我国生态创新政策体系的价值取向及构成

张韵　钟书华

摘要：我国生态创新战略的实施，需要政府构建适当的政策体系作为支撑。政府应鼓励社会组织从事生态技术研发活动，支持企业生产过程生态化，构建生态创新战略的市场激励机制，促进全社会的绿色消费。

关键词：社会组织；生态创新战略；政策支撑

中图分类号：F205

文献标志码：A

文章编号：1008-7133（2015）04-0037-05

2010年，世界经济合作与发展组织（OECD）在研究报告《产业中的生态创新：实现绿色增长》中强调，生态创新是比相关替代方案更能带来环境改善的，全新或显著改进的产品（商品和服务）、工艺、市场方法、组织结构和制度安排。由于生态创新活动兼顾生态效益和经济效益，世界各国纷纷制定政策，推进生态创新。据初步统计，2010-2012年间，美国、日本、法国等8个发达国家共制定了多达97项生态创新政策，涵盖能源、回收、公众参与、环境评估等20项主题。其中，丹麦政府对生态创新极为重视，制定了26项生态创新政策，数量最多、涵盖范围最广。希腊的政策数量增长最快，仅在2010年就有20项生态创新政策出台。2012年法国的生态创新政策数量比2011年增长了2.5倍。在关于海洋的生态创新政策中，加拿大的比例接近40%，是最重视海洋绿色开发的国家之一。美国的生态创新政策主要集中在组织制度方面，政策数量稳中有升。德国对生态创新的重视更是由来已久，在过去10年（2002-2012）间，政府共制定了55项生态创新政策。瑞典的生态创新政策主要涉及能源和空气。日本从2000年至今已制定18项生态创新政策，几乎每年都有新政策出台。

我国人均资源能源占有量低，生态环境非常脆弱，环境污染严重，解决资源环境问题刻不容缓。因此，进一步健全与完善我国生态创新政策体系，对推动生态创新战略，实现经济绿色增长，加快生态文明建设、实现经济绿色增长具有重要意义。生态创新战略具有宏观性和全局性，涉及经济社会的诸多方面，涵盖生态技术研发、企业绿色生产、绿色商品销售和社会绿色消费等内容。生态创新政策体系构建亦可从以上4个方面入手，分为生态技术研发鼓励政策、企业绿色生产支持政策、生态创新市场激励政策和全社会绿色消费促进政策等。生态创新战略的顺利实施，须依靠企业、高校、科研院所等各类社会组织的协同努力。

1鼓励从事生态技术研发活动

生态技术研发成果具有公共物品特性，导致市场中社会组织从事生态技术研发的规模，通常都低于社会最优水平。为增加组织的研发动力，政府作为一种非市场力量，应在保护生态技术研发积极性上发挥关键作用。政府应当对生态技术研发活动提供足够政策支持。

（1）设置生态技术研发专项。2011年，荷兰学者Rene Kemp总结出部分经济学家反对政府设置专项，以支持生态技术研发的理由。这些经济学家认为，组织本身可通过与相关技术专利的拥有者合作，获得所需生态技术，政府的专项支持是在“选择市场赢家”，将破坏市场竞争。然而现实情况却是，对于某些特定的生态技术（如藻类燃料技术、有机太阳能电池技术等），组织面对着一般支持计划无法解决的特殊困难。因此，对特殊技术的专项支持并非是在选择赢家，而是为了协助组织解决问题，并过度到新的生态技术知识基础。此外，对于企业独立研发水平较低的某些部门（如能源部门），以及信息通信技术、生物技术等战略性技术领域，政府也应对其生态技术的研发进行专项支持。

譬如在汽车工业领域，为鼓励企业研发新能源汽车技术，政府可设置氢气和燃料电池技术专项，并提供专项资金支助，用于相关技术研发。同时，为保证企业专款专用，政府可成立相应的准政府组织，通过参与项目进程、参加监督会议等，确保专项支持转化为生态创新成果。

（2）推广生态技术成果。政府可通过公布《国家鼓励发展的生态技术》目录、规定经营者须运用生态技术或采取其它适宜措施开展污染防治等，推广组织的生态技术成果。《国家鼓励发展的生态技术》目录所涵盖的生态技术，应由各地方、国务院相关部门或有关行业协会推荐，经过专家评审和广泛征求意见最终确定。生态技术目录的公布，将加快生态技术成果的推广应用，引导投资方向，为从事生态技术研发创造有利条件。规定经营者须采取一切适宜措施（尤其是运用生态技术）进行污染防治，则将促进各行各业中生态技术的使用。以能源工业为例，此规定将增加绿色能源技术的运用规模，特别是对热功率超标的燃气设备，矿油提炼厂、液化煤气工厂等。

