基于青岛市区划调整的产业结构调整和政府效率研究

（青岛科技大学经济与管理学院，山东 青岛 266000）

一、引言

行政区划调整是对行政区划有关方面做出调整、变更，如调整行政区政府驻地，调整行政区边界，建立或撤销行政区，改变行政区的层级管理关系等。［1］1899 年，德国殖民者将当时“胶澳租界”内的新建市区命名为“青岛”。至今一百多年，青岛市经历了数次区划调整。1994年，青岛行政区调整已大大推进了青岛市发展。但近几年来，国家海洋发展战略、山东半岛蓝色经济区战略以及青岛市内外部变化，使青岛市迫切需要进行新的行政区划调整来适应新的发展。因此，考虑到青岛拥湾、沿海发展和实施青岛新跨越的需要，经国务院批准，青岛市在2012年撤销市北区、四方区，合并原市北区、四方区的行政区域设立新市北区；撤销黄岛区、县级胶南市，合并原黄岛区和胶南市设立新黄岛区。调整后的青岛市市北区和黄岛区发生了哪些变化？是否提高了政府效率？是否对产业结构调整产生了积极影响？本文旨在对此做有益探讨。

二、文献综述

早在1672年，英国经济学家威廉·配第指出，从事农业、工业、商业的人的收入逐级递增，即从事工业者要比从事农业者收入高，而从事商业者要比从事工业者收入高。［2］Gamal Ibrahim（2002）基于研究实际工资与产业结构间相互关系，指出为实现产业结构优化调整，应制定良好的生产制度。［3］Michael Peneder（2003）指出，20 世纪 90 年代宏观经济增长主要是由当时产业结构决定的。［4］Eggers和 Ioannides（2006）指出，在稳定美国经济波动的各方面中，向服务化方向演进的产业结构做出了高达 50%的贡献。［5］Holger Breinlich（2008）的研究表明，兼并与收购成为贸易自由化后产业结构调整的主要方式。［6］Elena Sochirca（2013）等通过设立一系列假设，研究了经济增长率是如何受产业结构影响的。［7］

我国产业结构研究主要是在改革开放后兴起的。杨治（1985）在其著作《产业经济学导论》一书中，介绍了西方产业组织理论和产业结构理论,产业结构研究在我国逐渐兴起。陈永忠、黄小玲（1997）分析了行政区划调整后，四川省产业结构调整面临的问题、困难及优势。［8］刘渝琳、甘梅霞（2005）指出，必须要结合新时期经济发展的现状和特点，来优化产业结构。［9］谭顺福（2007）认为，我国仍处于并将长期处于社会主义初级阶段，而且我国经济仍处于工业化初期，因此，在以后较长一段时间，我国产业结构仍是以第二产业为主，“二、三、一”的产业结构模式仍会长期存在。［10］白小虎（2008）通过实证研究杭州市行政区划调整和产业空间变迁，认为在行政区划调整后，由产业空间转型所引起的产业集聚的多中心结构，促进了区域政府发展。［11］王斌、蔡宏波（2010）以产业国际化为切入点研究了产业结构调整战略。［12］刘再起、陈春（2010）认为，必须依据我国国情来选择合适的主导产业，从而通过发展低碳经济来优化产业结构。［13］史忠良、赵立昌（2011）指出，必须通过抓经济发展与环境保护来促进我国的产业结构的优化升级。［14］刘淑茹（2011）认为，产业结构调整优化是维持经济持续稳定和协调发展的关键。［15］干春晖、郑若谷、余典范（2011）指出，产业结构合理化要高于产业结构高级化对经济发展的贡献。［16］沈玉良（2013）研究了政策制度与产业结构调整二者之间的相互影响和关系。［17］詹新宇等（2013）指出，中国经济波动的一个重要原因是宏观产业及其内部结构的变动。［18］李青和黄亮雄（2015）认为，全球经济失衡能够得到缓解，其中一个原因是2004年以后中国的产业结构调整。［19］

