政府购买公共服务的配套改革措施研究

（中共东营市委党校管理学教研室，山东 东营 257091）

政府购买公共服务已经成为转变政府职能的重要举措，到2020年，在全国基本建立比较完善的政府向社会力量购买服务制度，形成与经济社会发展相适应、高效合理的公共服务资源配置体系和供给体系。推行政府购买公共服务是一项综合性改革，只有完善的配套措施跟进，创新与之相适应的制度、体制、机制等，才能实现通过购买公共服务提高政府效能的改革目标。

一、我国推进政府购买公共服务的基本情况

政府购买服务是指政府在社会福利的预算中拿出经费，向各类提供社会公共服务的社会机构，直接拨款资助服务或公开招标购买社会服务，是一种“政府出资、定向购买、契约管理、评估兑现”的政府公共服务的供给方式。［1］国内推行政府购买公共服务肇始于上海市1995年创建的罗山市民公馆，而后沿着创新实践和政策框架两个维度稳步推进，已经实现区域和领域两个层面从点到面的拓展，成为深化政府改革的关键举措。

（一）各地创新实践

从上世纪90年代开始，各地探索推行政府购买公共服务不断深入，呈现出区域逐步扩大、领域不断拓展、模式各有特色的发展局面。

一是在区域上，从沿海起步向内地发展。1995年，上海浦东新区新建罗山市民休闲中心，为了提高其管理绩效，委托上海基督教青年会出面管理，自此成为国内政府购买公共服务的起点，而后呈现南下、北上、西进的快速发展趋势。深圳市从城市环境卫生着手开始向社会力量购买服务，北京、广东、浙江等地政府向社会组织购买服务的探索都不断加快。西部地区的公共服务因主要实行中央补助政策，在推进政府购买公共服务上，由中央政府直接购买服务岗位向通过转移支付支持地方政府自主购买转变。

二是在领域上，由单项试点到全面推进。国内最初的政府购买公共服务主要基于有效处理青少年帮教等社区事务，随之逐步向更广泛的领域推进，已由早期的环卫保洁、养老服务、后勤服务、电子政务等，拓展到医疗卫生、教育、计划生育、就业培训等领域。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》颁布后，各地陆续制定政府向社会力量购买服务指导目录，涉及领域更加广泛。深圳市政府推出政府购买服务的“正负”两张清单，首次将水务保障、食品安全、公开电话接听服务、执法辅助等内容纳入240项购买服务事项之中。

三是在模式上，从创新服务到需求导向。上世纪90年代，政府购买服务的目的主要是把办不了、办不好的事情交由社会组织来承担。2000年以后，基于职能转变建设服务型政府的要求，购买公共服务作为创新服务模式的一种探索在各个领域推开，但买什么、怎么买仍由政府主导。当前，政府购买公共服务模式已开始发生根本性变化，由政府自我变革导向逐步向社会需求导向转变，购买服务更多地考虑社会公共需求和社会组织的发育程度，其目的相应地由单纯提升服务效率向满足社会公共需求转变。

（二）现行政策脉络

政府购买公共服务的政策体系形成是一个自下而上的过程，大体可以分为三个阶段：

第一阶段，地方探索阶段。源起上海的政府购买公共服务，在地方探索中不断发展，各地在实践过程制定了一系列地方规范性文件。如，北京市海淀区 《关于政府购买公共服务指导意见 （试行）》（2006年）、上海浦东新区《关于着力转变政府职能建立新型政社合作关系的指导意见》（2007）、成都市 《关于建立政府购买社会组织服务制度的意见》（2009年）、广州市《政府购买社会服务考核评估实施办法（试行）》（2010 年）等。［2］这些制度创新，既是各地实践创新的总结，同时对政府购买公共服务从主体、职责、项目、方式、流程等方面进行了规范。

