加强农村基层服务型党组织建设路径研究——基于对山东省德州市典型做法的分析

（中共德州市委党校党史党建教研部，山东 德州 253015）

加强基层服务型党组织建设是党的十八大对基层党建工作的一项新部署。2014年5月，中共中央办公厅印发 《关于加强基层服务型党组织建设的意见》，对基层服务型党组织建设的重要意义、总体要求、主要任务、方法措施等方面做出了进一步明确。农村基层党组织是基层党组织的“巨大存在”，农村基层服务型党组织建设是一项值得研究的重要课题。

一、基层服务型党组织的内涵及建设意义

（一）内涵

中国共产党是一个严密而完整的组织体系，其组织架构包括中央组织、地方组织和基层组织。根据党的十八大《党章》，党的基层组织是指企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位中成立的党的基层组织。2014年7月1日，中央组织部党内统计数据显示：截至2013年底，中国共产党党员总数为8668．6万名，比上年净增155．9万名，增幅为1．8%；党的基层组织 430．4 万个，比上年增加 10．2万个，增幅为 2．4%。［1］2013 年 7 月 1 日，德州市委组织部党内统计数据显示：截至2012年底，全市共有党员288748名，比上年净增4436名。党的基层组织13740个，其中基层党委420个、党总支965 个、党支部 12355 个。［2］

根据 《关于加强基层服务型党组织建设的意见》及中组部就《意见》的答记者问，建设基层服务型党组织，要坚持服务改革、服务发展、服务民生、服务群众、服务党员。这“五个服务”是对基层服务型党组织内涵的总体概括。建设基层服务型党组织，核心是服务，根本是服务群众。具体到农村党组织，其主要任务是围绕推动科学发展、带领农民致富、密切联系群众、维护农村稳定搞好服务，引导农民进行合作经营、联户经营，开展逐户走访、包户帮扶，及时办理反馈群众诉求，帮助群众和困难党员解决生产生活、增收致富中的实际问题。［3］

（二）建设意义

加强基层服务型党组织建设，是对基层党组织功能定位的深化，具有战略意义。首先，这是实现“建设服务型马克思主义执政党”目标的基础工程。在推进“服务型”马克思主义执政党建设过程中，处在一线、广泛分布于党员和群众中间的基层党组织具有无可替代的优势。服务型基层党组织的大量涌现是服务型马克思主义执政党的坚实根基。第二，这是推进国家治理体系和治理能力现代化的重大举措。在承担大量基础性工作的基层治理中，基层党组织处于“总揽全局、协调各方”的领导地位，其最好的载体和抓手就是基层服务型党组织建设。第三，这是适应基层党组织活动环境变化，推动基层党建转型升级的现实选择。随着改革开放的继续深入推进，四个多样化（1）的出现，基层党组织利用行政权力动员组织群众的空间日益缩小。新形势下，“命令、灌输、统一”的工作方式已越来越不为党员、群众所接受。由此，由行政命令型向服务型转变，通过服务密切与群众的关系成为基层党组织的现实选择。第四，这是基层党组织自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的有力抓手。从实际看，在组织层面、个体层面以及体制机制方面，基层党组织建设都存在不容忽视的问题。问题倒逼改革，服务型党组织建设是基层党组织深化改革、解决自身问题、提高“四自能力”的有效切入点和有力抓手。

二、山东省德州市加强农村基层服务型党组织建设的典型做法

（一）建设服务队伍：德州市齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理和平原县探索不合格党员处置机制

基层服务型党组织建设的关键是需要坚强有力的领导班子及服务本领过硬的党员干部队伍。德州市齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理和平原县探索不合格党员处置机制的着力点分别是党组织干部队伍建设和党员队伍建设。

1.干部队伍建设：齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理

针对农村党组织书记队伍不稳、活力不足、能力不强现象，为解决该队伍中存在的待遇低、没干头，地位低、没奔头，无保障、没盼头，缺后盾、没底气，能力弱、没思路等问题，齐河县探索实行了农村党组织书记规范化管理。即对农村党组织书记参照乡镇机关在编人员管理，实现在职有合理待遇，干好有发展前途，退职有基本保障，做到专人专职专岗。

其基本做法有四点：第一，明确管理层级。实行县委组织部和乡镇党委双重管理。由县委组织部建档备案、审批任免，乡镇（街道）党委负责日常管理、监督考核。第二，提高待遇。一是规范农村党组织书记工资构成 （见表1），实行县财政统筹、“一卡通”发放。二是以养老保险与退休工资相结合的方式，提高退休后待遇。三是加大政治激励力度。定期组织培训，每年评选表彰，对年度考核“优秀”的村支部书记，优先推荐为各级党代表、人大代表、政协委员等。第三，加强日常管理。落实坐班日志、请销假、责任追究等配套制度。实行任期和年度目标管理，根据发展集体经济、联系服务群众等任务，确定农村党组织书记任期目标和年度目标，向乡镇党委和群众作出公开承诺。第四，严格考核。县委制定考核办法，乡镇制定考核细则，严格考核，兑现奖惩。

齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理取得了显著成效，使党组织书记有了奔头和干劲，也有了目标和压力，而且调动了群众入党、党员争当支部书记的积极性，大批政治觉悟高、致富能力强、自身素质硬的能人竞相加入支部书记队伍。同时，支部书记队伍的规范化管理，起到了“落好支部书记一颗子，激活党建一盘棋”的效用。

表1 齐河县农村社区（村）党组织书记工资构成图表

2.党员队伍建设：平原县探索不合格党员处置机制

为“健全党员能进能出机制，优化党员队伍结构”，自2013年起，平原县开始探索不合格党员退出机制。经过一年多的试点和推广，平原县探索出了不合格党员的11个方面28条具体表现，初步形成了包括总体要求、认定标准、处置形式和处置程序等在内的一套比较完善的不合格党员处置机制。

平原县对不合格党员的处置过程，也是教育党员、警示党员的过程，进一步增强了党员的党员意识和党性觉悟，提升了党员群众对党组织的信任感，同时，也使党组织找到了党员管理的新抓手，倒逼出党组织加强党员管理的责任感。

（二）健全服务体系：德州禹城市张庄镇三级服务平台建设

基层服务型党组织，其基础是便捷服务、便利活动、便于议事的综合服务阵地。禹城市张庄镇建立了包括镇级便民服务中心、管区定时定点巡回办公和村级事务代办的三级服务平台，把服务搬到了群众家门口，构建了小事不出社区（村）、大事不出镇的便民服务体系，推动了服务向立体式网络化延伸。

“管区定时定点巡回办公”是其中最大的亮点。张庄镇在管区中心村设立了7个村级巡回办公点，配齐配备办公用品及生活用品，并公开管区干部的姓名、职务、联系电话等事项，每周定时巡回办公，以“抓实际、办实事，抓班子、聚合力，抓经济、促增收，抓服务、促和谐，抓走访、解民怨”为主要工作内容，指导、帮助社区（村）各项工作顺利开展。这一做法有效强化了管区之于乡镇和村的“桥梁”作用，方便了乡镇党委各项政策的落实，方便了群众诉求的反映及各种困难的解决。通过张庄镇的典型带动，这一做法已于2014年在德州禹城市全部推行。

（三）创新服务载体：德州市临邑县基层党组织创办领办专业合作社

基层服务型党组织建设，其抓手是贴近基层、贴近实际、贴近群众的服务载体。新形势下，大规模青壮年农民外出务工造成大量分散农田粗放低效经营，把一家一户分散农田整合起来进行规模化、集约化经营成为发展现代农业的迫切需要，而农民专业合作社作为主要的新型农业经营主体能够有效实现这一点。同时，农村基层党组织也迫切需要有效载体来提升凝聚力和影响力。于是，基层党组织创办领办专业合作社成为了架通两者的桥梁，成为了德州市临邑县基层党组织服务农民的新载体。

其基本做法包括四点：一是准确定位，建章立制；二是深入宣传，凝聚共识；三是协调服务，破解难题；四是示范先行，典型带动（如表2所示）。

在党组织主动融入中，临邑县涌现出了梦实农业综合合作社、梦实合作社赵家分社等多个典型。新型合作社的成功运作使基层服务型党组织建设取得明显成效，它搭建起了党组织、党员联系、服务群众的新载体。党组织在组织领导、政策引导、强化服务过程中，带领群众致富奔小康的主心骨作用得到充分发挥，在群众心目中的地位和威信日益提高。同时，基层党员干部在全力做好农业产前、产中、产后服务的过程中，增进了与群众的感情，锻炼了干事创业的品质。

（四）建立服务制度：德州市网格化党员干部联系服务群众制度

表3 德州市网格化党员干部联系服务群众制度

基层服务型党组织建设，其保障是规范化、常态化、长效化的制度机制，包括党建工作责任制、稳定的经费保障机制、直接联系服务群众制度、服务资源统筹机制、服务群众考评机制等。2013年3月，德州市在山东省率先建立的网格化党员干部联系服务群众制度是基层服务型党组织建设的有效制度保障。

该制度的核心是根据党员干部的职务和职业特点将其划分为四个层次，以乡镇（街道）、社区（村）为基本单元，有针对性的确定具体的联系对象和服务内容，实现了全市134个乡镇 （街道）、3069个农村社区和121个城市社区、28万名党员及100多万户群众的四个全覆盖，真正做到了民情无遗漏、管理无缝隙、服务无盲点 （如表3所示）。同时，德州市采取强化领导责任、强化过程管理、强化考核奖惩等措施，使该制度真正落地，形成常态。

三、加强农村基层服务型党组织建设的经验启示

（一）上下联动是机制保障

基层服务型党组织建设，重点在基层，但又不能完全靠基层，它需要整合全党上下尤其是市、县、乡、村四级的力量和资源，综合协调，以上带下，多方面配合，多措施并举。齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理的实施体现了县级强有力的财政支持和组织保障、乡镇的具体负责和村级的积极配合；平原县处置不合格党员工作中，有县委组织部的全程指导，有乡镇主要负责同志、分管同志和社区、村党组织负责人的具体实施，还有全体党员的全程参与；临邑县基层党组织创办领办农民专业合作社体现了县委县政府的 “顶层设计”以及农村党支部和广大农民的能动性和创造性。

