论欧盟体育治理基本原则的形成与发展

论欧盟体育治理基本原则的形成与发展*

陈华荣

(运城学院 政法系，山西 运城 044000)

摘要:对欧盟体育治理的基本原则进行了横向和纵向的研究，重点分析了欧盟委员会体育善治专家组研制并公布的《体育善治的基本原则》，对于各国际性和全国性体育组织具有较好的指导和参考作用，对我国转变体育发展方式、提高体育治理能力和体育治理体系现代化有一定的借鉴意义。

关键词：欧盟；体育治理；基本原则；体育善治原则

基金项目：*教育部人文社会科学研究青年

中图分类号：G80-05文献标识码：A

收稿日期：(2014-12-03)

Form and Development of Basic Principle of Sports Governing of European Union

CHEN Huarong

(Politics and Law Dept., Yuncheng Inst., Yuncheng 044000, China)

Abstract:The paper discusses the sports governing in European Union. The paper analyses the Basic Principle of Sports Governing compiled by sports governing expert group of EU Commission, which can guide the international and national sports organizations and improve the sports governing and modern sports governing system.

Key words: European Union; sports governing; basic principle; sound sports governing principle

从人类社会的发展进程看，为了缓和日益复杂的社会事务与相对集中的公共权力之间的矛盾，从20世纪80年代开始，世界上许多国家和地区开始尝试重新配置公共权力，通过向社会组织、第三部门等开放权力的方式来提高国家管理的弹性与韧性。这股潮流被学术界总结为由“统治”向“治理”的转变，有关治理问题和治理的理念迅速引起了学术界的广泛关注。在体育领域，体育治理也成为国际体育领域最受追捧的研究主题和实践体系。

我们通常从三个层面来认识治理：作为指导的治理、作为网络的治理和作为目标的治理。这使得治理具有三个不同的适用角度：作为战略的治理、作为分析工具的治理和作为规范标准的治理。无论从哪个层面和角度，治理理论和实践对于体育政策、体育管理、体育组织的框架和运行等领域均具有较大的参考价值。

欧盟充分认识到运用治理理论来发展和规范体育的重要性，并以体育善治为标准，通过一系列欧盟体育文件将体育善治落实到政策指导、组织框架和行动措施等方面。以治理理论来规范指导体育实践，要求分散权力中心，用合作机制替代官僚分层体制，引入道德标准来分析、规范体育组织的关系，包括体育组织治理的结构、技术和性能，确保治理功能在体育组织中发挥作用[1]。治理理论也为职业体育和业余体育组织的运行提供了全面的指导，它平衡了当代治理理论与体育实践之间的关系。另外，体育治理中无论是体育组织层面还是体育政策层面，伦理因素皆不可忽视[2]。正是治理理论与体育实践的深度融合，才全面推动了欧盟体育一体化的进程，减少了欧盟机构与体育组织间的矛盾与障碍。其中，体育善治基本原则在欧盟的确立，发挥了至关重要的作用。基于此，本文将对欧盟体育善治基本原则的认识作一简析。

1欧盟体育善治原则的形成

欧盟体育治理的推进和达成共识经历了较长的时期，进入21世纪后，与欧盟一体化同步，体育治理的结构、能力和体系也得到了迅速提升。为此，体育组织、政府机构和各方力量在其中作出了不懈的努力。

2004年10月15日，第10届欧洲体育部长大会通过了《关于体育领域善治原则的决议》。大会一致认为需要为制定更加全面的体育政策和体育善治确立一些基本的原则，以增加非政府性体育机构治理的透明度和可信度，同时遏制体育领域的腐败行为。会议所认可的这些原则包括民主、责任性、公平、团结和透明度等。为实现这些原则，需要在下列领域达到最低标准：第一，建立以全体会员选举程序为基础产生的民主结构；第二，职业组织和管理需要制定适当的伦理法典和程序来规制利益冲突；第三，在决策和财政运行中施加责任性和透明度的要求；第四，在会员和团结机制上公平处理；第五，在公共机构和体育运动之间以平等的合作关系为基础[3]。通过该次体育部长会议，使得欧盟和各成员国之间对确立体育善治的基本原则达成了共识，体育善治的基本框架和要点也得以进一步明确。

