现城市规划目标和规范规划行为的重要手段，已经成为一个不可或缺的环节贯彻到规划实施的整个过程中，而且其地位和作用正在通过制度化或法制化的程序不断地得到强化和巩固。借鉴国外城市规划评价的经验，可以不断完善和创新中国特色的新型城镇化建设之路和管理模式。

相比而言，国内“规划评价”研究起步较晚，虽然有所探索但开展得并不充分。国内目前的相关文献主要是在介绍国外的规划评价体系[5]。值得一提的是，国内相关规划评价研究正处于蓬勃发展的良好势头，如土地利用总体规划实施评价、规划环境影响评价以及城市规划可持续性评价等。少有的应用研究成果主要也是借鉴国外的规划评价理论与方法在城市规划领域展开，而区域层面的规划评价极度缺失。

新型城镇化是基于区域整体发展（城乡一体化）的区域综合发展战略规划。虽然城市规划领域的评价理论和方法对区域规划评价有着许多有益的经验，但区域层面的规划评价与单纯的城市规划评价相比，从规划的目标到规划实施的运行机制等方面侧重点不一，且更为复杂。目前关于新型城镇化建设规划评价的研究尚未看到，可见的相关文献只是强调了规划在新型城镇化中的重要性，或者是笼统地指出编制新型城镇化规划应该注意的一些问题。所以，需要在现有研究基础上，创新性地去开展新型城镇化建设规划评价的研究与实践工作。

2.2 新型城镇化建设规划评价的理论体系

新型城镇化建设规划评价研究目前还处于空白状态。由于新型城镇化建设规划的综合性、宏观性、战略性等特点，对它的评价不能采用一般公共政策的评价方法，甚至也不能采用管制性较强的城市规划、土地利用规划等评价方法。从目前的研究文献看，很少对新型城镇化建设中各种评价要素之间的结构关系进行系统的整合研究。这样带来的结果是，一方面不能准确反映新型城镇化建设规划评估的准确内涵，导致理解和沟通上的障碍；另一方面缺少系统完善的新型城镇化建设规划评估理论框架，使得新型城镇化建设规划评估的实践缺乏有效的指导工具，从而不能解决新型城镇化建设规划运行中出现的问题，也就不能给出解决问题的对策方法。

新型城镇化建设规划评价不仅应该包括对新型城镇化建设规划编制阶段的规划方案、规划文本等编制成果进行评价，而且也应该包括对新型城镇化建设规划实施过程进行评价，还应该包括对新型城镇化建设规划实施后的效果进行评价。具体地说，包括以下三点：

（1）新型城镇化建设规划编制成果评价。规划编制成果是对未来状态的描述和新型城镇化建设工作的指引，规划编制成果不仅包括新型城镇化建设的目标，还应包括达到新型城镇化建设目标的方法和手段或者路径。

（2）新型城镇化建设规划实施过程评价。规划重在实施，而这正是新型城镇化建设规划的关键环节。

（3）新型城镇化建设规划实施效果评价。对新型城镇化建设规划是否达到目标进行跟踪评价，而这一般要与新型城镇化建设的效果评价一起进行。

总的来说，在新型城镇化建设规划实施前首先要有合理的新型城镇化建设目标，然后在新型城镇化建设规划实施中要对建设过程进行有效的监控，最终要检验新型城镇化建设规划实施后是否达到理想的建设结果，从而形成与新型城镇化建设机理吻合的、面向全过程的新型城镇化建设规划评价理论体系（如图1所示）。

图1 新型城镇化建设规划评价体系Fig. 1 Evaluation system of new type urbanization construction planning

2.3 新型城镇化建设规划评价的内容体系

新型城镇化建设规划评价具体的工作内容包括以下三方面：

（1）对新型城镇化建设规划编制成果的评价，包括对规划目标的合理性和可实施性作出评价。

规划方案、规划文本编制质量评价是新型城镇化建设规划评价工作中的基本环节，它对下一步新型城镇化建设规划实施工作的开展，以及保障新型城镇化建设规划实施的效果有着重要的意义。国外已经形成比较成熟的评价规划方案、规划文本编制质量的方法。一般来说，在一个绩效导向的社会里，人们总是希望能够评价了解规划方案、规划文本在多大程度上促进了规划目标的实现，或者规划方案、规划文本对规划过程的指导性如何。但目前国内建设规划编制成果还存在种种问题，如建设目标不明确、落实政策缺失、权责不到位等问题。而且，目前大多数的建设规划更多呈现的是目标和蓝图，对如何落实、采取什么措施、如何保障目标实现等问题未予充分考虑和解决。这些问题在新型城镇化建设规划工作中也明显存在，这也正是今后在进行新型城镇化建设规划编制应加强的部分。

（2）对新型城镇化建设规划实施过程的评价，包括对规划实施的执行性和实施进程进行考量。

新型城镇化建设规划实施过程评价的作用主要是对整个新型城镇化建设规划实施进行定期评估，防止规划偏离既定的方向。新型城镇化建设关键在于对建设过程的监控。建设过程的有效监控是保障新型城镇化建设目标实现的重要环节，也是新型城镇化建设成败的关键环节。

