加快推进新型城镇化建设的思路与探讨——以山东省日照市为例

（日照市行政学院，山东 日照 276800）

城镇化是经济社会发展的必然趋势，也是工业化、现代化的重要标志。它是推动我国经济社会持续快速发展的强大引擎，是我国全面建设小康社会和现代化建设的重要途径。以日照市为例，城镇化建设在取得重大成绩的同时，亦存有诸如发展方式不够集约、发展水平相对滞后等问题。这些问题和现象在全国范围内，特别是城镇化快速发展的东南沿海地区普遍存在着。因此，结合日照市城镇化发展存在的问题，为更好推进城镇化进程，笔者拟提出一些具有针对性的建议。

一、日照市城镇化发展现状

新型城镇化是指城乡统筹、产业互动、生产集约、生态宜居、社会和谐、集约、智能、绿色、低碳为基本特征的城镇化，是走大中小城市、小城镇、新型农村社区协调发展、城乡基础设施一体化和公共服务均等化，经济社会持续和谐稳定发展，实现共同富裕的城镇化道路。日照市紧跟全国全省城镇化步伐，城镇化率从1987年的17.9%提高到2014年的52.71%，已进入城镇化快速发展时期。

（一）城乡基础设施日趋完善

日照市积极贯彻“以城带乡”的城镇化发展战略，将海岸带保护与整治、绿化亮化、城市电网改造工程及基础设施建设项目作为城市建设的着眼点，增强和完善其载体服务功能，构建完备的城乡“四网”，即城乡交通网、供水网、清洁能源供应网和信息网。2014年完成城建投资108亿元，城市建成区面积达到99.6平方公里，城市建成区绿化覆盖率43.18%，城市品位和文化内涵得以大力提升，有助于实施“以城带乡”的城镇化发展战略。

（二）城镇化建设步伐持续加快

通过加速推进各项改革，城镇吸收农村剩余劳动力能力得到增强，全市55处乡镇制定了详细的驻地规划和镇域规划。莒县夏庄、五莲街头2个省级示范镇以及南湖镇、潮河镇等市级示范镇的开发建设，使得人口集聚形成一定规模，商贸经济呈繁荣态势，城镇开发建设步伐不断加大。聚集资源要素能力与城市载体服务功能显著增强。

图表1：

（三）城乡发展一体化格局基本形成

“以城带乡、以乡促城、城乡互动”的城乡社会发展格局基本形成，其主要特点包括：一是人口城镇化趋势加快。随着城市聚集人口能力的不断增强，农民追求城市生活的愿望非常强烈。截止2014年末，农村向城镇转移人口7.01万人，农村人口向城镇转移的倾向已经相当突出。二是城乡经济社会发展互为依托趋势加强。一方面，城市通过向农村提供资金、技术和人才，为农村发展注入强劲动力；另一方面，农村亦通过向城市提供土地、农产品等资源，使得城乡产业链条拉长，形成了城乡农、工、商一体化发展格局。

二、日照市城镇化发展存在的主要问题

新型城镇化进程中，很多地方往往对新型城镇化的内涵与要求理解不充分，出现把城镇化等同于城镇化率、城市建设和经济增长等错误认识和做法，势必导致城镇化发展方式较为粗放，由此引发一系列具有共性特征的突出问题。

（一）发展方式不够集约

主要表现为：一是，人口城镇化滞后于土地城镇化，城市土地利用比较粗放。用地低密度、低效率现象在部分城镇边缘区一定程度存在着；二是，城镇功能滞后于城镇规模的扩张，特别是城镇基础设施建设不配套，聚集效应偏弱。同时，部分镇区道路结构欠合理，道路多为主干路，未形成立交、环状道路；三是，能源利用方式不够集约。据统计，2014 年日照市三次产业占比 8.6：50.4：41，工业能源消费结构较重，钢铁、化工、石化、有色金属、建材、电力等六大高耗能行业能耗占81.3%，原煤、洗精煤和焦炭消耗占规模以上工业综合能耗的比重达71.2%，节能工作机制不健全，所承担的国家节能减排任务及应对气候变化责任明显高于相邻地市。

（二）发展水平相对滞后

一是，城镇化发展落后于工业化。2008—2013年间日照市第一产业年均增3.9%，第二产业年均增13.6%，第三产业年均增12.4%，而城镇化发展速度相对较慢；二是，城乡发展不协调。2014年日照市城镇居民人均可支配收入27540元，农民人均纯收入12635元，城乡居民收入比例为2.18：1（图表2）。考虑到城乡居民所享有的不同社会保障项目和社会福利，城乡居民实际收入差距依然较大。