2005年，欧盟委员会发起的体育善治项目(sport for good governance)曾经发布《体育善治法典推荐版》，该法典共7个方面13条建议，供各国奥委会、各国体育联合会参考，在体育善治方面提升意识、提高自我规制能力。法典具体内容如下：第一，政策、组织和结构的一致性。体育协会的执行委员会必须在政策、组织和结构等方面形成一致性，过程完全透明，且是组织内可预测的。精英运动员存在特殊利益，需要起草精英运动员合同，保护精英运动员的利益和权利。第二，在财政政策方面，体育联合会必须制定《财政宪章》。第三，组织模式、提名程序和任职期限。执行委员会必须决定组织的运行方式，必须清晰区分组织的执行、决策、监管和跟进任务。执委会的成员提名和任命必须按照固定的透明程序进行，必须限制最大任期。第四，执委会和独立廉洁性。执委会需要按照《执委会行为准则》规定的原则执行事务。执委会的决定需要考虑执行责任，权衡行为是必要的还是渴望的，所有行为符合年度计划的固定安排。执委会成员经常缺席活动或者存在利益冲突的需要辞职。第五，管理方面，必须制定《执行章程》，清楚界定管理的任务、权力和责任。第六，全体大会的监督任务。执委会必须确保全体大会能够适当地完成监督任务。第七，条例、规则和条款。执委会必须确保组织内设有纪律程序、兴奋剂条例、反性骚扰规则、种族主义和歧视的投诉程序。

2006年3月26日，第7届欧洲妇女和体育大会上通过决议《体育领域的善治——体育作为新市民社会的标杆》，该决议总结了2004年至2006年体育领域的治理经验。《决议》认为“善治”原则主要包括民主、独立、公平、团结和透明等，在体育组织中主要适用于体育规则的起草，发展和促进体育运动，拓宽体育人口，提升体育利益相关者参与性等。在妇女与体育方面，可以推动“通过体育的平等”和“平等提升质量”效果[4]。该次会议由于主题的特殊性，除了列举民主、公平、团结和透明等善治原则外，更加突出对“独立性”的关注，以提升妇女的独立地位。该决议还指出了善治原则在体育领域主要适用的问题，进一步阐明了善治原则在体育中的具体实践，尤其指明了体育善治对妇女体育的影响和效果。

2007年7月，欧盟通过的《体育白皮书》中就提出欧盟委员会可以在鼓励成员国共享体育监管模式的经验方面发挥作用，也可以帮助开发一套体育监管的共同原则，比如透明、民主、问责制和相关利益者的代表性(协会、联合会、球员、俱乐部、联赛、支持者等)[5]。上述原则与善治的基本原则——合法、民主、透明、责任、参与等已经基本吻合。

2008年2月，国际奥委会在“奥林匹克和体育运动的自治研讨会”上发布了《奥林匹克和体育运动善治的基本原则》，提议所有奥林匹克的成员都应当采用这一最低的标准。该文件包括七个方面：第一，目标、任务和战略；第二，结构、规则和民主程序；第三，最高水平的竞争、廉洁和伦理标准；第四，责任性、透明度和控制；第五，团结和发展；第六，运动员参与和关注；第七，在保持自治基础上与政府的和谐关系[6]。在会议最后决议中强调善治是维护奥林匹克和体育运动自治的根本基础，确保利益相关者对自治的尊重[7]。在该次研讨会上发布的《奥林匹克和体育运动善治的基本原则》，将善治基本原则具体化为奥林匹克和体育运动中的治理实践问题，具有重大的示范意义。

2011年1月，欧盟为了更好地实施和完成欧盟《体育白皮书》的既定目标和任务，推进欧洲体育一体化，发布了《欧盟体育通讯——发展欧盟层面的体育》。《欧盟体育通讯》是协调欧盟委员会、欧洲理事会、欧洲议会等欧盟机构统一对体育的认识、采取一致行动的重要框架和指导。在具体层面上，承接了《皮埃尔德顾拜旦行动计划》，更好地实现了欧盟与成员国、政府机构与体育组织的实践合作与治理。

2013年9月，作为欧盟体育工作计划2011-2014的一部分，欧盟委员会体育署“善治”专家组提交的专题调研报告《体育善治的基本原则》，详细分析了欧盟体育治理的成功经验。本文将重点介绍该报告的基本内容。