威尔逊（1887）在《行政学研究》中指出，行政学研究的根本任务是提高政府效率。这是政府效率研究的开始。Gordon（1983）指出，财政分权会造成外部成本，从而降低了地方政府效率。［20］Pierre-Guillaume Meon（2005）指出，政府治理和国家竞争力主要体现在政府效率上，政府效率能够促进宏观经济增长， 改进经济效率。［21］Afonso、Schuknecht和 Tanzi（2005）指出，应从政府与市场相互作用的过程和结果，以及政府管理、教育、公共基础设施、卫生、宏观经济稳定性、经济绩效和收入分配等方面来对政府效率进行综合评价。［22］Glenn Rayp（2007）对52个发展中国家的政府效率通过DEA模型进行了分析，分析表明影响政府效率的主要是国家结构和政府政策，而不是经济因素。［23］毛寿龙（2003）指出，政府效率可以从政府配置效率、动态效率、技术效率和制度效率四个方面体现其基本价值准则。［24］唐任伍和唐天伟（2004）根据IMD测度政府效率的理论，结合中国实际国情，通过采用47个统计指标，从公共物品、公共服务、居民福利和政府规模四个角度，对我国地方政府效率进行了测度。［25］何平平、唐任伍和马骥（2007）构建了评价我国省级政府效率的综合指标体系，建立了评价我国地方政府效率的模型。［26］才国伟、张学志（2012）检验了政府效率受政府层级错配的影响，并指出政府层级错配将会降低政府效率。［27］管彦庆、刘京焕、王宝顺（2014）对我国省级地方政府效率，结合理论分析和运用三阶段Bootstrap、DEA、空间Durbin模型，进行了测度与检验。他们指出，地方政府效率与其经济发展水平等多种控制变量之间均存在着相互促进的关系。［28］

总体来看，国内外对于基于行政区划调整的产业结构变化和政府效率研究不多。大多数文献都是在行政区域固定时分析政府效率和产业结构调整。由于行政区经济的存在，尤其是长达数十年以GDP为考核标准的“竞标赛”制度，加剧了地方政府之间竞争和产业结构同化。因此，研究作为制度变迁的行政区划调整对产业结构变化和政府效率的影响，具有重要理论意义和实践意义。

三、青岛市行政区划调整的原因和产业结构分析

由于这次调整的原市北区、四方区和原黄岛区、胶南市都是两两相邻的区域。正是由于相邻的原因，两个区拥有相似的地理环境、要素禀赋以及人文环境。这些诸多的相似加上“邻里模仿效应”会使产业结构趋同，而产业结构相似是否表明地区之间经济存在收敛呢？

本文对于产业结构调整的分析，主要是基于产业结构相似系数、产业增加值、产业结构比例、总产值和各产业增加值的差值来说明。其中，产业结构相似系数为___________________。其中，i和j表示两个地区，Xin和Xjn分别表示产业n在地区i和地区j的产业结构中所占比重。0≤Sij≤1。当Sij=1时，说明两个区域有着完全相同的产业结构；当Sij=0时，说明两个区域有着完全不同的产业结构；Sij的数值越接近于1，则说明两个地区的产业结构越类似。从动态情况看，若产业结构相似系数趋于上升，则产业结构之间趋同化更严重，反之亦然。产业增加值和产业结构比例能清楚地表明地区主导产业和产业结构发展趋势，产业增加值差值的状况可说明相邻地区间是否存在收敛效应（以下数据来源：青岛市各地统计年鉴）。

（一）原市北区、四方区的产业相似系数与增加值比较分析

由于原市北区和四方区没有第一产业，下面的分析就集中在第二和第三产业。具体情况如表1所示。

由表1可以看出，从2008年到2011年，原市北区和四方区的第二、第三产业内部相似系数远远大于50%，而且总体的相似系数都在91%之上。而二者的第二产业增加值和第三产业增加值以及总产值增加值的差都在不断加大，说明产业结构的趋同表现非常明显，但并没有带来经济上收敛和趋同，反而造成了地区间差异在不断加大，地缘经济的良好空间溢出效应没有显示。

