“新常态”下的上海土地节约集约利用

庄少勤

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

“新常态”下的上海土地节约集约利用

庄少勤

（上海市规划和国土资源管理局，上海 200003）

【编者按】2015年7月27日，国土资源部在上海召开“全国土地利用管理政策培训”会议，上海市规划和国土资源管理局党组书记、局长庄少勤博士作了专题报告。庄局长的报告全面总结了近年来上海在土地利用方面的思考与探索，系统阐述了当前上海城市发展和土地利用面临的生态化、人文化、网络化、社会化、数据化、法制化等六个“新常态”特征，提出了以“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的“五量调控”基本策略和构建土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系的上海土地新政顶层设计，介绍了上海落实“五量调控”基本策略、实现土地利用之道的五个方面的具体实践和未来进一步深化的六大着力领域。该报告具有重要的实践指导作用和理论学术意义，现予全文刊发，以推进国土资源管理和土地利用研究。

国土资源管理；土地集约节约利用；城市发展；土地新政；顶层设计；探索实践；新常态

感谢国土资源部在上海召开此次“全国土地利用管理政策培训”会议，这是对上海国土管理工作的信任，也使我有机会向各位同行汇报近几年上海在土地利用方面的思考和探索。这些探索是在国土资源部指导下推进的，并学习了兄弟省市的经验，在此表示衷心的感谢。下面，我从以下四个方面向大家报告：

1 上海城市发展和土地利用“新常态”

土地利用是为城市发展或区域发展服务的，要把握土地利用的规律，必须把握好城市发展的规律和趋势。上海作为我国最大的经济中心城市，较早的进入工业化后期或后工业化发展阶段。目前，城市发展和土地利用主要面临着生态化、人文化、网络化、社会化、数据化、法制化等六个“新常态”特征。

1.1 资源环境紧约束已经成为新常态（生态化）

改革开放30年以来，上海城市发展和土地利用以外延式扩张为主，消耗了大量不可再生的土地资源，至2014年底常住人口2425万，已经超过2020年规划目标（1800万）；建设用地总规模3124km2，已接近2020年土地利用总体规划所确定的“天花板”（3226km2），外延式扩张易带来交通拥堵、水资源和能源紧缺、环境污染、城市运行安全等大城市病。外延式扩张发展方式已经不可持续。一方面，上海建设用地占陆域面积的45%，远高于大伦敦、大巴黎、东京圈等国际大都市（30%左右）的水平，极大地压缩了城市生态空间，不符合生态文明建设和可持续发展的要求。另一方面，城市的环境问题已经开始凸显，成为制约城市社会经济发展的硬约束。因此，未来城市发展需要把资源环境问题作为底线，全面落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，守住生态保护（包括耕地保护）红线、人文保护红线、城市开发边界和城市安全运行底线，走以盘活存量为主的创新驱动、内涵增长的可持续发展道路。

1.2 注重城市品质内涵增长已经成为新常态（人文化）

人是城市的主体，城市发展必须从社会、经济、环境三个纬度综合考虑，坚持以人为本，满足人的全面发展需求。亚里士多德曾经说过：“人们为了生活来到城市，为了生活得更好留在城市”。21世纪是城市的世纪，城市的竞争是人的竞争，大城市的发展不会因为互联网而衰退，反而会因为能提供给人们更多的就业、创业机会和更多更好的人生体验而更加繁荣。按照马斯洛的需求层次理论，未来城市中人们对于文化、创意等高层次的体验需求将会越来越多。如何适应人的全面发展需求，尤其要提供更多的人文、创新和社会融合空间，是今后国土资源工作的出发点和落脚点。同时，以人为本必须强调城市发展的质量和综合效益。目前上海的土地利用绩效水平与国际标杆城市对比差距明显，尤其在郊区，土地利用绩效差异更大。因此，资源环境紧约束意味着上海城市发展已经进入了品质时代，土地利用的质量和综合效益是国土资源工作的核心问题，今后城市发展将更加注重以人为本、以质取胜。