2欧盟《体育善治的基本原则》解读

近年来，欧盟范围内大型体育赛事吸引了数以百万计的人们关注，欧洲体育产业得到蓬勃发展，精英体育赛事和生活方式发生巨大变化，体育独立性和廉洁性日益受到挑战，欧洲体育的治理方式需要反思如何来面对挑战。欧委会体育善治专家组通过召开一系列专家会议和调研活动，针对欧洲层级和各成员国的体育组织的治理现状提出了欧盟体育领域的善治原则。

专家组将体育领域的善治定义为“体育机构制定政策、设定战略目标、接洽利益相关者、监管体育赛事、评估和控制风险、体育选拔活动等涉及的框架和文化，以及体育政策实施和规制的有效性、可持续性和成比例性”。具体的原则分为以下10个方面[8]：

第一，明晰目标。体育机构在组织章程中应明确设定其根本宗旨和初始目的。虽然各体育机构的具体目标可能千差万别，但是一些共同的目标都应当遵循，比如抵制兴奋剂和反对歧视，维护体育独立廉洁性以及采取符合伦理的实践活动。体育组织应当设定长期规划和近期发展目标，促进组织活动的责任性和透明度，并监督组织战略发展规划的实施。

第二，伦理法典。体育机构要制定伦理法典以约束其成员、利益相关者、参加者、员工和志愿者，并为体育伦理法典的施行配备具体的实施规则和内容。

第三，利益相关者的身份和角色。由于项目特征、参加者和利益方的差异，每个体育机构所面对的利益相关者各有不同，可能包括运动员、管理者、所有者、教练员、联盟方、俱乐部、支持者、代理人、比赛官员等。这就需要体育机构充分评估如何充分利用利益相关者，建立利益相关者代表的最低标准，通过社会对话等方式使得各方对体育最佳利益能够达成共识，并以机构内部法规方式确认体育机构和利益相关者共同为体育的发展承担责任。

第四，民主的最低标准。各体育组织需要具有清晰的组织结构，通过合适的代表机制和民主程序作决策。确定决策机关，机构的章程中应当明确机构各个部门的职责，区分决策的制定、实施机构，建立代表大会、执行委员会、纪律和司法委员会和各技术委员会。确定程序规则，体育机构及其各部门机关决策时需要按照程序进行，成员和利益相关者有权参加咨询、辩论和决策过程。章程中具体规定成员、利益相关者在会议中的投票权，多数决定原则，定期召开会议，有权接收会议通知，商业合作的机会，成为代表的机会等，并有程序予以落实；提名决策机关的最低民主原则，各体育机构根据特定需求和资源情况可以采用合适的、成比例、透明的民主结构。民主的最低标准使得欧洲各体育组织的组成与改革有了一个参考的标准系，反映了体育利益共同体的声音。

第五，专门委员会和技术委员会。体育组织内容明确专门委员会和技术委员会的职责、任务。专门委员会即各执行机构需要认清其对会员和利益相关者的任务，各技术委员会的提名应当向所有会员和利益相关者开放，委员会的组成应当有广泛的代表性和专业性。明确体育机构各部门在决策时的责任，有利于提高政策发展的有效性和治理的效率。

第六，管理。大多数体育机构都建立了理事会并作为执行机关监管和运行该机构的日常事务，因此，这类理事会也代表体育治理的基本情况。一个体育机构能否成功执行和接受善治就受制于这类执行和管理理事会是否以及多大程度上接受善治理念。

第七，纪律和司法程序。首先，需要建立适当的内部司法和纪律程序，通过独立的内部司法和纪律法典，选择公正的裁判者，对裁判者的技术和专业能力提出要求，建立公正听审的程序和适当的上诉程序。

第八，包容性和青年吸引力。体育机构要根据社会的本性体现包容性，制定和执行包容性的发展战略，吸引青年人(包括竞赛者、赛事官员、志愿者和行政管理者)参与到体育的发展中。