第二阶段，政策引导阶段。随着各地创新实践的不断深入，国家陆续出台政策进行引导。2009年财政部等八部委联合下发 《关于鼓励政府和企业发包促进我国服务外包产业发展的指导意见》，政府公共服务外包正式走入公众视野。2011年7月，民政部发布 《中国慈善事业发展指导纲要（2011-2015年）》，透露未来五年中国将建立和实施政府购买服务制度。同年12月，国家民政部、发改委联合发布 《民政事业发展第十二个五年规划》，明确表示中国政府将向社会组织开放更多资源，向社会组织转移职能。这些文件政策向社会释放了推进政府购买公共服务的信号，引导地方政府购买公共服务向更高层次、更宽领域发展。

第三阶段，政策完善阶段。2012年国务院颁布《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，提出创新基本公共服务供给模式。随之，民政部、财政部专门就政府购买社会工作服务出台了具体政策。2013年9月，国务院办公厅颁布《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》，对政府向社会力量购买公共服务的重要性、指导思想、基本原则、购买主体、承接主体、购买内容、购买机制、资金管理、绩效管理、组织保障等作了非常详尽的界定。2014年1月，全国政府购买服务工作会议在广西召开，政府购买公共服务工作全面推开。2014年11月，民政部关于印发《2015年中央财政支持社会组织参与社会服务项目实施方案》。至此，经过近20年的实践探索，政府购买公共服务从政策定位到制度设计已基本形成。［3］

（三）存在主要问题

在我国，政府购买公共服务仍然处于起步探索阶段，从国家政策和地方实践两个维度来分析，主要存在四个方面的突出问题。

1、制度化程度低，运行不规范

作为政府行为的购买公共服务，必须从法治层面予以严格规范，不能等同于普通的市场行为。而从法治角度看，无论是国家还是地方，都存在制度缺失的问题。在国家层面，目前尚处于政策指导阶段，既没有专门的法律，也没有具体的行政法规。在地方，虽然个别省市制定了地方性法规，公布了向社会力量购买服务指导目录，但缺乏具有操作性的实施细则，在购买、供给、评估、支付等环节，缺少严密的实施规程，监督不到位，运行效率低。

2、购买行为短期化，实质性效果差

地方政府推行购买公共服务，主要是着眼于当前应急事务，把自己办不了、办不好的事交给社会来办，重视眼前效益，缺乏长期规划。有的地方受财力制约，在购买服务时与企业或社会组织协商降低服务标准，纵容企业在用工、保障等方面的违法行为。因缺乏以信任为基础的合作与制约机制，有的采购项目在实施过程中半途而废，多花了钱却办不成事，甚至形成纠纷，造成不良影响。

3、政府单向主导，社会参与不足

购买公共服务的目录、标准、范围等都由政府单向确定，既缺乏社会公共需求调查，又缺乏市场供给能力分析，以政府选择代替社会选择，该不该买、能不能买没有纳入决策范畴，购买成为盲目行为，或只考虑政府自身需求。没有社会参与的购买行为，其服务已丧失了公共属性，或与公民生活脱节，或难以满足公共需求。再者，各地以购买公益岗位方式提供公共服务，其实质多是政府直接管理，变相增加公职人员，反而成为行政行为的延伸与强化。

4、社会组织发育缓慢，承载能力弱

由于我国长期执行抑制社会组织自由发展的政策，使社会组织在规模、能力、作用等各方面均未能获得长足发展。截至2013年底，全国共有社会组织54.7万个，从业人员636.6万人，平均每万人拥有社会组织仅为4.02个，不及发达国家十分之一。还有部分社会组织是作为购买者的政府发起或倡导成立的，成为与政府行政性质相同的“次级政府”，［4］缺乏基本的独立性，使政府购买服务流于形式。就现有社会组织而言，受体制制约，多数存在人才匮乏、经费短缺、活力不足等问题，难以承接政府职能转移。

