县域体育公共服务标准体系构建的理论探讨＊

刘红建

（南京晓庄学院 体育学院，江苏 南京 211171）

1 “县域”：我国体育公共服务标准体系构建的关键场域

在我国，“县域”这一概念最早在党的十六大第一次被正式提出，十六大提出了“发展农产品加工业，壮大县域经济”的号召，十六届三中全会又进一步强调“要大力发展县域经济”［1］。到目前为止，工具书中并没有对“县域”这一概念的明确解释，所以本研究力图从工具书所载的关于“县”与“域”的解释中来分析“县域”的内涵。

关于“县”的解释，《汉语字典》中解释为：“行政区划单位，旧时属于州、府、道，现由直辖市、地级市、自治州等领导”；《北京大学法学百科全书》解释为：“我国连结城乡并介于省或自治州与乡、镇之间的地方一级行政区域单位。县的建制始于春秋时代。辛亥革命初期，县属于道。根据我国现行宪法规定，县属于省、自治区、直辖市、自治州、省辖市（设区的市）管辖，县下设乡、镇［2］。”关于“域”，我国《当代汉语词典》解释为“在一定疆界内的地方［3］”；《古汉语实用词典》解释为：（1）〈名〉邦国；封邑。《三国志·蜀志·诸葛亮传》：“终于邦～之内，咸畏而爱之。”《汉书·韦玄成传》：“以保尔～。”（2）〈名〉区域；地区。《周礼·地官·大司徒》：“以天下土地之图，周知九州地～广轮之数。”（3）〈名〉疆界。唐·骆宾王《为徐敬业讨武曌檄》：“请看今日之～中，竟是谁家之天下［4］。”从上面关于“县”和“域”的解释看，“县”指的是行政区划单位，而“域”则指的是区域、空间范围。所以“县域”指的是县级行政区所辖的地理空间范围。当前，“县域”是我国较为特殊的空间地域，也是我国体育事业发展要重点扶持的地域。

县域是城与乡并存、以农村为主的空间区域，县域体育是我国体育事业发展的“短板”所在。据国务院民政部统计，截至1990年12月31日，全国共有1723个县，124个自治县［2］。在县这一行政层级所管辖的区域中，既包括以政治、经济集中地为中心的县城等城市区域，更多的则是乡镇、行政村等农村区域。据2010年中华人民共和国全国分县市人口统计资料显示，在我国县域人口中，非农业人口有1.26亿，占县域总人口的比例为17.84%，农业人口为5.81亿，占县域总人口的比例达到82.16%，可见，县域是我国农业、农村、农民的最为集中的区域。长期以来，由于我国农村经济基础薄弱，与城市相比社会文化体育事业发展比较落后，农村的体育设施配置、体育资金投入以及体育服务指导等难以满足农村居民的文化体育需求，成为制约我国体育事业整体发展的重要空间区域。

县域是国家体育政策制度执行的底层区域，县域体育政策的落实情况关系着我国体育事业的实际进程。我国体育事业的开展大都是以自上而下的政策文件为手段来推进的。一般情况下，中央政府部门制定与出台政策文件，地方政府配套落实政策文件，到了县级（或城区）政府部门，则是体育政策文件的具体执行主体，所以在国家的一些体育政策文件中都会明确规定“县级以上人民政府”或“县级政府”，如《全民健身条例》第2条明确提出，“县级以上地方人民政府应当将全民健身事业纳入本级国民经济和社会发展规划，有计划地建设公共体育设施，加大对农村地区和城市社区等基层公共体育设施建设的投入，促进全民健身事业均衡协调发展”；第12条提出“县级人民政府体育主管部门应当在传统节日和农闲季节组织开展与农村生产劳动和文化生活相适应的全民健身活动。”县级政府上承国家和省、市，下连乡（镇）、村，起着聚合、扩散和纵横联系的作用，是县域体育政策执行的主要组织者，而乡镇、街道以及社区、乡镇村则多是具体执行者，与县级政府共同构成了县域体育政策落实的网络体系。故县域是国家体育政策在底层的主要执行区域，所以在这一区域建立统一的体育公共服务标准体系，对促进我国体育事业的整体发展具有关键性作用。