第九，章程和规章制度。各个体育组织都要制定章程和各项规章制度。章程的制定和修改需要进行适度的、成比例的咨询程序，章程和规章制度颁布后需要向公众开放。

第十，责任性和透明度。在责任性方面，体育组织需要建立一个清晰的标准来监督和说明各决策机构的责任，确保权力的行使是成比例的，符合相关机构的目标和作用，体育组织应当关注成比例的检查和平衡。体育组织的规模需要和关键性能指标以及评估程序相一致，以促进各层级体育组织的有效性和良好管理。体育组织应当采取成比例的、符合目标的内部控制措施。在透明度方面，除了决策和执行的透明要求，还体现在财政、内务和对外交流等方面。财政信息应当根据规定向所有会员、利益相关者和公众开放，所有财政信息应当在年度报告中出现。资金分配应当形成文件，根据合适条件和跟踪报告制度约束接受资金者。采取有效的、成比例的风险管理机制。在内务和沟通方面，体育组织应当开发适当的保密协议和规定，建立泄密的迅速危机处理机制。开发透明的内外部交流政策，为组织员工、成员、志愿者和利益相关者建立有效、透明的沟通途径，为员工和志愿者的职业发展创造条件，提供清晰的员工行为指引。

3欧盟成员国履行体育善治原则的实践

为了考察《体育善治的基本原则》在欧盟成员国的实施情况，欧盟专门在各国进行了专项调研和专题会议。以下就几个代表国家的实施情况作一介绍。

比利时奥委会副主席Thierry Zintz介绍了比利时体育善治经验。由于体育已经成为经济活动，体育联合会作为法律实体，面对职业体育和业余体育，面对司法程序，同样要遵循欧盟自由流动和自由竞争的法律规则，当然体育机构不同于一般的商业机构，不能适用一般的善治规则。2007年，比利时法语社区实施了《体育联合会管理者善治宪章》，违者将被处罚。2012年，比利时开展了体育善治的专项研究：在5月3日开始数据收集、数据分析；7月至9月，推动善治指数的开发，改进善治工具；10月，开始改进善治政策。比利时体育机构具有特殊的善治原则，在一般的善治原则基础上，体育治理机构的内外部审计规则、增强治理的工具都存在特殊性。善治原则帮助体育治理机构增强了他们的治理水平和运作能力，响应了资助经费的利益相关者的要求，全面按照程序进行善治，维持体育治理机构的良好运作[9]。

意大利奥委会在1996年就开始培训、提升体育组织、体育联合会和意大利奥委会的专业能力，开展相关研究。而现在不仅是专业人员，体育利益相关者也得到培训，并且从培训专业技术向培养开发活动的技能转变，研究活动也更加侧重体育的适用性，建立了专门的国家体育图书馆，出版专业书籍和文件。意大利的体育治理是指体育组织指导和控制因素的体系，包括指导、管理体系、过程和组织的持续性。2004年，为了满足利益相关者的需求，体育治理者根据国际标准的质量要求发布了《质量管理体系》[10]。

Huibert Brands介绍了荷兰体育善治的经验。2004年至2012年期间，荷兰体育善治得到不断推进，尤其是自我评估机制和资助责任问题。荷兰奥委会和体育联合会在以下方面支持成员的善治：借助小册和传单作沟通；发表文章或访谈鼓励推进；发挥良好实践的示范作用；建立相关知识数据库；开发自我评估工具；建立善治工作组；为个人提供资助等。近年来的经验主要体现在：善治的实现是一个过程而不是结果本身，“遵守和介绍”并不足够；紧迫感是重要推动力，但是常常不是内部因素(荷兰是通过资助来推动)；正确的立法起到基本的支持效果；结构性“错误”是最主要的要点；规则行为区别很大；意识到改变体育组织的管理方式可能是最有价值的结果[11]。

英国伦敦大学伯贝克学院的Geoff Walters、Linda Trenberth、Richard Tacon 等学者发起的一项关于英国体育组织善治情况的研究，分析了英国全国性体育管理机构的治理情况[12]。2001年，英国政府实施“全国性管理机构现代化项目”，其中700万英镑资助英国体育机构。该研究一方面是检验该项目的实施效果，另一方面是分析英国体育管理机构的公司治理标准，包括：委员会的规模和组成、培训、职业发展、评估和发展战略；人力资源管理；利益相关者的关系；公司责任等方面。研究者向291个英国体育管理机构发放了问卷，其中的60个机构对研究者的问卷给予了回复。研究报告最后总结了各体育管理机构的良好实践：大部分体育管理机构制定了三年以上的发展战略；相当高比例的体育管理机构与利益相关者保持接触；另一值得鼓舞的是多数体育管理机构在其委员会中有利益相关者的代表。还需改进的方面：委员会的培训和评估；部分体育管理机构的人力资源管理部门需改进范围；即使算上需要付费的培训，只有不到三分之一的志愿者有机会获得培训机会。