二、政府购买公共服务的理论阐释和国外经验借鉴

政府购买公共服务源于上世纪70年代西方国家的“政府再造”运动，经过40多年的实践，已经成为西方发达国家的一种通行做法并日趋完善，值得参考借鉴。

（一）基础理论阐释

上世纪70年代，随着西方国家经济增速趋缓，政府既面临公共福利难以为继的财政危机，又面临公共福利供给效率低下的信用危机。在此背景下，新公共服务理论应运而生，推动政府进行全面改造。一是提倡政府政策职能与管理职能分开，即“掌舵者”与“划桨者”分离；二是推行分权，赋予一线管理者更多的自主权，以应对公共需求的多元化趋势；三是公共部门引入私营企业管理，以市场化方式生产和提供公共产品，改进政府绩效，降低运行成本；四是坚持顾客导向和结果导向，政府对待公民像企业对待顾客一样，以满足顾客需要为重要的价值取向，赋予公民对公共服务的选择权和决定权。［5］其实质是，市场的成熟、企业的成功和公民社会的形成，为政府改造提供了可能、创造了条件。

（二）国外经验借鉴

虽然政府购买公共服务在西方国家得到广泛应用，但各国采取的模式并不一致，既有以美国、英国为代表的私人部门供给型，也有以德国、意大利等为代表的社会组织参与型，还有以日本、新加坡为代表的公共服务政府主导型。［6］归纳其主要经验，体现为五个方面。

一是完善的法律框架。在制度化程度层面上，国外政府购买公共服务拥有制度性保障，很多国家制定了明文的政府购买实施细则。［7］德国1922年的《帝国福利法案》就确立了公共机构与私营机构提供社会服务的同等地位，还立法规定，地方政府只有在社会组织缺失的情况下才有权设立社会服务机构。［8］美国专门性的联邦政府采购法规以及与政府采购直接或间接相关的法律法规500余部，有关条款4000余个，涉及政府购买公共服务的组织管理、购买程序等环节。［9］英国推行政府向社会服务机构购买服务，同样以完善的政策法律作为基本保障。

二是充分的市场竞争。西方崇尚自治的社会传统，加之宽松的准入制度，使各类社会组织得到充分发展，为政府购买公共服务提供了充足的市场供给保障。美国注册的非营利组织愈150万个，平均每万人拥有52个，法国平均每万人拥有量更是高达110个。正是由于如此庞大的社会组织，几乎涵盖了经济社会各个领域，且具备独立的服务能力，使政府购买公共服务具备了市场基础。

三是规范的合同管理。美国开展政府购买服务，其核心是通过合同来规范其运作和实施。政府部门与民间机构建立合同关系，约定由民间机构向社会公众提供服务，政府部门进行监督。［10］正是由于西方国家在市场经济体制中形成的“契约”精神，使合作双方重视合同的制订与履行，既避免产生纠纷，又提高了供给效率，使政府购买公共服务能够规范高效运行。美国学者菲利普曾指出，在公共服务合同外包日益增多的背景下，美国政府正在越来越倚重合同监管，以确保公共服务质量。［11］

四是严格的评估监管。西方国家通常以评估为监管的核心机制，注重制定评估与监管规程，注重信息公开、投诉处理等机制的建设。英美各国在教育、社区、养老等各个具体服务领域都有购买监管的相关规定和服务评价制度。美国还建有承包商的过往绩效数据库，可供社会查询。日本专门设立了官民竞标监理委员会，政府购买公共服务的活动都要通过委员会组织实施和监督管理。［12］归纳其特点，就是强调全过程公开、透明、可查询，强调第三方实施独立评估监督，强调以顾客导向检验服务效果，把公众满意作为的基本价值追求，让公众参与评价和监督。

三、影响政府购买公共服务的相关因素分析

影响政府购买公共服务的因素很多，但从我国现状和西方国家经验来分析，应重点考虑四个方面。

（一）政府职能定位

科学定位政府职能是推行政府购买公共服务的前提，政府职能决定着提供公共服务的策略。“包揽一切”的全能型政府，所谓的购买公共服务只能是转移公众质疑及推诿责任的手段，不可能让社会自主选择公共服务提供方式。只有厘清政府、市场、社会之间的关系，将政府职能限定于“掌舵者”，实行决策与执行分开，政府才能主动将公共服务供给职责交由企业或社会承担。因此，推行政府购买公共服务，必须首先转变政府职能，彻底改变当前政府运行方式。