2 “兜底均衡”：县域体育公共服务标准体系的构建理念

体育是人的一项基本权利，人类通过自由或有组织的身体运动来达到增进人的身心健康的目的。为了保障人的体育权利，联合国及各国都相继制定与出台了相关政策或法律。联合国教科文组织会议通过的《体育运动国际宪章》，第1条明确规定：“确信有效地行使人权的基本条件之一是每个人应能自由地发展和保持他的身体、心智和道德的力量，因而任何人参加体育运动的机会均应得保证和保障［5］。”我国《宪法》第一章总纲第21条第2款规定：“国家发展体育事业，开展群众性的体育活动，增强人民体质。”然而，从20世纪50年代我国计划经济体制确立后期起，户籍便被分为城市户籍和农村户籍，城乡二元体制就此形成，城乡也随即割裂开来。渐渐地，城乡发展出现了分离现象，城市与农村的经济、社会、文化发展环境开始形成反差，并逐步加剧。体育自然也呈现出了城市与农村差距不断拉大的态势，农村体育全面落后城市，农村居民更难以与城市居民平等地享受基本的体育公共服务。

公平与正义是国家和社会和谐发展的基本条件。古贤哲人关于公平与正义的理论探讨较多，美国学者罗尔斯作了较为深入的研究。在罗尔斯看来，“正义即公平”，并提出了“作为公平的正义”观：“所有的社会基本善—自由和机会、收入和财富及自尊的基础——都应被平等地分配［6］。”罗尔斯还提出了公平正义的两个基本原则：“第一，每个人都在最大程度上平等地享有和其他人相当的基本的自由权利。第二，社会和经济的不平等被调解，使得人们有理由指望它们对每个人都有利；并且它们所设置的职务和岗位对所有人开放［8］。”党的十八大报告具体提出了到2020年要达到“基本公共服务均等化总体实现”的宏伟目标，这不仅对我国城乡基本公共服务均等化的发展提出了更高的要求，也为今后一段时间内我国城乡基本公共服务均等化的发展指明了方向［9］。应该讲，党和国家制定的包括体育公共服务在内的城乡基本公共服务均等化方针、政策，正是维护社会公平正义的体现，也是城乡公民平等享有体育公共服务权利的保障。

所以，在这一背景下，本文提出构建县域体育公共服务标准体系的基本理念，即为“兜底均衡”。“兜底”中的“底”是指体育公共服务供给的水平、程度、价值等标准的最底端，而“兜底均衡”本质就是保证我国县域城与乡的社区、行政村的体育公共服务至少要具有最底端的配置标准。事实上，“兜底均衡”理念的出发点即为保证城市与农村平等地享有体育公共服务的权利，不至于出现“城市有”而“农村无”体育公共服务的现象，是体育公共服务供给最基本、最基础的公平与正义。所以，秉承“兜底均衡”理念，就需要在构建县域体育公共服务标准时，一定要把城乡居民最迫切、最直接、最现实的体育公共服务指标体现在标准体系中，剔除那些刻意“拔高”、不切实际、难以落实的体育公共服务指标，更不能对城市体育公共服务的供给指标有所“偏袒”，这样有可能会使政府在实践中以牺牲农村体育公共服务供给为代价，更多地将体育资金投入到城市体育公共服务供给中。

3 “上承下采”：县域体育公共服务标准指标的确定方式

以往研究者在确定体育公共服务评价标准指标时，通常采用国家政策借鉴以及专家咨询法等确定方式，在这里我们统称为指标确定的“上承”方式，即上承国家政策、专家意见。这种方式虽然能够在一定程度下“照章办事”，且能在短时间内咨询专家意见形成指标体系，但也存在着不足之处。指标确定的“上承”范式往往容易脱离目标群体的实际体育利益诉求，导致指标体系难以在实践中得到运用，造成体育理论与实践的脱节，理论者的应然诉求并没有得到实践者的响应。如有调查显示，苏南许多农民表示对政府安置的健身路径并不喜欢，宁愿选择在家里看电视也不在健身路径上锻炼。一般认为，理论指导实践分为3个部分：一是研究者的理论指导实践者的实践；二是研究者的理论指导研究者的实践；三是实践者的理论指导实践者的实践。其实，许多体育研究者的初衷是想用自身的理论来指导实践者的实践，然而由于体育研究者的理论多是来自于自己的感性认识并结合繁杂的文献而形成的，缺乏与实践者沟通以及对实践者的调查，故难以真正把握现实中实践者的实际诉求。所以，在确定县域体育公共服务评价指标时，需要改变只采用上承国家政策、专家意见的确定范式，积极寻求符合实践者体育利益诉求的公共服务指标。

