关于在机构改革中加强卫生计生综合监督执法体系建设工作的实践与思考



关于在机构改革中加强卫生计生综合监督执法体系建设工作的实践与思考

冯珍素

云南财经大学公共管理学院 512025

[摘要]为深入贯彻落实中央关于卫生计生职能转变与机构改革的要求，整合卫生计生系统的监督资源，实现优势互补，提高综合监督效能，广东省韶关市高度重视卫计综合监督体系建设工作，做到早谋划、早部署、早行动，积极组建卫计监督执法队伍。但在工作的过程中，遇到了监督内容不明、职能定位不清、执法体系不顺、队伍状况不优、人员认识不深等问题。针对存在的问题，本文提出了明确监督内容、明确职能定位、理顺执法体系、配足配强人员和加强教育培训等建议。

[关键词]机构改革；卫生；计划生育；综合监督；体系建设

【Abstract】:In order to thoroughly implement the requirements from the CPC Central Committee about health and family planning function transformation and institutional reform, integrate the Supervisory resources of Health and family planning system, realize mutual compensation of advantages and enhance the comprehensive supervision efficiency. Our city, Shaoguan of Guangdong Province, which attaches great importance to the construction work of health and family planning integrated supervision system, is trying to get all the things prepared in advance, such as planning, arrangement, and action. Meanwhile, it is trying its best to build up a team for supervision and law enforcement.

But in the process of work, problems arise, such as unclear contents of supervision, unclear function orientation, unsmooth law enforcement system, poor conditions of the team and unfamiliarity with the personnel. In view of the existing problems, this paper puts forward clearly the contents of supervision and clear function orientation. What’s more, the paper gives some ideas about how to straighten the law enforcement system, how to reasonably deal with the problem of personnel allocation and how to strengthen educational training among our staff.

【Keyword】:Institutional reform，Health，Family planning，Comprehensive supervision，System construction

为深入贯彻落实中央关于卫生计生职能转变与机构改革的要求，整合卫生计生系统的监督资源，实现优势互补，提高综合监督效能，广东省韶关市卫生和计划生育局高度重视卫生计生的综合监督体系建设工作，做到早谋划、早部署、早行动，积极组建卫计监督执法队伍。

一、工作开展情况

（一）选派干部挂职“播种子”。为适应卫计机构改革的新变化、新要求，使卫生监督机构更好地承接计划生育综合监督执法工作，加快实现卫生、计生机构的“合心、合力、合拍”，2014年4月，韶关市卫生和计划生育局选派了一名熟悉计生政策法规和执法监督工作的同志（原计生局法规科科长）到市卫生监督所挂职任副所长。目的是希望通过“种子”的力量，整合卫生计生系统的监督资源，组建计生监督执法队伍，改善计生监督执法力量薄弱的现状。

（二）开展教育培训打基础。从2014年5月至今，广东省韶关市卫生监督所已连续举办了11期计划生育监督管理工作培训班，参加培训的人员为全市的监督员共420多人次。培训采用案例分析、课堂讨论等形式进行，对计划生育政策法规、依法行政和再生育审批等内容进行了讲解。授课教师以丰富的图片，介绍了我国的人口基本国情；以“某县错批再生育案”、“未缴清社会抚养费报名参加事业单位招考”等现实案例，讲解了如何学习和理解计划生育政策法规。同时，针对卫生监督员对计划生育工作不甚了解的问题，培训中还专门介绍了计划生育工作机构、常识和具体内容等。通过培训，全体参训的卫生监督员对计划生育监督管理工作有了进一步的了解和认识，为今后承接计划生育综合监督管理工作奠定了一定的基础。

（三）编制培训教材便学习。为使监督员尽快熟悉计划生育政策法规和指导今后的监督工作，韶关市卫生监督所组织人员编写了《计划生育监督工作培训教材》。为便于查阅资料，培训教材对常用的计划生育政策法规和文件进行了收集汇总；为使监督员更深入浅出地理解计生政策，培训教材对基层经常遇到或容易混淆的案例进行了分析；为便于计生行政执法的监督检查，培训教材收集了常用的计生执法参考文书、行政执法项目、依据及计划生育办事程序等。2014年11月，该培训教材被省卫计委直接翻印发给全省各地卫计局作为工作指导用书。市卫计局也在2014年年终的全市计生目标管理责任制考核中作为创新加分项目申报给省卫计委。

（四）参与日常监督熟业务。为使监督员理论联系实际，尽快熟悉计划生育的监督管理工作，韶关市卫生监督所还派出干部参加市卫计局组织的计生监督检查工作。如到乳源县监督未经法定程序强行搬走违反计划生育规定人员家庭的财产案、参加年度计生目标管理责任制考核等。下一步，计划选派监督员参加全市的假数据、假手术专项督查工作和社会抚养费专项监督管理等工作。

