公共治理视域下我国事业单位改革路向探究

魏远明，叶 勇

（1.福州大学经济与管理学院，福州 350116；2.福建省高校人文社会科学研究基地廉政与治理研究中心，福州 350116）

一、引言

事业单位是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”［1］。作为公益性很强的具有中国特色的社会服务组织，事业单位是我国政府提供公益服务的主要载体，是发展社会事业、保障和改善民生、促进社会和谐发展的重要力量。党中央、国务院2011年印发的 《关于分类推进事业单位改革的指导意见》指出：“到2020年，要建立起功能明确、治理完善、运行高效、监管有力的管理体制和运行机制，形成基本公共服务优先、供给水平适度、布局结构合理、服务公平公正的中国特色公益服务体系。”［2］要实现该改革总体目标，就要继续推进事业单位改革。《指导意见》指出：今后五年，要在清理规范基础上完成事业单位分类。党的十七大以来，对于事业单位（分类）改革的理论研究较为丰富，北京大学黄恒学教授、中国人民大学李文钊教授、青岛行政学院赵立波教授及中央编办副主任张崇和等学者对于该主题的研究颇为深入，对于进一步推进事业单位改革实践发挥了重要的理论指导作用；另一方面，在实践层次，在中央高层的重视与指导下，我国事业单位在重要改革领域上实现了较大的突破，在理顺政事关系上取得长足进步，为在公共治理视域下推进事业单位改革奠定了良好的基础条件。

自20世纪70年代以来，西方发生的社会、经济和管理危机，推动了公共管理和公共行政理论研究的范式变革，公共治理理论孕育而生。公共治理理论的主要思想在于强调治理主体的多元化，即政府不再是唯一的责任主体，市场、社会、公民个人等都应成为社会治理的重要参与者，通过多元主体间的合作与互动，共同处理公共管理中的复杂问题，最大限度地增进公共利益。随着我国步入社会转型期，西方公共治理理念对于确立我国的治理模式发挥了重要的启示作用，日益凸显的社会矛盾对于进一步提高国家治理能力也提出了更严峻的挑战。与此同时，党的十八届三中全会提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。在当前公共治理理论广泛兴起及深化改革的关键节点，事业单位改革作为国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分，是指为了达到事业单位组织内部的治理目的而采取的一系列机制的总和，是达到事业单位“治理”效果的一系列重要的制度安排。在前期改革的基础上，在公共治理视域下事业单位改革如何实现新路向——治理机制改革，关乎整个中国特色公益服务体系的构建及社会主义和谐社会建设大局，是一个值得探讨的有深层次价值意义的命题。

二、我国事业单位改革轨迹梳理

改革开放开启了我国经济社会快速发展的新篇章，同时也引致了居民对于公共服务更高层次的需求。而传统事业单位难以满足公益服务需求增长的局面日渐突显，改革势在必行。1985年以来，党中央、国务院以及各事业管理部门先后发布了一系列关于科教文卫体事业领域体制改革的文件，标志着我国事业单位改革开始启动［3］。伴随着经济体制改革和政府机构改革的深化，事业单位改革也在不断推进，已经在部分领域或地区取得了重要进展。通过对我国事业单位改革轨迹的梳理，对其改革实践进行回顾与总结，无疑有利于今后进一步深化事业单位改革。我国事业单位改革的轨迹可以梳理为以下五个阶段（见表1）。

表1 我国事业单位改革轨迹梳理

三、公共治理视域下事业单位改革新路向：治理机制改革

从我国事业单位改革轨迹来看，经过近三十年的努力，事业单位改革取得了一定的成效，已经在部分领域或地区取得了重要进展，主要表现在：一是赋予了事业单位更多的自主权，政事、企事分开取得长足进步，极大地调动了事业单位的积极性；二是民间力量在兴办社会事业方面日益壮大，由此带来的竞争机制提高了我国公益服务的供给效率；三是某些具体领域改革成效明显，改革在教育事业和文化事业领域日渐合理化、系统化；四是在山西、上海、浙江、广东、重庆等地进行改革试点的基础上，基于《关于分类推进事业单位改革的指导意见》的顶层设计与系统谋划，事业单位分类改革持续推进并实现重大跨越。然而，现阶段我国事业单位改革的成效与社会的预期及改革目标还存在很大的差距；另一方面，在放权、搞活的同时由于监管机制的缺乏而引发的事业单位公益性流失、偏离公益性目标问题，也一直是事业单位改革面临的最主要困境。