（二）市场发育程度

市场供给能力是推行政府购买公共服务的基础，充分而有序的市场竞争才能保证政府买得到满足公众需求的公共产品，没有市场就谈不上购买。就购买公共服务而言，市场发育程度取决于三个方面：一是社会组织的规模与活力；二是社会组织覆盖的领域；三是社会组织提供服务的能力。只有规模、质量、能力三者有机统一起来形成的完善的社会组织体系，才能以市场规则向政府及公众提供高质量的公共服务。

（三）监督制约措施

强化监督制约是推行政府购买公共服务的保障。监督制约主要包括两个方面：一是对购买方的监督制约。如果缺乏监督制约，政府在采购过程中就难免权力寻租、渎职失职等行为，甚至出现“供应商垄断”［13］现象，使购买行为逆向发展。二是对供给方的监督制约。公共服务多为“软服务”，失之监管，就会导致服务缩水，不能高质高效地提供服务，甚至以“假服务”骗取政府资金。因此，推进政府购买公共服务必须建立完善的监督制约机制，实行全方位、全过程、科学有效的监督管理。

（四）纠纷调处机制

及时调处纠纷是推行政府购买公共服务的关键。政府购买公共服务主要涉及政府、企业或社会组织、公众三个方面，三者之间由于复杂的利益关系和目标的差异性必然形成矛盾纠纷，甚至由合作走向冲突。特别在我国当前社会状况下，政府自身公信力缺失，社会组织独立性不强，公共服务水平与公众期待相差较大，购买与提供公共服务过程中的纠纷呈常态化，如果不能及时调处，推行政府购买公共服务就难以为继。

四、全面推进政府购买公共服务综合配套改革

（一）科学调整政府职能，合理设置机构

提供公共服务是地方政府的首要职责，从直接提供变为间接提供，必然涉及政府职能和机构调整。一是按照建设法治政府的要求，科学设定政府职责，凡是市场能够调节、社会能够自治的，政府要坚决退出来，杜绝以不放心为名不放手的公权力扩张行为。二是按照“掌舵者”的职能定位，政府重在抓好事前和事后，将提供公共服务的事中行为交由企业或社会组织承担，使决策、执行、监督三者相对独立。三是设立专门机构承担公共服务管理职能，原主管部门主要负责项目规划、政策制定和实施监督，将公共服务的购买、提供、评估等职责交由新设机构统一实施。四是坚决推行政事分开，通过试点、分流、过渡、脱钩等方式分类推进事业单位改制转型，考试、培训、科研、市政、评估、认证等服务机构一律实行社会化，将更多的公益性事业单位转型为社会组织，避免出现服务者变为管理者、养人不办事的逆向改革趋势。

（二）严格规范流程设计，形成制度体系

政府购买公共服务因项目不同而采取不同的购买模式，但无论是委托模式、资助模式、合同模式还是补贴模式，［14］其运行流程基本一致，如下图。

实现政府购买公共服务的实质效益，就需要严格流程设计、制度设计，规范运行程序，保障运行效率。一是各环节紧密连接又相互约制。从项目提报、审核、采购、供应，到评估、反馈、支付，既应环环相扣、形成链条，又应实施全过程质量管理，做到成本分解、相互监督、流程顺畅、高效运行。二是各部门各负其责又相互协调。将流程关键职能赋予不同部门，决策、执行、评估、监督分开，因事分类确定部门性质，采购、评估等实行社会化运行，避免以行政强化方式购买公共服务。三是各规程细致严密又灵活高效。建立完善的职责体系、实施细则、运行规则等，事事有章可循，一切按章办事，同时制度之间合理衔接，程序简化，应变及时，便于操作。