与原市北区和四方区相比，调整之后的新市北区产业结构以及总产值是否有变化呢？

为了增加可比性，将原市北区和四方区合并在一起与新市北区的产业结构和总产值进行比较分析。由表2可以看出，第二产业与第三产业的结构相比较于调整以前趋于更加合理的区间。虽然在合并当年，产值有所下滑，但在13年就出现了上升趋势，且比2010年和2011年的产值都要大。

表1 原市北区、四方区的产业相似系数与增加值的差异比较

表2 新市北区与原市北区和四方区的产业结构以及总产值比较

（二）胶南市、原黄岛区和新黄岛区的产业相似系数与增加值比较分析

胶南市、原黄岛区和新黄岛区的产业相似系数与总产值差比较分析如表3所示。（1）

表3 胶南市和原黄岛区产业相似系数与总产值差比较分析

由表3可以看出，在2006年至2012年间，原黄岛区和胶南市间总产值差距越来越大，而产业结构相似系数都大于81%，在2012年时达到了85.02%，高度的产业结构相似性以及越来越大的产值差距说明了行政区经济的存在。

同理，由表4可以看出，调整后的新黄岛区比原黄岛区加上胶南市的总产值要大，一、二、三产业结构更加合理。

（三）从招商引资的视角看政府竞争

地方政府招商引资竞争是指，市场经济条件下区域经济体中的政府为增强自身竞争优势，围绕吸引具有流动性的要素展开竞争，旨在吸引外资、劳动力和其他投入要素，以尽可能提高当地福利和人均收入。由于地方政府本身构成参与市场的一个重要主体，并通过影响要素流动及相关市场主体的行为来介入市场活动，所以地方政府招商引资的竞争行为必然构成市场秩序的一部分，会改变市场资源要素的配置。投资是拉动中国经济发展的第一大动力，为更好地发展本地经济，吸引更多外资成为行政区政府竞争的一个重要领域。为吸引到更多外资，地方政府采取的手段一般有：（1）财政收入方面的政策工具，如降低税率、实施减免税、税收返还等，这直接导致地方政府财政收入减少。虽然我国地方政府基本不具有降低税率的权力，减免税收和税收返还的权力也受到限制，但是地方政府仍然可以通过放任企业偷漏税、调整对企业收费等方式影响企业实际税负。（2）地方政府廉价转让土地，允许企业采用特殊折旧政策，为企业提供信用担保等，都可能增加地方政府财政风险或造成地方财政收入减少，最终导致公共服务减少。

四、青岛市行政区划调整的政府效率分析

（一）研究方法

表4 胶南市、原黄岛区和新黄岛区产业结构状况（单位：亿元）

本文采用DEA数据包络分析方法，来研究行政区划调整后政府效率变化。DEA是根据一组关于输入-输出的观察值来估计有效生产前沿面的。同其它方法相比，它不仅能得出实际有效的生产前沿面，而且对处理多输入和多输出也具有优势。因此，它比其它一些方法更优越，用处也更广泛。同时，由于本文所涉及的样本点比较少，不适合做参数估计分析。

（1）规模报酬不变模型 （CRS）。根据Farrell（1957）的定义，假设有N个决策单元DMU。每个决策单元有K个投入和M个产出的数据。对于第i个决策单元DMU，他们分别由xi和yi来代表，K×N的投入矩阵为X，M×N的产出矩阵为Y，这也就代表了N个决策单元DMU的所有数据。而DEA的目的就是在数据点的基础上构造一个非参数的包络前沿，从而使所有观测的数据都在生产前沿的上面或者下面。CRS模型可表示为：

