东亚区域合作发展演变的地缘环境观察

◎韩爱勇

东亚区域合作发展演变的地缘环境观察

◎韩爱勇

地缘环境可简要地分为地缘政治环境和地缘经济环境两大类，地缘政治主要与大国战略对抗环境有关，地缘经济则集中于大国战略合作环境的分析。作为区域合作的重要因素，地缘环境对区域合作的发轫、发展和演进都有着极为关键的影响，不同地缘环境下产生的区域合作，其发展轨迹和制度设计都会表现出根本性的差异。东亚区域合作首先在东南亚出现，并由相对羸弱的东盟主导区域合作的进程，最终演进为东亚开放型的区域合作模式，莫不与此有关。为分析方便，我们将二战后东亚区域合作进程分为三个阶段，以此来分析区域合作背后地缘环境的影响。

东亚区域合作初期（1961—1997）

一般认为，东亚合作缘起于1967年8月由泰国、菲律宾、马来西亚、印尼和新加坡五国成立的“东南亚国家联盟”，即东盟。其实，东亚地区合作另有更早的源头。20世纪60年代，东南亚国家的民族主义情绪普遍高涨，各国纷纷表达了脱离美国或英国影响、争取独立发展的愿望，随之出现了谋求地区合作的趋势。1960年，马来西亚总理东姑·拉赫曼首先提议建立东南亚联盟。1961年7月，在马来西亚和菲律宾的联合倡议下，泰国、菲律宾、马来西亚在曼谷成立“东南亚联盟”，以期在经济发展方面相互合作。但这个联盟很快由于1963年马来西亚和菲律宾之间的沙巴主权争议和英美两国关于“马来西亚联盟”的博弈而名存实亡。

马来西亚为改善经济环境和民族构成，防止共产主义在本地区扩张，计划成立以马来西亚为主体，包括正在争取摆脱英国统治而谋求独立的新加坡、沙巴、文莱和沙捞越，共同组建马来西亚联邦，并于1963年7月签订协定。英国认为，如果这些地区独立，有可能被美国控制，成立一个大联邦则有利于英国继续保持在本地区的主导地位。但菲律宾提出异议，认为沙巴地区是苏禄苏丹在1878年租给英国的，现在理应交还给它，马菲矛盾由此而起。此时美国肯尼迪政府正在推行“和平战略”，加紧向包括东南亚的第三世界渗透和扩张，与苏联争夺世界霸主地位。作为菲律宾的盟国，美国支持菲律宾与马来西亚共管沙巴的诉求，在遭到马来西亚拒绝后，两国关系日趋紧张。在此情势之下，地区合作更是无从谈起。“东南亚联盟”胎死腹中固然有联盟成员国之间矛盾的因素，但英美两个大国的地缘政治博弈则直接导致矛盾升级、恶化，最终中断了“联盟”的进程。

1967年8月，菲律宾、印尼、泰国、新加坡四国外长和马来西亚副总理在曼谷发表《曼谷宣言》，决定成立东南亚国家联盟。随着1999年柬埔寨的加入，东盟现已成为涵盖整个东南亚，人口超过5.5亿，面积达446万平方公里的十国集团。

东盟是成功的，背后的原因又是什么呢？1960年代中期以后，英国国力大为削弱，不得不实施战略收缩。至1967年英国在英镑危机的冲击下，决定减少在东南亚的驻军，并计划在70年代从马来西亚和新加坡的基地撤出。至此，英国的地区存在大为减弱。与此同时，美国已深陷越南战争泥潭七年之久，二分之一的陆军和五分之一的空军先后投入越南战场，人均弹药消耗量已达到二战时26倍，尽管如此，战争不但看不到结束的迹象，反而呈现出不断升级的态势。美苏争霸的主战场在西欧，美国却在不相干的越南战场投入巨大精力，战略集中上出现严重偏差。在此情形下，美国内要求约翰逊政府停止干涉越南的呼声日渐高涨，美国不得已开始极力游说东南亚国家帮助其分担战争责任。由此，1967年东南亚的地缘政治事实上处于某种程度的权力真空状态：英国忙着收缩，美国则被越南战争牢牢地拴住手脚并期望地区国家援手以分担战争责任。没有地缘政治竞争，没有大国干涉，区域合作进程得以重新启动。