1.3 区域城镇群协同发展已经成为新常态（网络化）

在全球化、区域一体化背景下，区域空间网络化使城市之间的联系跨越国家和行政范畴，“全球化”城市发展不再以城市规模定位，而是取决于全球化背景下的经济支配力和影响力。2013年底，中央城镇化工作会议已经明确，“把城市群作为主体形态，促进区域协同发展”。区域协同以及城乡统筹既包括经济协同发展，也包括交通和公共服务等领域的协同发展。未来全球城市竞争不再是单个城市的竞争，而是区域竞争或城市网络生态的竞争。上海建设具有全球竞争力的城市，得益于周边苏州、杭州等全国最优秀城市群落的协同发展。区域一体化协同发展，使得城市之间的网络关系更为密切，城市生态更有活力，发展格局更宏大了。因此，上海市新一轮城市总体规划编制过程中特别强调广域的空间格局，更加注重城市群的“网络化、多中心、组团式、集约型”发展。

1.4 城市发展共建共享已经成为新常态（社会化）

市场化、法治化和信息化等带来的影响将会使传统的无限政府、管制型政府变成一个有限的法治政府、服务型政府。其中一个重要特点是，城市治理将在党的领导下和依法治国的轨道上进入一个政府、市场、社会和市民共同参与的共建共治共享的阶段。城市发展和治理如此，土地利用管理亦如此。土地利用涉及到政府、社会、企业、个人等多方利益分配问题，因此各方利益均衡机制是土地利用管理改革创新的核心。无论是城市更新，还是农村土地政策改革试点，都需要社会各方取得最大共识，让个人、集体、国家共享改革发展成果。

1.5 大数据互联互通已经成为新常态（数据化）

通常所说的“大（大数据）、云（云计算）、平（网络平台）、移（移动互联网）”，是目前深度信息化的四大特点。对于国土资源管理来说，“大、云、平、移”中，关键是“大”和“平”。在深度信息化背景下，国土空间资源数据化是其它数据资源挖潜和应用的基础，也是城市运行和治理现代化的基础。国土资源与经济、社会、环境等资源数据相互关联，才会充分发挥大数据的应用价值。因此，国土资源部门的数据平台是智慧城市建设的最基础平台。未来，大数据不仅能强化国土资源系统的地位和作用，也影响未来政府管理乃至整个城市的运行。城市会越来越敏感和动态，土地利用工作要充分利用好这一资源和平台优势。

1.6 政府管理法制化已经成为新常态（法制化）

互联网时代，我们都已经进入了一个公共权力透明的时代。党的十八届三中、四中全会强调依法治国的重要性；习总书记强调要用法治的思维开展工作，在法治的轨道上开展工作，政府管理法制化已经成为一种发展“新常态”和工作“新生态”。土地部门作为典型的“三公”部门、高风险行业，牵涉的利益诉求与冲突较多，必须坚守依法、公正、清廉的底线，将“守纪律、讲规矩”落到实处，全面贯彻落实依法治国方针，完善“制度+科技”的工作体系。今后公权力运行的规则必然是“在笼子里用权，在法治轨道上行政，在阳光下做事”。以上六个“新常态”是我个人对当前城市发展、城市治理和土地利用趋势的粗浅认识，仅供大家参考。上海土地利用工作必须主动服务于城市可持续发展的需要，土地利用管理政策的设计必须以适应城市发展规律为基本前提。

2 上海土地新政顶层设计

上海市已经进入“创新驱动发展、经济转型升级”的关键时期。面对上海城市发展的新常态、新要求，2013年下半年，根据上海市委、市政府要求，我局开展了“关于进一步提高土地节约集约利用水平，促进上海转型发展的政策机制研究”，提出了土地利用“总量锁定、增量递减、存量优化、流量增效、质量提高”的基本策略，构建了土地利用资源、效能、机制“三位一体”的全生命周期管理体系，并通过了市委、市政府审议。2014年初，市政府颁布了《关于进一步提高本市土地节约集约利用水平的若干意见》（沪府发[2014]14号），正式确立了本市土地节约集约利用新政的总体架构和实施路径。

2.1 “五量调控”基本策略

（1）总量锁定——严格规划管控，锁定建设用地规模范围

上海面临着城市发展规模膨胀和生态环境压力，必须将“底线约束”放在首位，“锁定”上海未来发展的终极规模，以土地利用方式转变倒逼城市转型发展。因此，文件明确了上海城市发展建设用地总规模的终极目标，将2020年规划建设用地规模3226km2作为上海未来建设用地的“终极规模”予以锁定，并力争实现“负增长”（3200km2）。通过永久基本农田、生态保护红线和城市开发边界“三线”划定工作，落实规划管控，强化“底线”思维，严守耕地与生态用地红线。