（五）调研队伍现状摸清底。为摸清全市卫生监督队伍的现状，为下一步在全市全面推进卫生监督机构承接计生监督的任务做铺垫，韶关市卫生监督所对全市卫生监督队伍的现状进行了调查。经汇总分析，在职的卫生监督员文化素质较高，大专或以上学历的有131人，占85.62%，其中本科以上学历的有47人，占30.72%。在执法证方面，有行政执法证或卫生监督证的人员占参照公务员管理人员的83.1%。人员素质高和有执法资格，有利于今后承接计生监督执法工作。

（六）对比分析文书找差距。为使计生行政执法更加规范、科学，卫生监督所组织人员对卫生、计生的行政执法文书进行了研究，对比分析卫生、计生行政执法文书的不同之处及找出计生行政执法文书的不足等。通过分析，监督员们找出了《社会抚养费征收卷宗》中无案件调查报告（不利于综合分析案情）、无集体讨论记录（体现不出集体讨论审批）、无批准或不批准分期缴纳社会抚养费通知书（应告知当事人知情权未体现告知）等问题，为下一步改进计生行政执法工作提供了指导。

二、存在的主要问题

（一）监督内容不明。根据权责清单，计划生育检查监督的内容有很多，所有基层的计划生育工作都可进行监督。如根据法律法规，由计生部门实施监督的有流动人口、技术服务、社会抚养费征收、统计调查、打击“两非”等任务。另如办理计生服务证、再生育审批、计划生育奖励、确认独生子女父母身份等，很多与群众利益息息相关的具体事项，也属于现在计划生育监督的内容。但上述业务，具体是由卫计局的科室负责还是由监督所负责，目前还不明确、不清晰，容易造成推诿扯皮的现象。

（二）职能定位不清。按照《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》（国卫监督发【2013】40号）的要求，各级卫生监督机构的名称须统一为“卫生计生综合监督执法局”①。但目前全市均未按照要求将卫生监督机构名称更改为“卫生计生综合监督执法局”。各地的机构名称不统一，有些叫“卫生监督所”，有些叫“卫生监督局”，名称上加入“计划生育”的全市还没有一个。同时，在机构名称更改为“综合监督执法局”后，在计划生育的“监督”和“执法”工作方面，监督机构是负责“监督”还是“执法”？目前还没有定调。但目前在计生执法方面，县一级的执法力量非常薄弱，仅社会抚养费征收工作，目前韶关市每个县（市、区）每年平均有近千宗新增卷宗（当年政策外出生人员），这个数量还未包括历年已发决定书但还未执行或执行完毕的数量，另外还有行政处罚、行政给付、行政许可的备案（再生育审批备案）等。这与目前县（市、区）监督所每年只有几十宗甚至几宗行政处罚执法卷宗差距甚远。职能定位不清，非常不利于工作的开展。

（三）执法体系不顺。目前全市的卫生监督机构均为公益一类事业单位，人员参照公务员管理。但是根据《行政强制法》第十七条：“行政强制措施权不得委托……行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施”②的规定，目前作为公益一类事业单位的机构，即使卫生行政部门授权，也不能实施行政强制措施。即本来是行政管理的职能，现在却以事业单位的面目出现，而作为事业单位的卫生监督机构按照法律规定已经不能实施行政强制措施，这不仅影响了目前卫生正常执法工作的开展，也将影响未来计生执法任务的承接。

（四）队伍状况不优。据调查，全市的卫生监督机构均存在缺编严重和人员老化的现象。一是缺编严重。全市卫生监督机构共有编制227个，实际在职在编153人，缺编74人，缺编人数占总编制的32.6%，占在职人数的48.37%。如曲江区卫生监督所，编制为32个，实际在职13人，缺编19人，缺编比在职还多6人，始兴县、仁化县、南雄市等县（市）的卫生监督所均存在缺编数超过或接近在职人员的情况。二是人员老化现象严重。全市卫生监督系统在职人员中，50岁以上的有46人，占在职人员的30.07%。如市卫生监督所，自2009年来已连续5年未招聘和调入人员，现有人员结构已极为老化，45岁以上的有24人，占62%（其中50岁以上的有15人，占38%），而30岁以下的只有1人。受人员不足和老化等现状的影响，大部分监督所目前的多项工作只能疲于应急“救火”，而无法实行经常化、精细化和科学化的管理，更别说承接计划生育的监督管理任务。