其中，q是一个标量，而l是N×1的常数矢量，这个包络形式比乘数形式少了很多约束（K+M

（2）规模收益变化模型（VRS）。 CRS 的假设仅仅在所有决策单元DMU都在最优的规模上运作时才合适。不完全竞争和约束，财务等等，可能导致DMU不在最合适的规模上运作。Banker R.D.，Charnes R.F.and Cooper，W.W.（1984）在 CRS 模型的基础上，将规模报酬不变的DEA模型拓展为规模报酬可变化的DEA模型。当决策单元DMU没有在最优规模上运作时，CRS模型的使用可能会由于规模效率而导致混淆技术效率的测度。而VRS模型的应用将会适用于缺乏规模效率影响的技术效率的计算。

可以通过对CRS线性规划模型增加凸性约束而简单地将其修改成VRS模型。对CRS模型增加的凸性约束为： ，由此可以得到VRS模型如下：

上式中，N1是所有的N×1的矩阵。这种方法形成了一个凸面，它能够比CRS的圆锥形的面更紧密地包络所有数据，因此获得的技术效率比使用CRS模型获得的技术效率高或者是相等的。［30］所以，既有研究最常采用DEA-VRS模型来计算效率得分。

政府区划合并存在规模效率问题，故本文选择输出导向（Output-Oriented）的、规模效益可变（VRS）的DEA计算模型。

（二）指标选取与数据

为分析区划调整前后的政府效率，本文选择了青岛市四方区、市北区、黄岛区以及胶南市最近几年的数据。另外，由于不同区的统计年鉴中数据的可获得性不同，对这几个区的指标选择不同。

地方政府旨在运用一定财政支出获得尽可能高的公共服务绩效。本文在测度政府效率时，以地方政府公共财政支出作为输入因素，以公共服务绩效为输出因素，即一种投入一种产出（两个一级指标）的模型，以避免由于数据较少而造成的评价结果中效率得分为“1”的决策单元的个数较多，从而导致无法做出分析。

在对四方区、原市北区和新市北区的政府效率测度的模型中，公共财政支出即为一般公共服务、公共安全、教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生支出、城乡社区事务支出这6个二级指标之和；公共服务绩效含有7个二级指标，分别是卫生机构病床数、就业率、年末人口、学生总数、小学师生比、人均公共绿地面积、固体废弃物无害化处理率，公共服务绩效即为这7个二级指标等权重加总而得。而在对原黄岛区、新黄岛区和胶南市政府效率的测度中，公共服务绩效仅包含卫生机构病床数、年末人口、学生总数、小学师生比、中学师生比5个二级指标。由于指标存在量纲的不同，因此应先采用平均值比率法将各个指标标准化以消除量纲的影响。（2）

（三）DEA效率分析

用DEA软件对上述数据进行分析，分析结果见表5。

由表5可以看出，四方区2010年效率得分最高，但在2011年效率下降；原市北区2010年的政府效率排名最低，为0.603，在2011年增加到0.701，但效率仍然较低。在2012年，原市北区和四方区合并为新市北后，政府效率达到了0.954。虽然低于四方区在2010年的效率值，但均超过了上一年的原市北区和四方区，而且在2013年还在继续上升。

表5 政府效率的分析结果

在原黄岛区与胶南市合并前，胶南市和原黄岛区在2010年的政府效率均为1，但随时间推移，二者的效率均在下降。原黄岛区的效率到2012年甚至下降到0.436，下降幅度很大，效率非常低。合并之后，新黄岛区在2013年的政府效率为1.000，相较于行政区划调整前的胶南市和原黄岛区，有大幅度提升。

为进一步对比研究，将四方区和原市北区的数据以及胶南市和原黄岛区的数据进行合并后计算政府效率，分别与新市北区和新黄岛区的政府效率进行比较。将四方区和原市北区2010年和2011年指标数据简单加总后与新市北区相比较，发现在2010年，四方区和原市北区简单加总后的效率是最高的。但在2011年，效率有所下降。在行政区划调整之初，新市北区的效率低于之前加总的效率，但到2013年，效率增加且大于2011年和2010年四方区和原市北区的总体效率。