（2）增量递减——完善增减挂钩机制，促进建设用地“减量化”

对上海而言，土地增量管理的关键点是如何“减量化”。对应有限的新增建设用地空间，本市实施了年度新增建设用地计划稳中有降、逐年递减的策略。为确保“减量化”工作落实，进一步完善新增建设用地计划管理和“增减挂钩”机制，实行差别化供应措施；加大新增建设用地计划与集中建设区外“减量化”的关联力度，将区（县）年度新增建设用地计划与现状低效建设用地盘活和“减量化”等工作相关联，新增经营性建设用地出让必须使用“减量化”形成的建设用地和耕地占补平衡指标。

（3）存量优化——实施城市更新，优化建设用地结构功能布局

存量优化不仅仅是就地盘活或重建，还包括对存量建设用地布局、结构、功能的优化，是资源空间的重构、产业结构的调整、城市功能的优化。上海城市发展必须以存量优化作为土地利用的主要方式，把内涵增长作为土地发展模式，推进城市有机更新。主要途径包括通过开展中心城区城市更新，支持多渠道实施“城中村”改造，促进存量工业用地调整升级，创新土地收储利益平衡机制等，实现城乡建设用地统筹开发和优化利用，进一步优化城乡建设用地布局和结构。

（4）流量增效——发挥市场机制，保障土地利用实际效率

该流量不同于平常所说的指标流量，而是指土地市场流量。土地利用不是空间纬度问题，土地资源的供求和价值的实现既包含市场流量纬度，也包含时间纬度。因此，我们强调实施土地全要素、全生命周期管理制度，全要素要求土地利用不仅看土地经济指标，还要看社会、环境、建设、运营等全要素指标，与城市发展大目标适应。

对于工业用地，将一般工业用地出让年期由最高50年调整为不超过20年，出发点是为了控制低端工业用地，尤其要限制低价拿地高价卖地的工业地产投机行为，对于真正发展符合上海城市功能的实体经济且发展前景较好的企业，将继续支持其长期利用好土地资源；同时，鼓励产业园区开发工业用地并长期持有物业，出租用于支持中小企业低成本发展，支持大众创新、万众创业。

对于经营性用地，主要强调建立物业持有共同发展机制。目前，开发商主要以土地开发、出售物业为主，很少自己经营管理，容易造成开发规模过剩、配套功能缺乏、物业品质不高等问题，一方面冲击现有房地产市场，另一方面不产生城市功能及税收，造成土地资源闲置浪费。让开发商持有部分和全部物业，是促使开发商用好、经营好土地资源，减少房地产泡沫和城市病的有效措施。经营性物业持有会增加开发商的财务成本，可以通过降低土地价格来平衡。土地利用要摆脱对“土地财政”的路径依赖，城市功能的完善、就业和税收的增加、城市生活品质的提升才是城市发展和土地利用的最终目标。在全生命周期管理中，推进经营性用地物业持有机制，促使土地利用流量更加有效，有利于促使开发商由一般的投资、销售商转变为城市运营服务商，促进开发商与城市共同成长。物业持有可以从源头上改善城市治理，有利于城市健康可持续发展。

（5）质量提高——鼓励复合利用，提高土地利用综合效益

“质量提高”包含两种内涵：一方面质量是指经济、社会、环境的综合效益，体现以人为本、可持续发展的理念；另一方面强调的是立体复合国土空间的综合开发利用。国土空间作为一种慢变量，需要通过一定的弹性或韧性来适应经济快变量的发展。目前，我们已针对“四新企业”（新产业、新业态、新技术、新模式）发展要求，结合上海自贸试验区建设契机，探索土地复合利用政策，建立轨道交通用地综合开发政策，完善节约集约用地标准体系等，提高土地利用适应城市转型发展的保障能力。