（三）创新项目生成机制，满足公众需求

目前，政府均以指导目录的方式确定向社会购买的公共服务项目，由政府部门在目录中选择确定，如此必然导致政府部门从自身利益出发确定项目，以公共利益为名谋求自身利益，或卸包袱，或转移责任，或规避风险。政府购买公共服务的目的是为了更好地满足社会公共需求，提供什么、怎样提供应该由公众来选择和决定，服务效果应当由公众来评定。一是建立项目生成互动平台，通过需求调查、项目筛选、估评认定、确立标准等，经过广泛协商论证，解决应该买什么的问题。二是建立项目采购咨询平台，通过网络或聘请专业机构进行市场调查，评估市场供给能力，解决能不能买的问题。三是建立采购模式选择平台，通过公众建议、专业设计、采购模拟等，确定采购策略和模式，解决怎样买的问题。最终，生成公众认可、效益良好、切实可行的采购项目。

（四）加快培育买方市场，扩大有序竞争

政府购买公共服务的可行性首先取决于市场发育程度，只有在公共服务由卖方市场转变为买方市场的基础上，政府才能因采取购买方式获得效益增值。当前，政府应着力培育公共服务供给市场，而不是急于通过购买公共服务推进政府转型。一是建立社会组织孵化发育平台。通过提供场地、政策扶持、人才培训、业务指导等，支持行业、企业、公民创办社会组织；通过转移职能、项目合作、购买服务等，加强社会组织能力建设，使之迅速发育壮大。二是创建公共服务交易服务平台。采用虚拟超市、推介会、洽谈会、博览会等方式，促进信息交流，方便洽谈采购，共同研判趋势，推进长期合作。三是创新社会组织管理体制。以改革社会组织登记制度为契机，简化直接登记手续，完善信息管理系统，培育规范化建设示范点，依法实施审计监督，建立参与社会治理的制度化渠道，增强社会组织发展活力。

（五）创建评估监督机制，保障服务效益

政府购买公共服务涉及公民的切身利益，甚至是公民生活生存的基础保障，必须强化监管，增进效益，让公民享受到优质高效的公共服务。一是事前，以资质评估和动态管理实行市场准入。引进或培育专业评估机构，对提供公共服务的社会组织进行资质评估，定期进行复审，建立信用档案，实行公示制度，形成信息完备、更新及时的供应名录。二是事中，以行业自律和合同约束保证职责履行。按不同领域引导成立行业协会，重点对承担公共服务的社会组织纳入行业管理，创建协作平台，严格自我管理，维护行业利益，规范市场秩序。无论采用何种公共服务供给方式，一律实行合同管理，明确权利、义务、责任，在法治框架内共同履行合同。三是事后，以绩效评估和奖惩问责实施监督反馈。建立以公众满意度和资金使用效益为核心指标的绩效评估体系，建立行政监管、财务审计和社会监督相互协调的社会组织监管体系，［15］建立客观公正、奖惩有度、执行有力的问责制度，以结果为导向对参与各方进行评估反馈。

（六）完善纠纷调处机制，营造公正环境

一是成立由多方组成的、独立的责任认定协调机构，实行松散的委员会制，建立内部协商议决机制，及时化解矛盾纠纷。二是建立严格的违规违法行为惩戒制度，无论是政府部门还是社会组织，一切失信、失责、渎职等行为必须受到严厉处罚，并向社会公开，将有关组织及人员列入黑名单。三是实行违约纠纷司法终结。我国推行政府购买公共服务的“契约化”趋势，使管理活动从“行政原则”转为“法治原则”。［16］因此，矛盾纠纷的调处必须依法终结，以此弘扬契约精神，提高调处效率，维护公平正义，树立法治权威。

结论：推行政府购买公共服务，因涉及领域多、利益多，是一项错综复杂的综合性工程，必须依靠全方位的创新改革协调推进，否则难免再出现行政化的低效率现象，与改革目标背道而驰。推行政府购买公共服务，既要重视顶层设计，又要坚持目标追溯和流程改造，增强配套改革措施的实效性和可操作性，建立起畅通而快捷的购买和供应通道，使公共服务沿着通道高效地到达服务对象，避免资金渗漏和外溢，避免服务缩水和低效，避免政府推责和失职，最终实现公共服务的优质高效。

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