图表2：

调查中还发现，新型城镇化发展仍存有制约城乡经济社会发展的体制性障碍，现有政策体系尚有待完善。

三、推进新型城镇化的思路与探讨

党的十八届三中全会确定的一系列改革措施中，对新型城镇化提出了更加全面的改革方案，对地方政府而言，任务和要求也更加具体和严格。按照“布局优化、产业支撑、社会保障”原则，精心构筑“集约、智能、绿色、低碳”的新型城镇体系，走出一条符合日照特色的新型城镇化道路势在必行。

适逢国家“蓝、红、金”战略、“一带一路”战略以及山东半岛蓝色经济区战略实施、推进等千载难逢的历史机遇，根据国家与省的总体布局，必须促进集中城镇化、就地城镇化、单元城镇化和社区城镇化等协调发展，最终实现全域城镇化。预计到2015年我国城镇化率将达到54%左右，2020年将达到59%左右，2030年将达到71%左右，年均递增1－1.3个百分点；山东省2013年城镇化率为53.75%，目标到2020年城镇化水平达到60%以上，年均递增1.06个百分点；日照市2013年城镇化率为51.31%，2001年以来年均递增1.26个百分点，略低于全省的年均递增1.18个百分点，预计到2020年达到55%－58%之间。“十三五”乃至今后十年城镇化仍将是日照市经济社会发展的重要引擎。

（一）优化城镇化布局和形态

一是，科学规划空间布局，推进城镇集约化发展。城镇化进程应按照节约资源的原则，着力提高土地利用率，科学合理设计空间布局，力求城镇发展集约化。首先，城镇空间布局应本着“集中、密致”原则，统筹规划安排旧城改造与新城建设，对新、旧城区人口流向与产业集聚加以合理引导，避免城市开发过度化和无序化；其次，城市工程建设应首选节能型建材，力推节能技术，城市土地的开发利用应突出“立体化”导向，努力提高城市建筑物的综合利用率；最后，城市结构应力求均衡发展且综合功能完善，城市功能规划在强调城市主体功能区建设的同时，应追求城市发展的多元化，以提高城市在新型城镇化中的辐射和带动能力。

二是，完善城镇体系，加强中心镇建设。中心镇总体规划应将县区规划和新农村规划统筹协调，对资源配置加以优化，尽力避免和减少重复投资建设；加强中心镇的重点培育工作，在政策上对那些富有区位优势、产业基础及发展潜力的建制镇施以政策扶持，同时积极构建多元化投融资机制，加快中心镇的人口和产业集聚进程，让其尽快成为区域经济的重要“发展极”；立足中心镇自身实际，大力发展区域特色经济，使其成为名副其实的强镇和名镇，发挥其对新型城镇化的示范作用。在中心镇培育过程中，应做到“以人为本”和“创新驱动”，激发增长潜力和动力，促进城乡共同发展、富裕，大力提高城镇化质量与水平。

三是，强化交通运输网络建设，发挥其对城镇化的支撑作用。在区域一体化发展进程中，交通网络建设可重组城乡产业空间，助推区域发展与城市功能提升。促进城乡空间与产业的互融，使现有的城镇体系做到统筹协调发展。为此，应加快交通一体化规划建设，依托综合交通枢纽，加快国、省公路改造升级，加强市区及城镇铁路、公路与地面公共交通等多种交通方式的衔接，改善交通条件，提高城乡公路技术等级和通行能力，完善集疏运与配送系统，建成以铁路、公路为基础，衔接市区和城镇的多层次快速交通运输网络，对新型城镇化起到辅助作用。

（二）提升城市产业可持续发展能力

推进新型城镇化建设，关键要把城市与农村作为一个区域经济整体，实现经济发展方式转变、经济要素和资源优化配置的城乡统筹，为促进城乡要素平等交换、自由合理有序流动架设桥梁和纽带。紧密结合城镇三次产业的发展实际，加大产业结构调整和优化力度，使发展方式转变和产业创新更加适应城镇化发展需求，成为城镇化发展的重要支柱。（见表3）

资料来源：1、数据源2013年日照市国民经济和社会发展统计公报。

一是，调整一产结构。加快特色农业发展，倡树“一村一品”或“数村一品”，加大国内外新品种与新技术的引进推广，引导同一地域农民依托当地资源特质种植同类适宜品种，实现特色农业产业规模化。同时，应推动特色产业由单一的蔬菜种植模式，向果、茶、菌、花卉、药材等多元种植化发展，做到设施栽培各类品种全年生产和供应，精心打造蔬菜、瓜果等“特色品牌”，加快建设一批有品牌和影响力的绿色食品、有机食品生产基地，实现生产的标准化、规模化，提高设施农产品的市场竞争力和影响力，以满足消费者的个性化和高端化需求。