4欧盟体育善治原则的经验与启示

自从2000年《尼斯宣言》提出欧洲体育模式的概念后，欧洲体育的治理结构就一直被单一的认识所左右，欧盟成员国体育政策的多样性逐渐被抹杀。2007年的《体育白皮书》从组织机构层面，承认了欧盟成员国在体育治理上的多样性，2011年的《欧盟体育通讯》再次确认了该框架认识的重要意义。

实际上《VOCASPORT报告》就在大量调研的基础上，将欧盟成员国(当时为25国)的体育治理和配置结构分为4种类型：官僚配置型、企业配置型、传教士配置型和社会配置型。其中16个成员国采用官僚配置型，公共机构在体育事务的规制上扮演积极的角色，并有专门针对体育领域的立法。这种模式下，公共当局很少与其他体育相关主体进行沟通，体育志愿活动被代表，社会合作伙伴经常不存在，使用者或消费者和私人企业对体育政策的执行影响很低。企业配置型以英国和爱尔兰为代表，卷入高度的市场力量，通过立法规定或者合同形式，个人企业得以运营公有的场地设施。市场规则同样适用于公共和私人部门。体育的社会和经济需求成为该体系规制的主要动力，市场的直接规制基本不会被干预、支持或者要求。公共部门需要按照市场规则办事，体育志愿活动也要符合私人企业维持其地位的要求。传教士配置型则由体育志愿部门形成代表权力来治理体育，奥地利、丹麦、德国、意大利、卢森堡和瑞典等6国采用此模式。该模式中，体育志愿活动中以高度自治形式作出决策。国家或地方当局授权这些组织负责制定和实施体育政策。社会合作者在其中可以获得微弱的力量，志愿者比雇佣者的合法性更高，使用者很少有机会成为消费者，私人企业成为该体系的边缘力量。社会配置型比传教士配置型具有更大的代表性，它是整个市民社会都涉及其中，只有荷兰一个国家才有该体系。这种体系下，贸易组织、志愿者和商业部门提供者均需要高度合作，各方以治理方式追求体育带来的“共同利益”，当然，常常表现得关系非常紧张[13]。无论上述哪种体育组织的结构形式和治理方式，都可以在治理理念之下实现欧盟体育的一体化进程。欧盟体育多元治理结构的殊途同归是值得我们反思的。

欧盟体育治理不可忽视的另一重要方面是体育与文化多元性的融合。Ian Henry(2005)从体育与文化多元主义的角度，讨论了体育治理如何考虑多元文化主义和跨文化对体育治理的影响，包括涉及人权、政治权利、住所和国籍的立法问题，教育和文化政策的影响。假如我们拒绝接受文化的分离与矛盾而是争取实现跨文化间的共识，那么体育就可以发挥很大作用。虽然体育解决不了全球社会的根本性机能障碍，但是体育起的微小作用构成了巨大贡献的一部分[14]。体育发挥这种作用的突破点在于良好地运用体育搭建的各种网络。社会资本的生产和再生产需要各方力量的联盟和网络[15]，在体育网络中，建立多元文化的交流机制，可以更好地实现体育治理与社会治理的共同发展。

总之，欧盟关于体育治理的实践与研究，以体育善治为目标，既有欧盟层面的也有成员国层面的，既有业余体育的也有职业体育的，但是都以非政府性体育组织为主要研究和实施对象。从治理重心的变迁看，治理从原来较多适用于业余体育组织逐渐向职业体育组织渗透，提升了体育组织的行政权力有效性，增加了利益相关者的代表性，扩大了体育组织机构成员的责任性。

国际奥委会和欧盟机构颁布的善治原则或者标准，对于各国际性和全国性体育组织具有较好的指导和参考作用。国际奥委会、各国际单项体育联合会、各国奥委会和各国单项体育联合会对体育治理的实践在不断推进，专项调研和报告使得体育治理的研究具有很强的针对性、代表性和实践性。无论是在实践层面还是理论研究层面，政府机构和非政府组织间的对话、合作都十分活跃。尽管研究成果各有侧重，关于体育善治的基本原则还是有很大的重合度，对基本原则的内涵容易达成共识。

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