（3）支持生态技术研发金融。生态技术研发通常使组织面临较大的商业和金融风险。融资渠道问题也一直被认为是阻碍实施生态创新战略、进行生态技术研发的关键问题。然而，市场机制并不能很好地解决这个问题。因此，长期来看，政府应制定相关公共政策，以缓解组织融资问题。

正如学者Van Giessel和Van der Veen所说，政府可采取多种政策工具，对生态技术研发进行金融支持。如成立专门的风险投资基金，为社会组织开展生态技术研发提供种子资金；设置绿色基金，为生态技术研发的投资项目提供银行贷款担保等。一些发达国家还成立了环保基金会和环保银行。环保基金会除负责保护和管理自然资源外，还支持生态技术的开发与引进。对从事生态技术研发的组织，基金会将提供最优惠的贷款利率，并给予贷款补助。环保银行属于商业银行，是国家环保金融体系的一部分，主要负责环保项目的贷款与投资。针对生态技术研发项目，环保银行可提供低于其他商业银行的贷款利率和较长的还款期。

（4）实行生态技术研发税收奖励。阿姆斯特丹自由大学学者Frans Oosterhuis和英国研究人员Patrick ten Brink认为，政府政策对推动组织生态创新具有重要意义，至于采用何种政策工具最能促进生态技术研发，学术界并无定论。但研究者发现，税收、交易许可证等经济手段的运用，优于命令控制式的直接管制。设计适当的税收政策，将对生态技术研发形成持久且日益强化的财政激励。

政府应实行生态技术研发税收奖励，通过制定各种税收奖励制度，促进企业对生态技术的开发和应用。如针对企业生态技术研发支出的免税，对企业用于生态技术研发的投资实行税收抵扣等。另外，政府还可对生态技术研发企业的技术成果转让，及转让过程中取得的技术咨询、服务和培训收入，免征企业所得税；对从事生态技术研发的企业，免收生产经营用房购置税等。政府可以根据生态技术产生的环境效益高低，分别给予研发企业低税率优惠、零税率和免税等奖励。

（5）加快生态技术研发人才培养。高校毕业生是创新技术研发过程中最具价值的投入资源。政府在教育和人力资本领域，尤其是在高等教育领域的创新政策，应致力于知识增长及应用，和人才的培养。许多国家都通过教育和培训项目进行研发人才培养，促进技术创新。政府应加快生态技术研发人才教育。牛津大学学者Lena Shipper等提到，这些教育和培训项目在发展生态技术研发所需人力资本的同时，也为组织中诸如生态技术研发这类的“绿色岗位”提供了潜在劳动力。

政府可以启动教育计划，通过设立跨学科研究课程、提供奖学金、促进企业与学术机构建立合作关系等措施，鼓励学生从事生态技术研究。还可利用公共资金建立非盈利的教育和就业组织，专注于符合生态行业发展方向的技术培训。确保生态技术及知识人才的储备，满足组织中从事生态技术研发的人力资源需求。

2支持企业生产过程的生态化

为了增加企业竞争力、获得更高经济增长，同时提高人们的生活质量、保护生态环境，政府应进一步健全、完善企业生态创新政策体系。出台政策支持企业生产过程的生态化，使企业实现同时减少生产成本和环境污染的双赢。

（1）对绿色生产提供财政援助和税收减免。欧洲著名咨询公司Technopolis Group专家Alasdair Reid等指出，政府对企业绿色生产的财税支持政策，应根据企业实现绿色生产所付出的综合成本来制定。在市场价格机制下，政府可出台补贴和减税政策，对企业从事绿色生产这一外部经济行为进行奖励。使绿色生产企业有利可图，从而促进企业生产过程的生态化。

具体激励政策包括：对在清洁生产实施中表现突出的企业给予减、免税；对在生产过程中合理利用自然资源的企业，降低其所得税；为企业的可持续生产提供财政补贴等。政策的资金来源可以是国家投资或缴纳的排污费。政府还可对生产资源节约型重点产品的关键设备，实行加速折旧优惠。对纳税困难的绿色生产企业，酌情给予减免房产税和土地使用税的政策照顾。

（2）建立企业生产的生态管理及审计体系。引入环境管理体系（EMS），是企业生态创新战略中组织创新的重要内容。企业环境管理体系综合了众多环境监测和管理的原则，通过向企业提供全面、系统的管理体系，持续改进环保绩效，为企业迈向高效节能生产提供了实施框架。由于组织和行业差异，执行环境管理体系的方式有多种。政府应当建立相关标准，确保企业实施生态化生产；清晰划分生产过程中的环境责任；使企业接受外部环境审计。政府可建立企业生产的生态管理及审计体系（EMAS），帮助企业优化生产工序，用更少资源，生产更多产品和服务，产生更少浪费和污染。