2.2 “三位一体”利用之道

土地利用的全生命周期管理体系，包括资源、功效和利益机制三方面内涵：

（1）在空间资源上，强化规划引领，优化土地资源空间结构和功能关系。土地资源不仅是发展的资源，也是生存的空间。土地利用与城市发展作为一个有机体，与人类活动和社会、经济、环境发展关系密切。因此，我们对土地资源的认识，不能停留在一种简单的、静态的空间环境资源范畴内，必须认识到土地资源更为广域、立体、复合、有机、动态的特点，才能更为有的放矢地发挥土地资源的效能。

（2）在功用效能上，注重城市发展目标和土地利用过程，强化土地利用全生命周期管理，提高土地利用综合功能和绩效。土地利用的经济、社会、环境等实际功效无法在规划和出让环节中体现，而是在土地利用过程中逐步体现，因此土地利用不仅仅是空间利用的概念，更是一种动态时间利用的概念，只有实施全生命周期管理才能充分发挥土地利用的综合功效。基于此，我们将用地项目的功能、形态及经济、社会、环境等约束性指标和要求纳入合同管理，加强项目建设、达产、运行及退出全过程评估和监管，健全诚信管理体系和问责机制，提高土地利用综合效益和动态管理水平。

（3）在实施机制上，注重利益引导，强化市场决定性作用和政策保障作用。利益机制是实现土地利用功效的关键。土地利用功效要体现土地资源各方主体利益，实现土地利用功效必须“诱之以利”，但也要“绳之以法”、规范引导。因此政策设计时要强调土地利用绩效挂钩和利益共享机制，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，促进土地资源节约集约利用和可持续发展。

以上“三位一体”即体现了土地利用之道：保护环境（资源纬度）、保障发展（功效纬度）、保障权益（机制纬度）。土地资源利用不仅仅强调保障经济发展环境，还强调生态文明背景下保障可持续生存环境；不仅仅体现为被动保障经济社会发展，还体现为主动倒逼和引领经济社会发展；不仅仅保障百姓个人权益，也保障各方合法权益，形成共生、共建、共治、共享机制。土地利用之道，包含在“三位一体”的构架中，体现了坚持以人为本和全面协调可持续科学发展的要义。

3 探索与实践

从以下五方面介绍上海落实“五量调控”基本策略、实现土地利用之道的具体探索与实践（土地利用之术）。

3.1 实施郊野单元规划，优化城乡空间布局

按照国土资源部和上海市委、市政府要求，结合新一轮城市总体规划和土地利用总体规划修编，优先划定永久基本农田和生态保护红线，合理确定城市开发边界，明确了城市空间和生态底线。目前已按照“反规划”理念合理确定城市开发边界，突出存量规划特征，在现状建成区基础上“以拆定增”，将上海2020年建设用地规模锁定在3200km2范围内。

上海市城市快速蔓延对郊区农村和耕地侵蚀较大，要锁定建设用地总规模，首先要守住郊野地区。实施郊野单元规划就是采取“农村包围城市”的方式，通过守住郊区来锁定城市发展边界和规模。因此，郊野地区是上海统筹城乡发展、优化土地利用功能和结构布局的主战场。上海提出的“郊野单元规划”，源于土地整治，但其功能超越了土地整治。郊野单元规划实施过程中，坚持集约高效的城镇格局优化路径，坚持以人为本的公共资源配置原则，坚持生态宜居的空间品质提升导向，建立多规统筹的规划编制和管理机制，突出空间规划的“四线”约束（生态、耕地、历史风貌、城市边界），通过农用地整治、建设用地整治和各类专项规划梳理统筹，优化存量空间格局，激发内生活力，实现上海郊野地区转型发展战略，成为上海推进新型城镇化、城乡统筹发展和美丽乡村建设的有效载体。目前，郊野单元规划编制和实施已经全面展开，一般以一个镇为一个郊野单元。

3.2 完善增减挂钩政策，推进建设用地“减量化”