（二）勇于创新、善于创新尤为关键

创新是基层党建工作的生命力，基层服务型党组织建设尤其需要基层以问题为导向、以群众利益为出发点，立足实践进行创新。一要勇于创新。基层服务型党组织建设没有固定模式可循，需要因地制宜，也不可能一蹴而就，需要一个认识、实践、再认识、再实践的反复过程。所以，建设过程中需要有勇气、有胆识，敢于“吃螃蟹”，敢于担责任。 由“专职化”（2）到“规范化”，齐河县探索农村社区（村）党组织书记规范化管理过程体现了勇于创新敢于担当的精神。二要善于创新。紧随形势变化、紧贴群众需要，是基层服务型党组织建设创新的出发点。临邑县正是抓住了这一点，才探索出了“创办领办农民专业合作社”这一完全契合农村实际的服务载体，把农民群众团结在基层党组织周围，实现了富民强基。

（三）典型示范、标杆引路是有效办法

基层服务型党组织建设是基层党建工作方式方法的重大转型，是工作思路的创新。建设实践中难度大、问题多，且事关农民群众的切身利益，全面铺开既不现实，在人力、物力、财力等方面也不允许。所以，通过精心培植典型，发挥其示范带动作用，以点带面，整体推进，是现实选择。“管区定时定点巡回办公”在张庄镇成功试点后在禹城市全面推开，“农村社区（村）党支部书记规范化管理”在齐河县成功实践后在德州市普遍推行。实践表明，典型示范、标杆引路比一般号召更有说服力，更能调动和发挥人们的积极性和创造性。

四、加强农村基层服务型党组织建设的几点建议

（一）严格落实从严治党责任

成绩的取得是落实责任的结果，成果的巩固和发展需要继续严格落实责任。严格落实从严治党责任，必须“把抓好党建作为最大的政绩”作为各级党委（党组）书记的政绩观。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动总结大会上讲到：“如果我们党弱了、散了、垮了，其他政绩又有什么意义呢？”严格落实从严治党责任，需要坚持党建工作和中心工作一起谋划、一起部署、一起考核，把每条战线、每个领域、每个环节的党建工作抓具体、抓深入。同时，要把党建成效作为各级各部门党组织负责人特别是党委（党组）书记的首要考核指标，其他党员领导干部的考核也要加大这方面的权重。［4］

（二）加强对先进典型的跟踪培养及其价值弘扬

先进典型要经得住时间存续、空间推广的考验，需要在实践中不断完善。所以，加强对先进典型的跟踪培养实为必要。一要把原有好的做法做深、做细、做长。二要对其发展中出现的不合乎法律、党内法规制度的做法及时加以纠正和规范。

先进典型的意义在于其立足问题、立足实践基础上的可推广性，更在于其为民、务实、创新的价值弘扬，具有村庄特征的农村典型尤其如此。由此，应充分运用各类媒体，对先进典型的正面价值进行大力宣传，而避免用行政推动的方式将典型当做模板去强行复制和推广。

（三）注重服务型党组织建设的系统推进

基层服务型党组织建设是一个系统工程，其目标有六项，即有坚强有力的领导班子、本领过硬的骨干队伍、功能实用的服务场所、形式多样的服务载体、健全完善的制度机制、群众满意的服务业绩。前五项目标的实现，是实现第六项目标的前提。结合德州市实际，尤其应在健全完善服务制度机制上下功夫。比如，建立稳定的经费保障制度，重点建立落实基层党组织服务群众专项经费制度。再比如，建立基层服务型党组织考核制度，制定评价体系和考核办法，把考核结果作为对党组织工作业绩评级的重要内容，等等。就一个县、镇、村而言，在这六项指标中，既要注重单项突破，也要注重统筹推进。由此经过3至5年的努力，农村基层服务型党组织会“遍地开花”。

注释：

（1）具体指社会经济成分和经济利益多样化、社会生活方式多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业方式多样化。

（2）齐河县的此项典型做法在探索之初曾用名称为“齐河县农村社区（村）党组织书记专职化”，后德州市委组织部对此名称进一步规范为“齐河县农村社区（村）党组织书记规范化管理”。

［1］中共党员总数8668.6万名党员队伍和组织建设呈现新特点［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-06/30/c_1111379852.htm，2014年06月30日.

［2］德州市现有党员288748名党基层组织13740个［N］.德州日报，2013-7-2.

［3］授权发布：中共中央办公厅印发《关于加强基层服务型党组织建设的意见》［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-05/28/c_1110904894.htm，2014年5月28日.

［4］习近平：《在党的群众路线教育实践活动总结大会上的讲话》［N］．人民日报，2014年 10月 8日.