（五）人员认识不深。一是观望情绪。由于对今后的监督管理任务不明（特别是要由卫生监督所干的计划生育监督执法任务不明）和不清楚哪些人员分工从事计划生育监督执法工作，部分监督员对计生监督的教育培训工作不够重视、不够投入，存在观望情绪。认为要真正将任务布置给自己了，才会认真地学习研究。二是抵触情绪。部分监督员则认为，多一事不如少一事，多一项任务就多一项压力。目前的卫生监督工作要做到全面和细致，实现经常化和精细化的管理，仍有许多的工作要做。若再增加计生监督任务，工作压力会增加不少，因此存在抵触情绪。

三、工作建议

（一）明确监督内容。建议从国家级的层面，明确计划生育监督的内容、范围、监督频次、要求取得的效果等。流动人口、技术服务、社会抚养费征收、统计调查、打击两非和办理计生服务证、再生育审批、计划生育奖励、确认独生子女父母身份等许多与群众利益息息相关的具体事项，建议细化并明确是由卫计局的科室负责还是由监督所负责监督。

（二）明确职能定位。一是尽快启动综合监督执法局的组建工作。按照《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》（国卫监督发【2013】40号）的要求，建议尽快更改并统一各级卫生监督机构的名称为“卫生计生综合监督执法局”。二是在机构名称更改为“卫生计生综合监督执法局”后，建议明确职能定位为“内部监督”和“外部执法”，同时，明确市、县各级监督机构承接的具体任务，以缓解目前计生执法力量薄弱的现状，真正实现“资源整合、优势互补”的目标。

（三）理顺执法体系。针对事业单位不能实施行政强制措施影响目前卫生正常执法工作开展的问题，建议从全国一盘棋的角度出发，明确卫生监督机构为“行政执法机构”，赋予其执法主体的合法地位。因为卫生监督机构既然有行政管理的职能，就应该“政事”分开，让行政职能回归行政机构③。

（四）配足配强人员。组织健全不健全、人员配备齐不齐、战斗力强不强，干部的素质和能力高不高，作用发挥得好不好，直接影响着卫生计生监督事业的健康发展。所以，队伍建设的重要性不言而喻。针对卫计监督队伍缺编严重和人员老化的现状，建议：一是稳定机构，落实编制。特别是目前机构改革卫生监督机构承接计生监督执法任务的时期，原来卫生监督机构的编制不仅要“满员”——保证原来卫生监督任务的完成，更要“增员”——承接计生监督任务的需要。二是改善结构，增强活力。本着公开、公平、公正的原则，大力推行公开招聘、竞争上岗、择优录用的用人机制，不断改善卫计监督队伍的结构，实现科学合理的“老、中、青”梯次配备，提高队伍的活力。

（五）加强教育培训。针对部分监督员对计生监督工作存有观望和抵触情绪的问题，在明确监督内容、任务的同时，需进一步加强教育，让监督员认识到承接计生监督执法任务是大势所趋、责任所在，必须得“苦练杀敌本领，随时准备打仗”。同时，通过执法考试、实地操作等岗位练兵的形式，进一步提高监督员依法监督、依法行政的能力，努力建设一支素质高、能力强、作风正的卫计监督队伍，为今后承接计生综合监督执法工作奠定优良的基础。

参考文献

[1]《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》（国卫监督发【2013】40号），2013年

[2]《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发【2011】5号），2011年

注释

①《国家卫生计生委关于切实加强综合监督执法工作的指导意见》（国卫监督发【2013】40号）

②《中华人民共和国行政强制法》

③《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（中发【2011】5号）第三点第8小点。及中外合作经营企业应按照《企业会计制度》或比照《企业会计制度》执行相关规定。而上述两个文件并没有提及小型外商投资企业的相关问题，因此我们在界定符合《小企业划型标准规定》条件的小型外商企业是否应该执行《小企业会计制度》相关规定时仍存在疑问。

3.5中型企业是否属于适用范围

《小企业会计准则》的颁布主要是为规范符合条件的小型企业的会计处理，缩小会计与税务间的差异。我们经常一起提及的小企业中的中型企业并不在《小企业会计准则》的适用范围之内。但在实际情况中，一些中型企业的机构设置特别是会计机构相对简单，同时也不再公开市场上发行股票和债权进行筹资，这些企业执行《企业会计准则》的后果是增添了企业的负担，其报告也因信息使用者的有限性而导致使用效率不高。面对这样的情况，是否可以按实际的情况灵活的规定部分中型企业也适用于《小企业会计准则》的要求。

总体来看，我国小企业的会计规范体系还不够健全，会计准则在执行的过程中也有诸多需要完善和细化的地方，对小企业会计准则的适用范围界定问题还需要我们进一步研究和思考。

[1]余为凤.小企业会计准则的适用范围界定问题研究[J].现代工业经济和信息化,2014(6).

[2]刘永泽,孙光国.小企业会计准则的适用范围界定问题研究[J].会计研究,2013(11).

[3]陈刚.《小企业会计准则》适用范围讨论[J].财会月刊,2013(21).