针对本市建设用地总量接近规划目标“天花板”，农村地区建设用地低效闲置、布局零散、配套基础设施不足等情况，出台了《关于本市推进实施“198”区域减量化的指导意见》（沪规土资综[2015]88号），以郊野单元规划为载体，以土地综合整治为平台，以城乡建设用地增减挂钩政策为主要工具，形成了建设用地“减量化”的7项政策措施：（1）建立新增建设用地计划与建设用地减量化关联机制，经营性用地涉及的新增建设用地、耕地占补平衡指标均需通过减量化安排；（2）建立建设用地指标周转制度，考虑减量化项目实施的周期性，根据减量化项目实施情况下达一定规模的周转指标；（3）完善城乡建设用地增减挂钩内涵，鼓励区县建立挂钩结余指标有偿交易流转机制，在区县范围内统筹使用，显化减量化指标价值；（4）建立新增建设用地计划指标奖励机制，根据区县建设用地减量化情况，按照“拆三还一”原则奖励规划建设用地空间（有条件建设区）；（5）建立市级减量化专项扶持性资金制度，对于建设用地减量化给予20万元/亩的补贴；（6）建立集体经济组织和农民长效增收机制，以农村低效建设用地减量化置换新城、新市镇区位优良、可持续经营的高品质物业；（7）将减量化工作纳入区县政府领导干部政绩考核体系，形成本市落实建设用地减量化工作的制度框架。

2014年全市已经落实建设用地减量化任务1028公顷，其中农村地区工业用地减量化689公顷，超额完成了年度任务。2015年下达建设用地减量化任务700公顷，目前立项和验收累计总量已经达到601公顷，占下达任务的85%。力促郊区现状低效建设用地减量化的同时，全面落实了耕地保护和生态建设任务，实现了镇村集体经济组织资产和农民收益增加的总体目标。

3.3 建立城市有机更新制度，推进城市内涵增长

借鉴国内外相关城市经验，本市探索建立了城市有机更新制度。城市有机更新不是简单的拆除重建，而是城市发展方式、城市治理方式和管理工作模式转变的体现。本市城市有机更新具备三个特点（区域统筹、历史传承、利益共享），实施三项制度（区域评估、更新计划、全生命周期管理），遵循三项原则（规划引领、有序推进；注重品质、公共优先；多方参与、共建共享）。

针对建成区存在的城市能级不高、活力不足、历史风貌保护不够以及公共空间、服务设施不完善等问题，出台了《上海市城市更新实施办法》（沪府发[2015]20号），将城市有机更新确定为上海今后的城市发展和改造的主要模式。上海城市更新工作强调以规划为引导，通过制定更新计划和实施土地全生命周期管理等措施，聚焦产业转型发展和提升城市功能、品质与活力，突出公共利益优先；强调区域评估和统筹，避免了单纯项目导向和更新地区碎片化，促进城市协调发展；强化了共建共享的城市治理机制，积极推进公众参与，鼓励多方资源整合。为调动地方政府、企业等各方面的积极性，在城市更新实施主体承担公益性责任前提下，允许原权利人按照规划调整土地用途；并将城市更新方式取得的土地出让金倾斜区县，用于基础设施建设和城市环境改善。

上海的城市更新政策首先从工业用地盘活入手。针对存量工业用地盘活缺乏规划引导，土地收储资金压力大、盘活渠道单一，公共配套服务设施、公共绿地等开放空间不足等问题，2014年3月出台了《关于本市盘活存量工业用地的实施办法（试行）》（沪府办[2014]25号），建立了以区县政府为主体，以规划为引导，以企业、社会、政府利益共享机制为政策核心的存量工业用地盘活机制，在确保规划公共空间、公共服务设施优先实现的基础上，明确了土地收储再出让、区域整体转型、有条件零星转型等二次开发模式和实施路径，促进产业结构调整和产业升级、促进产业社区整体区域品质和功能提升。

2014年5月，习近平总书记在上海视察工作时，要求上海加快向具有全球影响力的科技创新中心进军。在构建科技创新中心的空间格局和载体，营造宜于创新创业的政策环境等方面，国土资源管理工作责任重大。通过广泛调研，针对当前产业发展新特点和用地新需求，制定出台了《上海市加快推进具有全球影响力科技创新中心建设的规划土地政策实施办法（试行）》（沪府办[2015]69号）。

该政策是工业用地更新政策的2.0深化版，主要内容包括：

（1）鼓励产业园区平台建设，支持园区整体转型，服务企业创新创业。支持园区平台建设、持有标准厂房、通用类研发总部等物业，建立公共研发、公共实验室、众创空间等新型服务平台，降低创新企业运营成本，提高园区服务品质、效率和功能，孵化扶持企业创新创业。