东亚区域合作的另一个发展就是1989年由澳大利亚倡导成立的亚太经济合作组织（APEC）。APEC诞生于冷战结束之际，随着国际形势缓和与经济全球化的发展，世界经济逐渐出现西欧、北美和环太平洋三大相互竞争的板块，地缘经济合作而非地缘政治竞争成为国际社会的主要潮流。美国参与了APEC，但后冷战初期，美国的战略注意力主要还在西欧。一方面，美欧正在利用冷战“胜利”的有利局势，将中东欧国家和前苏联共和国纳入西方轨道，确保欧洲大陆的稳定。美国尤其寄希望于重新崛起的西欧经济吸引力能将东欧国家吸引过来，最大限度地压缩俄罗斯的战略空间。另一方面，美国对欧洲的一体化进程抱有深深忧虑，特别是1991年签署的《马约》将“共同外交和安全政策”作为欧盟发展的三大支柱之一，严重刺激了美国护持全球霸权的敏感神经。此时，美国在东亚所担心的一个是实力相对弱小的社会主义中国，另一个担心则是与之展开经济竞争的日本。由此可见，冷战结束后，虽然东亚存在地缘政治因素，但色彩并不厚重，尤其是在美国关注欧洲时，这种色彩就更因为域外权力存在的减少而显得弱化。与此同时，地缘经济合作开始成为地区主导趋势，而东亚此时的经济合作是在经济全球化的背景下出现的，跨区域开放性的交流合作自然就成为APEC的一个主要标签，也奠定了日后东亚新区域合作开放性原则的基础。

威权主导的新型区域合作（1997—2008）

1997年亚洲金融危机爆发，东南亚国家意识到，小国无法单独应对经济全球化的风险，而规模过大的APEC并没有成为地区国家面临危机时的避风港，只有启动新的地区合作层次、构筑全方位开放型的合作关系才是唯一出路。1997年12月25日，首次东盟与中日韩领导人非正式会议在马来西亚吉隆坡举行，标志着东亚新区域合作的正式启动，而“10+1”和“10+3”成为彼时地区合作的主要框架。但地区合作框架在2005年12月随着印度、澳大利亚和新西兰的加入，出现第一次扩容，“10+6”（东亚峰会）开始成为地区合作进程中与“10+3”并行的另一个渠道，地区合作的开放性进一步彰显。在此期间，为进一步讨论发展地区共同体的合作方案，促进地区合作进程，1999年11月中日韩三国决定在“10+3”的框架内启动中日韩峰会，“3”开始成为地区合作的另一个重要路径。在这一阶段，东盟贡献很大，供给地区合作规范，搭建地区合作平台。“10+X”成为地区合作的主要渠道，东盟方式被视为适合东亚地区的合作方式，东盟也借此实现了规范崛起，成为地区合作的规范中心并主导了地区合作进程。

这一阶段之所以被称为威权主导型的新区域合作，源于新区域合作进程的开启在极大程度上离不开马哈蒂尔、李光耀、苏哈托等政治领导人的强力推动。其中尤以马哈蒂尔为最。早在1990年，马哈蒂尔就提出了构建“东亚经济集团”的构想，开启东亚地区合作新理念的先声。1992年，马哈蒂尔又提出建立包括东盟和中、日、韩在内的“东亚经济共同体”构想，奠定了今天东亚峰会的原始轮廓。到了2000年，马哈蒂尔则正式提出了东亚峰会的构想，并为以“10+3”为基础构筑东亚共同体做准备。正因为如此，有人提出“培养一批立志于推动区域合作和区域一体化的人，他们是区域建设宝贵的财富”。当前东亚区域合作出现衰落，跟威权主导型的新区域合作随着这些政治人物的离去而出现转型不无关系。

这些政治人物所发挥的作用固然不可替代的，但如何均衡地看待这种作用，大概还需要一个宏观的地缘背景。1973年1月《巴黎协定》签署后，美军从越南撤出，并大规模减少在东南亚的驻军。1992年11月，美军将苏比克海军基地和克拉克空军基地正式移交给了菲律宾，自此，美军在东南亚已没有大型军事基地，也没有常驻作战部队。与此同时，美国在东南亚地区的投资急剧增加，2000年美国超过日本成为东盟最大的投资者。由此可以看出，在1997年至2000年，美国在东南亚的军事力量大为减少，但经济存在却急剧增加。换言之，这一时期，地缘经济的因素超过了地缘政治因素。此时的美国则将“帮助建立经济增长和政治自由能蓬勃发展的安全条件”作为其“在亚洲的第一目标和首要任务”，它对东亚区域合作的态度即便不是漠不关心，也至少没有刻意加以排斥。2001年发生的两件事情对此后的东亚区域合作进程产生了重要影响：一是中国加入WTO，完成了融入国际经济体系的过程，中国发展与东亚国家经济往来的制度障碍得以消除；二是“9·11”事件的发生，恐怖主义成为美国的头号敌人，美国也由此开始了伊拉克和阿富汗两场旷日持久的战争，东亚的重要性有所下降。