“上承下采”即是本文所提出的构建县域体育公共服务标准指标比较合理的方式。这种方式除了按照传统的依据国家政策、专家意见确定指标外，还将运用多种方法获取县域城乡居民的实际体育利益需求，本文称之为“下采”体育服务需求。事实上，当前我国体育公共服务的供给模式分为两种：供给导向型模式与需求导向型模式。前者指政府依据财政能力的大小，量力而出地提供公共服务，体育公共服务的供给结构主要由政府安排，后者则是指政府依据公众对公共服务的需求多少及结构偏好，调节服务供给的结构，为公众提供体育服务［9］。县域体育公共服务标准指标的“下采”范式是一种“自下而上”的需求导向型模式，这种模式更容易规避“自上而下”供给导向型模式的弊端，避免由于政府为了追求政绩和利益，忽视县域居民体育利益表达的情况出现，因而能够反映出县域城乡居民真实的体育需求结构，并促成政府根据居民需求结构制定相应的供给结构，最终达到县域体育公共服务在实践中的“需求-供给”平衡。所以，在县域体育公共服务标准体系构建时，本研究将会采用“上承下采”的指标确定范式，力求制定的标准体系真正源于体育实践，而又能为体育实践服务。

4 “多方参与”：县域体育公共服务标准评价主体的组成

传统制度范式下体育公共服务标准的评估多是体育行政部门的自我评估，在这种情况下，体育行政部门既是体育公共服务供给的决策者，又是评估者，既是运动员，又是裁判员。“他们一边行动一边观察，一边观察一边行动，把计划的执行与对结果的理解相结合，以便加强或改变计划的内容……政策过程的参与者既是他们所实施计划的评估者，又是他们所评估计划的实施者［10］。”所以，传统的体育公共服务标准的评估难以形成真实的评估数据，不利于地方体育公共服务供给状况的真实反馈，也使得体育公共服务评价所具有的监督、反馈等目的难以达到。基于以上分析，本文提出由“多方参与”县域体育公共服务标准评价主体的思路。结合中国当前的国情，“多方参与”主要由“体育行政部门”、“人大代表”、“体育专家”、“社会公民”等多方组成。并且，“多方”在县域体育公共服务评价中的作用不尽相同。其中，体育行政部门是县域体育公共服务评估的主要组织者，包括提供具体的被评估对象、选择合适的具体评估者、通报具体的评估结果等等。而“人大代表”、“体育专家”、“社会公民”等则是县域体育公共服务评估的具体执行主体，并且在具体评估中，这几方都需要占有合理的比例。

本研究之所以选择地方“人大代表”作为评估主体，是因为在我国，各级人民代表大会是公民的权利代表主体，地方各级人民代表大会有权利审查和评估地方经济、社会以及文化发展的计划、预算、执行情况的职责。正如威尔逊所言，“一个有效率的、被赋予统治权力的代议机构，应该不只是像国会那样，仅限于表达全国民众的意志，还应该领导民众最终实现其目的，做民众意见的代言人，并且做民众的眼睛，对政府的所作所为进行监督［11］。”因此，县域的“人大代表”理应承担评估地方体育公共服务的具体责任；选择“体育专家”作为体育公共服务的具体评估主体，是因为由高校体育专业背景组成的专家团队一方面可以发挥自身的专业能力，同时又不会受地方政府的限制，能够使县域体育公共服务供给的监督与评估更加科学、公平以及民主。“公共政策往往是那么复杂，以至政府如果没有知识渊博专家的帮助，肯定不能作出满意的决定。我们每个人，在一些纯属私人性的决定上有时会依赖专家的指导意见，一些重要的事务会让专家替我们做决定，而政府，包括民主政府在内，也是一样”［12］。选择县域城乡居民作为评估主体，是因为县域居民对体育公共服务的供给效果有着最直接、真切的感受，对体育公共服务是否能够满足自身的体育需求具有最直观的把握，因而有必要选择部分公民代表对体育公共服务供给情况进行评估，使得体育公共服务标准的评估更加真实、合理。

5 结束语

县域作为一种特殊的空间区域，该区域体育公共服务的供给状况影响着我国体育事业的整体进程。在国家城乡公共服务均等化发展的大背景下，理应对县域体育公共服务状况给予充分的关注。构建统一的体育公共服务标准则是促进县域体育公共服务发展水平的手段之一。科学、合理的县域体育公共服务标准体系需要结合县域实际的经济社会文化发展状况，以“兜底均衡”范式作为构建县域体育公共服务标准的理念，通过“上承下采”的范式确定体育公共服务的标准指标，并采取“多方参与”作为主体的评价县域体育公共服务的模式。这样才能使得县域体育公共服务的配置更加充满公平与正义，更能符合城乡居民的体育利益需求，也能使得体育公共服务的评价更加有效。

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