当前，公共治理理论在全球广泛兴起，其寄希望于政府等公共部门明确界定权力范围，而不必疲于应付各种公共事务，只需管好该管的事；不强求自上而下、等级分明的社会秩序，而聚焦于重现社会各种组织之间的平等对话的系统合作关系［7］。党的十八届三中全会也提出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，表明建立符合中国发展特色的治理模式已经被提上日程并着力展开推进。在公共治理视域下，加快事业单位治理机制改革是继续深化事业单位改革、推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。按照部署，中央根据现有事业单位的社会功能，将我国事业单位分为承担行政职能类、从事生产经营活动类、从事公益服务类三大类，以确保其日渐在公共服务供给优化、社会治理能力提升方面发挥越来越重要的作用。在分类的同时，针对每一类事业单位，如何推进其治理机制改革，以完善内部管理、促进科学运转，是现阶段基于公共治理视角我国事业单位改革的新路向，关系到最终改革目标——建立中国特色公益服务体系的实现，也影响着全面建成小康社会的大局。

四、公共治理视域下我国事业单位改革路径探究

现阶段进行的事业单位分类是完善事业单位管理、深化事业单位改革的基础性工作。只有先划分并明确各类事业单位的组织特性、认清各自面对的内外部环境，才能有针对性地进行治理机制改革，从而按照构建中国特色公益服务体系的规划方向，形成政府、非政府组织、企业和公民（社会）分工合作，共同致力于创造加强和优化公共服务的良好局面。分类科学与否，关系到事业单位改革进程的快慢，决定着事业单位改革的成败［8］。经过分类之后，承担行政职能类事业单位和从事生产经营活动类事业单位都将改变原有的组织性质，唯有从事公益服务类事业单位的组织性质保持不变，但这不意味着这类事业单位不需要进行重大的改革，相反，因其肩负的重要责任和巨大使命，这类事业单位才是今后事业单位改革的重点和难点，这类事业单位治理机制的改革路径也将是以下重点探讨的内容。

（一）承担行政职能类事业单位治理机制改革路径

承担行政职能类事业单位是指从事行政决策、行政执行、行政监督等行政管理工作，按照行政机构运行的事业单位，如金融监管机构、执法监管机构等。在传统事业体制下，这类事业单位由于受到政府的直接领导、管理控制，自主性较差，甚至成为政府的附庸。自事业单位改革启动以来，其自主性有所增加，但是政事不分的问题并未从根本上得到解决。按照部署，这类事业单位经分类改革之后，逐步将其行政职能划为行政机构或转为行政机构。因此，这类事业单位治理机制改革应指向政事分开，并与政府机构改革有机结合起来。首先，科学界定机制是前提。制定严格的界定标准与范围，将本属于行政职能类的事业单位准确纳入进来，同时把其他类的事业单位排除在此范围之外，只有科学界定范围，才能更好地履行职能；其次，合理授权机制是关键。由于这类事业单位经常从事行政决策等工作，因此给予行政首长充分的授权，这样一方面可以减轻政府的负担，另一方面可以充分发挥事业单位行政首长的聪明才智，提高其积极性；再次，内外部监督机制是保障。有权就有责，在充分授权的同时，要建立强有力的内外部监督机制，防止事业单位行政首长以权谋私，损害公共利益。在权责方面，可以尝试建立承担行政职能类事业单位权力清单及责任清单，将权力和责任制度化、规范化；最后，民主与法制是依托。这类事业单位从事行政决策、行政执法及行政监督等工作，必须确保其工作在法律框架内开展，可以就专门针对这类事业单位制定相关管理条例或指导意见。同时，充分吸纳民意，让决策和执行都在公众的视线范围内进行，遵守“公开是原则，不公开是例外”。只有这样，行政职能类事业单位治理能力才可以得到锻炼，成为提升政府治理能力的重要力量。