（2）完善园区配套设施建设，打造以人为本的产业社区。完善的配套吸引优秀的人才，优秀的人才创造优秀的产业，优秀的产业缔造优秀的城市，即所谓的“配角决定主角”。未来的城市竞争不是机器、产品的竞争，而是人才的竞争，如何吸引人才集聚，打造以人为本的产业社区是产业园区转变的方向。产业社区不仅是工作的场所，而且是生活的空间。未来的产业社区将融合科技、商务、文化、生活等复合型创新要素，关注科技产业和商务服务的协同，工作场所和生活设施的融合，产业集群和共享平台的关联，强调以人为本，注重创新功能与城市功能融合发展。

（3）创新土地混合利用政策，鼓励产业融合发展。土地利用要适应“四新经济”、产业融合发展趋势，以及科技创新型企业配套设施的需要，鼓励土地混合建筑空间复合利用。

（4）积极营造低成本创新创业环境。土地利用应根据不同创新创业阶段的用地（或物业）的需求，为实体经济发展和升级，提供低成本的政策环境，支持大众创业、万众创新。

（5）明确规划实施动态调整机制，提高运行效率。支持具备规划编制与建设审批职能的园区管理机构，结合项目落地和土地开发利用，在园区交通、环境以及配套设施等容量范围内，可以对规划进行适应性调整和完善。

3.4 实施土地全生命周期管理，促进城市发展共建共享

土地全生命周期管理也是从工业用地开始的，今年实现了经营性用地全覆盖，主要目的是遏制投机、调整结构，实现土地利用绩效提升。

针对本市工业用地规模偏大，新增工业用地准入门槛较低，开竣工监管不足，出让年期与企业实际生命周期不符，缺乏过程控制和退出手段，造成大量低效和闲置情况，2014年3月出台了《关于加强本市工业用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办[2014]26号），要求工业用地实施弹性年期出让制度，一般工业用地出让年期不超过20年；加强了项目开竣工、投达产以及使用过程中的定期绩效评价、土地使用权退出等管理机制；强化工业用地生态环境保护，要求出让前检测土壤环境作为“本底值”，土地使用权转让或退出时进行检测，确定环境治理修复责任；实施项目在用地期限内利用状况的全过程动态评估和监管。

针对经营性建设用地利用中存在建设管理要求不明确，建筑品质不高；公共空间和公共服务设施不完善；运营管理与服务品质不足，以及房地产泡沫等问题，在试点基础上，2015年3月出台了《关于加强本市经营性用地出让管理的若干规定（试行）》（沪府办[2015]30号），通过加强出让前的征询、规划评估等工作，进一步落实经营性用地业态功能、建设管理、运营管理等经济、社会、环境全要素管理要求，将用途管制、物业持有、土地使用权退出等机制纳入出让合同，实现在土地使用期限内全过程系统化、精细化、动态化监管，引导开发企业与城市共同转型可持续发展。

以某商品住宅地块为例，该地块位于黄浦江东岸前滩地区，发挥滨江生态空间的优势和东方体育中心的特色，拟打造集总部商务、文化传媒、休闲体育、生态居住于一体的国际商务区，成为升级版陆家嘴。针对地区职住不平衡问题，为吸引人才集聚，减少交通压力，提出商品住宅100%物业由开发商长期持有，用于租赁，支持区域协调发展。虽然物业持有会导致土地出让收入减少，但能带动当地人才集聚和高新产业发展，增加区域税收，有利于区域长期可持续发展。

3.5 鼓励土地复合利用，提高空间综合利用效益

上海正处于产业结构调整和转型升级的快速发展时期。针对产业融合、产城融合以及“四新经济”发展，对土地混合和建筑复合利用的强烈需求，结合上海自贸试验区建设，出台了《关于中国（上海）自由贸易试验区综合用地规划和土地管理的试点意见》（沪规土资地规[2014]443号）。按照“规划弹性引导、土地刚性控制”原则，明确了综合用地的定义和内涵，根据不同规划功能分区，明确了不同规划用途的土地混合利用引导方向，允许工业仓储用途与商业、办公等功能混合，引导企业科技研发、总部管理、销售服务等功能集聚。目前，综合用地政策在上海自贸试验区试点基础上，已向全市各类园区推广应用，以适应产业形态多样化和产城融合发展要求，有效提升城市环境品质和土地资源综合效益。