二是，发展蓝色经济。按照日照市现有资源条件和产业基础，以鲁南临港产业区开发为载体，实行“八海兴蓝”战略（即“海港”、“海城”、“海园”、“海游”、“海工”、“海智”、“海商”、“海文”）， 统筹城乡、海陆开发建设，把海洋产业与临海、涉海产业系统推进，发展蓝色经济，争取把日照打造成为东部沿海重要的临港产业基地、区域性航运物流中心和旅游名城。为此，将培育战略性新兴产业作为目标和方向，发展海洋优势产业集群，谋求和实现三次产业高水平协同推进，重点发展钢铁及配套产业、汽车及海洋装备制造业、高新技术和海洋新兴产业、浆纸及印刷包装产业、石油化工和精细化工、现代海洋渔业和以滨海旅游为主的综合旅游业。

三是，促进三产结构优化。一方面，充分发挥传统服务业就业方式灵活和就业渠道多样的优势，大力发展零售、餐饮等传统服务业，多向社会提供就业岗位，最大限度减少失业现象；另一方面，借助日照港重要港口交通枢纽的有利地缘区位，推进现代港口物流业发展，促动文化旅游、金融保险等新兴产业的发展。依托沿海资源和浓郁的民族文化资源，坚持人文历史与自然景观相结合，以沿海文化和内陆文化为底蕴，促进产业链条延伸，发展和丰富以生态为主的特色旅游产业，将日照定位为“蓝色城市”、“绿色城市”和“生态城市”，强力推进“沿海-内陆”旅游方式的两个转型，延伸旅游季节，取得旅游效益。

（三）创新城镇化建设资金保障机制

城镇化发展有其内在的运行规律，需根据产业、土地、自然资源、人口等要素的发展规律和条件，制定城镇化发展目标和对策，防止出现为城镇化而城镇化以及单纯追求城镇化率指标的现象一再发生。尽快让政府从唱“主角”退出来，将主要工作放在制度建设、法律保障和经济社会服务上来；让市场在城镇化进程中尽快充当真正的 “主角”，让市场机制在资源配置中发挥决定性作用，以实现城镇经济社会发展的最优配置和最大效益。

一是，财政直接投资。新型城镇化中的城乡建设需要财政预算资金的大力支持，科学编制综合预算，将预算外资金与预算内资金统一安排调度，统筹使用，重点投向城乡公益性基础设施建设；加强对城乡建设项目的科学分析论证，拟定科学合理的资金筹措方案，提高对跨部门和类别资金的整合强度和力度，引进和采用滚动式管理模式，提高城乡建设项目的规模效益。

二是，增加土地收益。土地收益是城市设施建设扩展的重要资金来源，是前期投资的回收。政府灵活利用市场来进行土地资源配置，增加存量土地的收入比例，充分获取最大土地收益，以增加地方财政收入，将更多地投入城乡建设，加快新型城镇化进程。

三是，挖掘城市潜在的经济效益。树立经营城市的理念，对城市潜在的无形资产，如户外广告招牌等，采取市场化手段进行有形化运作，对城乡资源进行合理配置和有效使用。对可实行招标、拍卖等市场化操作的有形资产，如可经营的网点亭等，将其逐步推向市场，通过公开拍卖、租赁、转让等方式实行市场产业化运作，以筹措城乡建设资金，用于新型城镇化建设。

四是，城市资源和资本实行市场化运营。为筹集新型城镇化建设资金，对原国有投资形成的部分市政公用设施存量资产实行资本运营，先对其进行价值评估，然后通过入股、使用权与经营权出让、拍卖、产权转让、合作以及合资等方式进行市场化经营，充分吸纳社会资金，拓宽政府城镇化建设投融资新渠道。此外，通过科学合理的经营与管理，城市公共事业亦可获得丰厚收益和利润。因此，只要政府对城市资源和资本进行精准的市场化运作，将城市基础设施的建设、管理和经营权面向社会开放，在城乡基础建设中可以少量资本带动大量社会资本投入，进而推进城乡建设的快速发展。

［1］张占斌.新型城镇化的战略意义和改革难题［J］．国家行政学院学报，2013（1）

［2］李楠等.加快广西新型城镇化发展重大意义及路径分析［J］．经济研究参考 2013（4）