（二）从事生产经营活动类事业单位治理机制改革路径

从事生产经营活动类事业单位是指从事生产经营活动，已经实现或经过相应调整可以实现由市场配置资源的事业单位，如开发应用型科研机构、招待所等。由于从事生产经营活动类事业单位具有一定的经营性，具备自我经营、管理和发展的内在机制，其体现的更多的是市场的特性［9］，因此这类事业单位分类改革的指向是逐步转为企业，改变事企不分的现状。针对这类事业单位，一是尝试采取企业化管理方式，把握以市场为核心的资源分配机制，让市场在整个资源分配中起决定性作用，克服来自事业单位管理部门或者行政主管的干扰和阻力。由于文化事业单位在转企改制的工作中卓有成效，因此可以加以学习借鉴；二是避免过度市场化带来的公益性缺损。过度市场化反映的是治理机制改革中过多引入经济激励机制而使公益性受到损害的问题，实质上是事企不分，这不仅违背了事业单位的成立初衷，还损害了社会公平。

（三）从事公益服务类事业单位治理机制改革路径

从事公益服务类事业单位是指为社会提供公益服务或者为政府行使职能提供支持保障的事业单位。这类事业单位是今后我国提供公益服务的主要载体，也是建立中国特色公益服务体系的关键力量；不同于其他两类事业单位，从事公益服务类事业单位的核心是公益性，因此治理机制改革也必须牢牢把握公益性这条主线，始终以保持公益性为改革的出发点和落脚点。千方百计提高从事公益服务类事业单位的治理能力，也是国家治理能力和治理体系现代化的重要表现。以下试图探究几个关键路径，以此来更好地推进此类事业单位的治理机制改革。

1.建立事业单位治理的绩效评估机制，避免偏离公益性的价值取向

绩效评估是一种对评估客体的价值评价和判断活动，绩效评估作为公共治理的重要管理工具，其对于现代政府运行重要性日益突显。由于治理是一个持续的动态过程，所以很有必要建立事业单位绩效评估机制。绩效评估可以分为内评估、外评估和预评估、中评估及反馈评估。事业单位治理的绩效评估机制要采取内评估和外评估相结合，预评估、中评估和反馈评估相结合，全方位对治理绩效进行客观准确地评估。首先，因从事公益服务类事业单位的特殊性，在建立绩效评估体系时，应将其公益目标的实现程度列为评估的首选重要指标，在此基础上再制定其他科学的绩效评估指标；其次，评估过程要多吸纳相关专家、社会公众等外部主体参与，特别是社会公众，作为服务的直接受益者和体验者，他们的意见对于绩效评估至关重要；最后，及时合理地将评估结果公布于众，将考核结果作为确定事业单位员工福利待遇水平和政府制定公共服务政策的直接依据，保证评估的指向性，避免偏离公益性的价值取向。

2.通过建立监督机制及绩效合约加强问责，让责任真正落到实处

权力的运行需要监督，否则就会出现寻租行为和滋生腐败现象。事业单位的同样需要监督，建立责任追究机制。事业单位的内部监督是检查公共服务提供是否符合最大多数人的利益，是否有损公肥私的现象存在。外部监督主要是指政党、权力机构、司法机关以及社会（包括公民、社团和媒体）对于组织及其成员相关活动的监督过程，事业单位不仅需要完善内部监督，也要求加强外部监督，提高事业单位运行的透明度，让社会了解公共服务提供的过程和结果，提升治理的实际水平。

从事公益服务类事业单位在行使职能时，其运行所需资金都是靠财政预算拨款，因此在公益性导向下，需要建立问责制度来监督这些资金的使用过程及所取得的绩效情况。2004年世界发展报告提出的问责关系框架（如图1所示）［10］，很值得我们去思考及借鉴。该问责关系框架提出，对于一般服务提供者，主要存在两种途径建立问责机制：第一种途径即是短途问责机制，客户基于和服务提供者在市场上的互动，通过在相互竞争的提供者中进行选择以及通过参与服务提供的管理来实现；第二种途径是长途问责机制，这时政府需要发挥重要的作用，它通过合约对服务提供者进行问责，而本身的问责又受公民或客户的意见表达的制约［11］。因此，结合我国从事公益服务类事业单位的实际情况，可以尝试制定公益服务绩效管理合约，具体做法是中央或者地方政府为公益性事业单位建立服务标准与资源协议，详细规定提供公益服务的诸如最低标准等相关细则，以此提高财政资金的利用效率；同时，给予公益服务的体验者——民众充分的意见表达权，民众的意见通过国家以绩效合约的形式传递给公益服务类事业单位，民众自身也鼓励积极参与到事业单位的监管，以此来建立公益性事业单位的 “长途问责机制”，让责任真正落到实处。