生态管理及审计体系是面向企业和其他社会组织来自愿参加环境评估、报告，改善各自环保表现的管理工具。生态管理及审计体系的管理细则，对企业的注册、环境表现申报和评估等，都作出了规范性说明。企业自愿参与生态管理及审计体系，将减少政府例行的环保监察，降低行政成本。从公众的角度看，该体系的建立还将迫使环保表现不佳的企业改善表现、提升形象。

3构建生态创新战略的市场激励机制

社会组织开展生态创新的阻碍除了来自投资不足，还来自生态创新产品和服务市场的缺乏。环境监管及政策工具的运用，可以创造相关的市场需求。但OECD开展的一项研究表明，环境监管会对技术变革起主导作用，但不是在任何情况下都有效，基于市场的激励机制有时效果更好，因此，应加大基于市场的创新激励机制建立。

（1）建立环保标识体系。政府应建立环保标识体系，降低产品在部分或整个生命周期内造成的环境负担。环保标识体系的建立有助于先进生态技术和生态产品、服务的扩散。此外，由于环保标识体系对环保产品消费需求具有刺激作用，这种市场创造效应将进一步活跃社会组织的可持续生产和生态创新活动。

环保标识体系是一种软性标准化政策工具，它对各类产品和服务中的环保领袖进行环保标识认证。便于消费者在市场上对生态产品的识别和选择，鼓励生产者提高产品的环保性能。环保标识体系覆盖的产品族群包括家用电器、清洁用品、建筑、家具和服务等，其建立有利于政府对产品在整个生命周期内的环境表现进行管控，树立良好的产品环境形象。政府在环保标志体系建立过程中，应当注意保证认证标准设置和修改的动态性，确保以最高的产品能源效率为基准进行标准计算。

（2）实施绿色公共采购计划。OECD研究者Fabienne Cerri等发现，自20世纪90年代起，许多发达国家就将绿色公共采购作为一种环境政策来推行。但由于许多环保产品和服务的成本高、投资回收期长；采购专员缺乏背景知识；对妨碍公平市场竞争的担心等诸多因素，绿色公共采购政策并没有发展为主流。然而，随着各国政府愈加关注需求政策，公共采购对创新的刺激作用重新凸显。曼彻斯特大学创新研究中心学者Jakob Edler等提出，绿色公共采购应当被纳入生态创新的政策支持体系。绿色公共采购政策一方面可以产生并维持生态创新产品及服务的有效需求；另一方面则有助于解决企业的生态创新产品需求在市场化时出现的结构性失败和低效率问题。此外，政府可制定绿色公共采购政策，运用最新的生态创新解决方案，提升公共基础设施及服务质量。

绿色公共采购计划是政府在进行公共采购时，选择具有环保效益的产品和服务，尤其是在国防、交通、住房和建设等政策领域。在生命周期内比其他同类产品产生更少环境负面影响（减少空气污染、改善能源效率、使用可再生资源等）的生态创新产品，将优先进入绿色公共采购目录供政府选择。从而进一步促进组织在生态技术领域的创新行为。

（3）构建绿色价格机制。传统的价格形成机制容易使企业忽视生态和自然资源的价值，造成环境污染日益严重和经济发展的不可持续。然而，企业使用绿色原材料、改善产品的环保效益、研制清洁生产技术、实施绿色营销的过程，都伴随着短期各类费用的增加，影响了企业实施生态创新战略的积极性。

为鼓励企业开展生态创新，政府应顺应价格调控政策的国际化趋势，建立“绿色价格”机制。绿色价格包含企业用于保护和改善环境所支出的相关成本。“绿色价格”机制联合了环保意识较高的消费者，使其愿意支付更高价格购买生态产品。在“绿色价格”市场机制下，生态产品可以比传统产品获得相对更高的市场价格。可在一定程度上激励制造企业开发可持续生产设备，投资生态产品项目，从而支持和促进企业生态创新战略的实施。

（4）完善环境技术认证方案。美国环保署（EPA）认为，生态创新从最初构想形成，到最终成功进行市场化，并不是一蹴而就的，其中至少要经历6个连续阶段：研究和证明；开发；演示；验证；商业化；推广和应用。尤其是在“演示”和“验证”这2个前商业化阶段，政府应制定适当形式的政策，推动生态创新成果的市场化。正如荷兰应用科学研究院学者Arnold Tukker所说，许多有价值的生态技术，之所以尚未被成功引入市场，部分原因就是无法进行可行性“验证”。现阶段的基础设施和生产消费系统束缚了它们的商业化。

为加快新的生态技术进入市场，发达国家普遍采取的政策措施是开展环境技术认证（ETV）。环境技术认证政策通过第三方专业认证机构，对生态创新技术进行评估和测试，并向技术购买者和社会公众等出具认证报告。环境技术认证降低了购买生态技术的风险，保护了生态技术开发组织的合法权益。政府应建立环境技术认证平台，实现生态技术和市场的有效结合，推动生态技术创新实践。