新型城镇化建设规划实施评价主要有两方面的含义：一是规划实施的执行性，二是对实施进程的考量。新型城镇化建设规划实施的执行性说的是，只要规划里制订的实施内容，实施过程中就应该一一落实，所以，对它的评价就显得更加重要。在新型城镇化建设方面，目前对其进程进行监控的研究报道尚未看到，这也正是新型城镇化建设的薄弱环节和难点所在。

（3）对新型城镇化建设规划实施效果的评价，对整个建设效果进行评价和对规划是否达到目标进行跟踪评价。

新型城镇化建设规划实施效果评价主要是针对已经付诸实施的规划，在其实施了一段时间之后，所形成的结果与原先规划编制成果中的内容是否得到真正的实施进行评价。另外，新型城镇化建设实施效果评价还要考察的就是既定的目标是否实现或者在多大程度上得到实现。

从新型城镇化建设规划的角度看，需要对新型城镇化建设的实施效果进行了解，对比规划目标衡量偏差。也就是说，规划编制并付诸实施后，新型城镇化建设情况如何？或多大程度上按照规划设想的目标前进？对规划实施后的效果进行评价，可以帮助掌握新型城镇化建设与规划的偏差，检验规划在新型城镇化建设中所起的效用程度。而且，通过找出规划与实际建设存在的偏差的症结所在，可以对下一步新型城镇化建设给出控制对策，同时也有利于寻找提高新型城镇化建设规划有效性的对策方法（见图2）。

图2 规划过程循环示意图Fig.2 The planning process cycle schematic

新型城镇化建设规划效果评价是新型城镇化建设规划工作的难题，其困难之处主要由于研究对象的复杂性所致。目前国内还未建立起一套科学的规划实施效果反馈系统，无法及时对规划进行检验和反思，因此需要提高新型城镇化建设规划实施效果评价的技术方法水平，检验规划在新型城镇化建设过程中所起的效用程度，同时展现评价结果，从而提高公众信任度。

最后指出，要重视充分发挥评价成果的作用，建立健全反馈机制。评价成果反映了新型城镇化建设规划实施的效果，其反馈则最终决定了新型城镇化建设规划评价的意义所在。评价结果要呈现出来给相关政府部门、企业和市民，这样才能达到促进规划的作用。而且，恰当地展示评价结果，可帮助政府部门清楚地认识和确认现有新型城镇化建设规划的问题，促进各利益相关者的讨论和交流。明了地展示评价结果，不仅可以显示新型城镇化建设规划的成效，而且可以用于调整和确定下一步的新型城镇化建设规划工作目标。

3 结束语

新常态下新型城镇化要求我们做好规划工作，而评价无疑是规划编制和实施不可缺少的重要工作环节与方法。通过对新型城镇化建设规划评价的系统分析，可以提升对这一重要管理机制的认知。研究有助于完善规划运作体系，促进制度建设和机制完善，有助于“新常态”下新型城镇化建设工作顺利有序推进。

References)

[1] 杨荫凯. 经济发展新常态下新型城镇化战略的基本特征与推进策略[J]. 中国经贸导刊,2015,(10):23-25.

Yang Y K. The basic characteristics and promoting strategy of new urbanization strategy under the new normal of economic development[J]. China Economic & Trade Herald, 2015,(10):23-25.

[2] 党国英. 中国土地规划管理及其改革[J]. 上海国土资源,2014, 35(3):1-5.

Dang G Y. The land planning management system in China and its pathway of reform[J]. Shanghai Land & Resources, 2014,35(3):1-5.

[3] 林峰,黄坚. 新型城镇化规划的技术路径与创新探索[J]. 中国名城,2013,(5):23-28.

Lin F, Huang J. Technological path and innovation exploration of new urbanization plan[J]. China Ancient City, 2013,(5):23-28.

[4] 宋彦,陈燕萍. 城市规划评估指引[M]. 北京:中国建筑工业出版社,2012.

Song Y, Chen Y P. Guidelines of urban planning assessment[M]. Beijing: China Architecture & Building Press, 2012.

[5] 沈山,林立伟,江国逊. 城乡规划评估理论与实证研究[M]. 南京:东南大学出版社,2012.

Shen S, Lin L W, Jiang G X. Urban and rural planning evaluation theory and empirical research[M]. Nanjing: Southeast University Press, 2012.

Planning evaluation: management of new urban development under the new normal

DU Dong, WANG Lei
(School of Business Administration, Hohai University, Jiangsu Changzhou 213022, China)

The implementation of a new urbanization strategy is an important starting point for discussions of a “new normal” for the modern economy. In this paper, we propose that new urban construction and development must strengthen the currently existing urban framework, and we evaluate the planning of new urban development in this light. We construct a new theoretical system of urban planning and development, as well as a system of evaluation of our new construct. Our aim is to promote the development of a new urbanization framework by means of a “planning evaluation” approach.

planning evaluation; new urbanization; construction plan; management mechanism

F301.23

A

2095-1329(2015)03-0009-03

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.002

2015-07-11

2015-07-28

杜栋(1964-),男,教授,主要从事系统工程与信息管理研究.

电子邮箱: dudong64@126.com

联系电话: 0519-85191803

江苏省高校哲学社会科学研究重点项目:新常态下基于“规划评价”机制的新型城镇化建设研究(2015ZDIXM009)