3.积极培育社会力量促成良性竞争，形成多元供给机制

在上述“服务提供中的问责关系框架”中，要形成短途问责机制，很重要的一个要素是客户要在相互竞争的提供者中进行选择，从而形成对于服务提供者一定的刺激和压力。目前，公益性事业单位是我国提供公益服务的主要载体，其他社会力量的参与还明显不足，难以促成良性竞争，离形成多元供给机制还相距甚远；且社会力量在兴办公益事业时具有回应性强、服务意识好、运营效率高等自身优势［12］，因此，要积极培育社会力量促成良性竞争，形成多元供给机制。首先，尝试建立一个覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架，以便正式界定更多类型的组织形式，在现有法律基础上，可以起草两个新的条例，一是专门针对直属公益性事业单位，二是为非营利机构等社会力量的运行提供法律上的依据。其次，面对日益多样化的公益需求，政府不再新增加公益性事业单位，而是通过政府购买、服务外包等形式，为壮大社会力量创造广阔的空间；最后，采取修改税法、授予“荣誉称号”等方式以鼓励社会企业家、社会团体捐赠公益服务，同时拓展志愿者在公益服务中的作用。

图1 服务提供中的问责关系框架

4.完善相关激励保障配套机制，为提升治理能力保驾护航

组织人员是任何组织团体的根本因素，只有制定了相关的激励和保障配套机制，才能最大化地激发组织内部人员的积极性。公益性事业单位工作人员是我国公益服务提供的执行者，也是我国人才队伍的重要力量。经过30年的改革，我国事业单位的激励保障机制已经基本建立，但是在当前公共治理视域下的任务是进一步加以完善，仅有以公益性为导向建立的组织结构，没有与之配套且完善的激励保障机制，公益性事业单位的治理运行效果是无法得到保障的，应重点探索选人用人制度、分配激励制度、社会保障制度［13］。第一，完善选人用人机制。尝试全面推行聘任制以此取代传统的任命制，提高公益性事业单位人员的流动性，消除身份等级制；实施竞争上岗、轮岗等新型岗位管理制度，减少在选人用人上的任人唯亲，保证公平性。第二，完善分配机制。根据效率优先，兼顾公平，再次分配更加注重公平的原则，构建起符合我国公益性事业单位发展、充分体现工作绩效的科学分配机制，基于市场浮动水平，健全宏观调控，对于公益性事业单位人员的工资进行科学指导。第三，健全社会保障机制。在现有社会保障体系的基础上，积极构建并完善公益性事业单位社会保障体系，让事业单位工作人员消除后顾之忧，全身心致力于公益服务的提供，从而为提升治理能力保驾护航。

［1］国务院.事业单位登记管理暂行条例［Z］.2004-06-27.

［2］中共中央.关于分类推进事业单位改革指导意见［Z］.2011-03-23.

［3］郑国安，赵路，吴波尔，李新男.非营利组织与中国事业单位体制改革［M］.北京：机械工业出版社，2002.

［4］“中国事业单位改革与非营利组织建设”课题组.我国事业单位改革：回顾与展望［J］.新视野，2004，（1）：39-42.

［5］邓国胜.事业单位治理结构与绩效评估［M］.北京：北京大学出版社，2008.

［6］王澜明.改革开放以来我国事业单位改革的历史回顾［J］.中国行政管理，2010，（6）：7-12.

［7］林修果.非政府组织管理［M］.武汉：武汉大学出版社，2010.

［8］改革杂志社专题研究部.中国事业单位分类改革轨迹及走向判断［J］.改革，2012，（4）：5-15.

［9］陈卫华.关于经营性事业单位分类改革的探讨［J］.会计师，2011，（10）：93-94.

［10］世界银行.世界发展报告：让服务惠及穷人［M］.北京：中国财政经济出版社，2004.

［11］世界银行东亚和太平洋地区减贫与经济管理局.中国：深化事业单位改革，改善公共服务提供［M］.北京：中信出版社，2005.

［12］赵立波.创新体制机制 推进事业单位分类改革［J］.中国行政管理，2012，（9）：27-33.

［13］俞路.事业单位改革的五点思考［J］.中国行政管理，2011，（5）：38-41.