2001年到2008年间，美国不是没有意识到中国的崛起和制衡中国的必要，事实上，借反恐之机小布什政府就推行了第一次重返东亚战略。2001年9月20日，美国防部向国会提交《四年防务评估报告》，首次将东亚太平洋沿岸地区作为美国有关键利益的地区。但美国第一次重返仅仅限于有限军事力量的重返，总体上看，对于增强美国的地区力量效果并不大。一是美国此时的战略注意力集中于伊拉克和阿富汗；二是美国军事重返东亚也主要是为反恐服务。而中国对美国反恐予以坚定支持，中国的地区影响力也主要集中于经济领域，并没有威胁美国的地区军事存在。由此可以看出，在这一时期依然是地缘经济因素在起主导作用。需要指出的是，此时中、日和东盟围绕地区合作主导权出现了竞争，为平衡中国在地区合作进程中的影响力，日本联合新加坡提议将印度、澳大利亚和新西兰接纳为东亚峰会的成员，这清楚地显示了“日本主导东亚合作的意图”，东亚合作进程不但没有深化反而泛化了。但这些竞争毕竟是合作路径的竞争，并没有改变地区地缘经济环境的走向。

大国角力中的东亚合作（2008年至今）

2008年12月，首次“10+3”框架外的中日韩领导人会议在日本福冈举行，“3”作为独立于东盟之外、并与“10+3”和“10+6”平行的另一个地区合作的主渠道出现了。中日韩合作机制化意义重大，这预示着东亚区域合作进程有可能出现类似于当年欧洲区域合作发展以法德作为地区权力中心的局面。东亚区域合作向大国主导转型还体现在三个方面：一是东亚合作的第二次扩容。随着2011年美国和俄罗斯加入东亚峰会，东盟一手导演的地区平衡战略终于将自己推离地区权力中心的位置，彻底沦为地区合作的“功能中心”。二是东盟内向化倾向。在地区合作扩容之后，东盟开始基于《东盟宪章》致力于构建东盟政治、经济和社会共同体，域内大国印尼和越南的主导地位日渐显现。三是2009年11月，美国提出扩大跨太平洋伙伴关系计划，借助已有的TPP协议，推行自己的经济贸易议题，全方位主导TPP谈判。大国尤其是中美两国在地区合作进程上的博弈开始了。

2008年以后，东亚地缘环境的一个根本性转变就是地缘经济因素虽同样存在，但地缘政治因素显著增强。2008年8月，北京奥运会的召开标志着中国走向世界舞台的中心。此后中国几乎每年跨过一个门槛的发展，更印证了中国走向国际舞台中央的判断：2010年中国GDP超过日本居世界第二位，2011年中国工业产值超过美国居世界第一位，2013中国货物贸易量达到4.13万亿美元，超过美国位居世界第一。2014年IMF根据购买力平价法计算，认为美国2014年经济规模为17.4万亿美元，中国则达到了17.6万亿美元。如何应对中国的快速崛起呢？2011年11月，奥巴马政府宣称要实施亚太再平衡战略，这是美国给出的答案。这个战略具有多重目的，但制衡中国显然是其中的重要目标。正如前国务卿希拉里所言，美国面临着来自中国的“前所未有”的挑战，美国要保证21世纪在亚太地区的领导地位。由于美国的优势在军事安全领域，那么，美国实行再平衡战略，显然它所要平衡的就是自身不占据优势的经济领域，即努力在经济领域采取行动，以主导东亚合作的路径和方向，这就构成了地区竞争性凸显的另一个层面。美国力推TPP，意在通过TPP这一制度性安排拉拢一些东南亚国家和排斥中国。一方面，美国借此可以实现分化东亚现有的经济合作体系和扰乱地区FTA建设进程的目的；另一方面，在亚太地区构建美国主导的高规格、高标准的自由贸易区，取得对亚太地区经济结构的主导权。从这一角度来看，美国争夺亚太地区经济秩序的主导权，在实践中可分为三个环节：一是通过扩大与亚太地区国家的经济贸易关系，使美国在经济上与亚太国家捆绑在一起，保持美国在亚太的经济存在；二是扰乱东亚经济合作进程，为重启新的地区经济合作进程抢占先机；三是以TPP另起炉灶，主导亚太地区经济秩序。

从中也可以看出，美国对东亚合作的一个基本态度，即美国坚持对东亚合作的直接领导，不接受任何可能排斥美国的地区安排。地缘环境由合作走向竞争，极大影响了东亚区域合作发展进程，正是在这种地缘竞争中，东亚区域合作迷失了路径和方向。在地区小国眼中，区域合作可以作为小国联合以增进地区福祉的举措，因为借此可抵御全球化的风险。那么，在大国的战略视野中，区域合作的最大价值可能是其可作为大国之间竞争的一种有用工具，因为地区合作规模越大，其经济收益就越高，其规则的实用性与普适性就越强。虽然区域合作需要大国的推动，但在大国选择问题上，东亚地区内的国家并不愿意以削弱与地区外国家（主要是美国）的传统关系为代价，来专注于地区内的合作。相反，它们大都希望通过地区内的整合和地区外的联系，获取双重利益。这就形成了一种地区内合作机制建设与地区外协调体制建构的两层构架。而地区内的东亚大国包括东盟域内大国在区域合作路径选择和方向上又存在着竞争性分歧，在此情况下，东亚区域合作趋于混乱也就再正常不过了。

（韩爱勇，中共中央党校国际战略研究所助理研究员/责编张栋）