（5）构建完善碳排放交易市场。生态创新激励政策中较为重要的是建立碳排放交易市场。在该市场上，政府允许碳排放较多的组织，从排放量低于规定标准的组织那里购买碳排放权。这样，组织之间可以交换所承担的碳排放义务，在一定范围内有效地重新分配碳排放量。碳排放交易政策利用市场机制，通过给污染环境的行为定价，提高了政策的成本效益。此外，大量研究结论表明，碳排放交易机制，对于促进社会组织的生态技术创新具有明显推动作用。

要发挥碳排放交易政策对社会组织节能减排的倒逼作用，政府应当为碳排放交易市场构建正确的框架体系。目前，我国已在国内七个地区进行了碳交易试点，仍处于碳排放交易的起步阶段。配套措施的落实、交易规则的完善等，有待于更多政策细则的出台。

4促进全社会的绿色消费

生态创新战略的实施，需要每位社会成员改善不合理的消费方式，对绿色消费和资源高效利用达成共识。政府应制定系统的消费者政策，提高公众的环保意识。促进消费者环保行为的实现，推动全社会进行绿色消费。

（1）强化资源回收利用。欧洲经济研究中心学者Jens Hemmelskamp等的研究表明，资源的回收利用政策是影响组织进行生态创新决策的10项政策之一。尽管在影响社会组织生态创新行为的效果上，该政策相对弱于环境监管政策。但随着资源消耗和环境污染的日益加剧，我国的可持续发展进入了瓶颈期。在人均资源短缺、生态环境恶化的双重压力下，政府应加强对废弃资源的回收再利用。引导组织通过生态创新，积极承担起资源回收利用的责任和义务。

为了推进和规范资源的回收利用，政府应当不断完善资源回收、加工和利用体系。包括建立便捷的废弃物回收网络和区域性集散市场、制定详细的回收利用环境污染控制技术规范、以及建设高附加值再生资源的加工基地等。废旧资源回收利用的产业化，将为生态创新战略在整个产品生命周期内的高效实施提供有利条件。

（2）补助绿色消费。绿色公共采购政策对社会组织采取生态创新战略形成了良好的市场激励，使政府有效地引导了企业和社会团体参与绿色消费。此外，政府可直接补助企业和个体的绿色消费行为，如购买可再生能源、节能电子产品及绿色建筑等。增加生态创新产品及服务的社会需求，鼓励企业的绿色产品供给。

以购买私家车为例，为减少汽车尾气排放，促进社会对新能源汽车的购买，一些欧洲国家政府采取了奖惩制。即根据所购新车的百公里二氧化碳排放量，对购买者实施200～5000欧元不等的补助，或处以相应罚金。为增加清洁能源的使用，一些国家直接对使用清洁能源的个人、企业和单位进行补助，扶持新能源企业的发展。雅典理工大学研究人员Kostantinos D Patlitzianas等还发现，有政府以补助或低息贷款形式，资助可再生能源设施的购买，进一步支持可再生能源的生产和使用。

（3）部分返还绿色消费税收。能源产品的生产和消费过程会对生态环境造成一定污染，如产生废气、废水等。政府可向购买此类商品的消费者征税，为污染治理筹集必要资金，减少污染造成的损失。该政策是政府对经济发展所付出环境成本的补偿，有利于国民经济的可持续发展。

部分返还绿色消费税收政策指，将消费者在使用能源产品时所缴纳税金的一部分，返还给绿色能源产品生产企业，促进绿色能源的发展。该政策与政府直接向绿色能源企业提供财政援助不同，它降低了绿色能源产品生产企业的运营成本，提高了其生产积极性，为促进全社会的绿色能源产品消费提供了有利条件。此外，也在一定程度上减轻了政府的财政负担。

（4）加强公众绿色消费教育。生态创新战略的实施离不开绿色市场的形成和扩大，政府应当巩固生态创新产品及服务市场。其中第一步就是加强对公众的绿色消费教育。通过开展针对绿色消费的培训和宣传项目，引导公众的消费偏好，提升其绿色消费意识。只有在思想层面上，将生态环境作为未来社会发展不可或缺的一部分，公众的消费行为模式才能向更可持续、更绿色的方向转变。

公众绿色消费教育的强化，有助于绿色消费公共意识的建立。绿色消费在全社会范围内的促进，将成为政府推动社会组织开展生态创新的强大动力。具体教育内容包括：消除绿色消费误区、正确识别绿色产品、减少一次性用品的使用；鼓励公众消费节能节水认证产品、绿色标志食品以及环境标志产品；提倡对废品的分类和回收等。

[编辑：王劲松]