针对以轨道交通场站为代表的市政基础设施用地综合开发利用，出台了《关于推进上海市轨道交通场站及周边土地综合开发利用的实施意见》（沪发改城[2014]37号）。通过加强统筹规划，明确轨道交通场站综合利用的功能定位、开发规模等要求，按照公共交通导向（TOD）开发理念，在确保轨道交通功能需求和运营安全的前提下，优先保证公益性、公共服务设施安排，对轨道交通场站及周边土地实施立体、综合开发，实现轨道交通场站“上盖”与周边地区功能的紧密衔接。为确保轨道交通设施建设与“上盖”综合开发的统一协调，在土地综合开发收益反哺公共交通服务的前提下，允许轨道交通建设主体以协议出让方式取得轨道交通场站综合开发权。

4 展望

面对上海“创新驱动发展、经济转型升级”战略要求，国土资源管理工作任重道远，需要继续深化改革，进一步转变土地利用管理方式，促进社会经济创新发展。我们将在国土资源部的指导下，着力在以下领域开展进一步探索和实践：

（1）完善“多规合一”背景下空间资源规划和利用模式。进一步完善国民经济社会发展规划、城市规划、土地利用规划等“多规合一”的规划编制和实施机制，更好地实现土地空间资源的合理统筹、布局优化和节约集约利用。

（2）探索建立紧凑型节约型用地标准体系。在土地资源硬约束背景下，按照“规土融合、土地混合、产城融合”原则，建立符合上海实际的覆盖城乡和各类产（行）业的建设用地节约集约标准体系。

（3）积极稳妥探索集体建设用地节约集约利用制度。按照国家要求和国土资源部统一部署，稳步推进松江区集体经营性建设用地入市试点，优化农村用地布局和结构，提高集体建设用地节约集约利用水平，促进城乡统筹发展。

（4）完善土地资源市场化配置机制。针对城市发展不同阶段、不同区域和土地利用特点，深化土地全生命周期管理，建立健全城乡统一的土地市场，完善土地市场配置机制，提高土地利用质量和效益。

（5）建立健全多方协同的城市共建共享机制。以优先完善公共服务设施、公共开放空间为前提，以促进城市品质和活力提升为导向，兼顾政府、社会、企业、个人等多方利益，建立城市发展共建共享机制，促进城市有机更新。

（6）完善空间资源信息共享和共管机制。以不动产统一登记为契机，探索研究建立不动产信息、土地权属信息、规划空间信息与其他部门信息的互联、互通、共享机制，提高国土资源管理和服务效率。

最后，与大家分享以下个人对土地利用管理的心得体会——“势好才能利好，利好才能用好，用好才能守好!”即：只有把握好经济社会发展方向和土地资源利用趋势，才能更好地体现出土地资源的价值和效益；只有实现各方主体合法利益的合理分配，才能更好地引导和实现土地资源节约集约高效利用；只有节约集约高效利用好已有土地资源，才能不侵害其他资源，才能守好耕地资源和生态资源。

以上是我们的一些初步探索，不当之处请大家批评指正，谢谢!

Conservative and intensive land use in Shanghai under the “New Normal”

ZHUANG Shao-Qin
(Shanghai Municipal Planning, Land and Resources Administration, Shanghai 200003, China)

This study is a comprehensive summary of recent ideas and research regarding land use in Shanghai as well as a systematic explanation of the six characteristics of the “New Normal”— ecologization, humanization, internetization, socialization, digitalization, and legalization — faced by urban development and land utilization in Shanghai. Furthermore, a basic strategy, the “Five Regulations” was proposed; this strategy entails a fixed target, a slower growth rate, inventory optimization, flow efficiency, and quality improvement. At the same time, a new top-level design was constructed for land use planning in Shanghai; this features a “3-in-1” life cycle asset management that deals with the use of land resources, efficiency, and mechanism. The implementation of the basic “Five Regulations”strategy in Shanghai, the realization of the five aspects regarding land utilization, and the strengthening of efforts in the six identified focus areas were introduced.

land resources management; conservative and intensive land use; urban development; land new policies; top-level design; exploration and practice; New Normal

F293.22

A

2095-1329(2015)03-0001-08

10.3969/j.issn.2095-1329.2015.03.001