在区划调整之前的三年里，胶南市和原黄岛区总体的效率由2010年的1降低为2012年的0.574，下降非常大。在合并之后，新黄岛区的效率为1，远大于2011年和2012年的效率。由此可以看出，行政区划调整后的效率要优于只是将两地区的各指标数据简单加总而得的效率。因此，区划调整使政府效率得到改善。

本文认为，在行政区划调整后，新市北区的效率低于2010年四方区的效率，主要是因为四方区和原市北区合并之初，它们在政治、经济、社会等方面的存在一定的摩擦而造成的。但随时间推移，效率继续增加。

五、结论

通过分析行政区划调整前后的产业结构相似系数，发现原黄岛区和胶南市、四方区和原市北区存在产业结构趋同。产业增加值和总产值增加值的差值在一定程度上表明，相邻各区之间没有因地缘溢出效应而出现经济趋同现象。通过分析外商投资，发现相邻各区的政府恶性竞争导致公共服务减少。因此，为减少政府间恶性竞争和产业结构趋同现象，同时发挥规模经济效应，青岛市非常有必要进行区划调整，使产业结构得以改善。

通过运用DEA模型对各地区各个阶段的效率进行分析，研究发现：在地区合并的初期，由于处于整合期，政府效率并不一定是最高的，但在合并后，政府效率逐年增加。总之，合理的区划调整有利于政府效率提高和产业结构调整。

注释：

（1）黄岛区、胶南市和市北区、四方区的分析数据所使用的年份不同，是由于统计年鉴数据的可得性所致（下同）。而且在2012年，由于黄岛区的行政调整没有真正到位，原黄岛区和胶南市还是分开统计。

（2）由于篇幅的关系，本文没有给出相应的数值，感兴趣的作者可以问作者索要。

［1］谢涤湘.快速城市化时期的行政区划调整研究［J］.现代城市研究，2009（4）：82-87.

［2］威廉·配第．政治算术［M］．北京：商务印书馆，1978：19-20.

［3］Gamal Ibrahim，Andrew Cooke，David Paton.Have Lower Real Wages Helped Industrial Rest-ructuring in Romania ［J］.The Journal of Development Studies，2002 （39）1：165-180.

［4］Michael Peneder.Industrial structure and aggregate growth ［J］.Structure Change and Econom-ic，2003 （14）：427-448.

［5］Eggers，A，Y.Ioannides.The Role of Output Composition in the Stabilization of U.S.Output Gro-wth ［J］.Journal of Macroeconomics，2006（28）3：585-595.

［6］Holger Breinlich.Trade liberalization and industrial restructuring through mergers and acqui-sitions ［J］.Journal of International Economicst，2008，76：254-266.

［7］Elena Sochirca，Qscar Afonso，Pedro Mazeda Gil.Technological-knowledge bias and the ind-ustrial structure under costly investment and complementarities ［J］.Economic Modelling，2013，32：440-451.

［8］陈永忠，黄小玲.行政区划改变后四川调整产业结构、发展支柱产业对策研究.四川金融，1997第6期：4-11.

［9］刘渝琳，甘梅霞.我国现行对外贸易政策导向对产业结构的影响［J］.经济学动态，2005，02：54-56.

［10］谭顺福.中国产业结构的现状及其调整［J］.管理世界，2007，06：156-157.

［11］白小虎.城市化进程中行政区划调整与城市产业空间变迁—以浙江省杭州市为例的实证研究.中国软科学，2008年第9期：65-73.

［12］王斌，蔡宏波.数字内容产业的内涵、界定及其国际比较［J］.财贸经济，2010，02：110-116，137.

［13］刘再起，陈春.低碳经济与产业结构调整研究［J］.国外社会科学，2010（3）：21-27.

［14］史忠良，赵立昌.绿色发展背景下我国产业结构调整［J］.管理学刊，2011，01：32-37.

［15］刘淑茹.产业结构合理化评价指标体系构建研究［J］.科技管理研究，2011，05：66-69.

［16］干春晖，郑若谷，余典范.中国产业结构变迁对经济增长和波动的影响［J］.经济研究，2011，5：4-15.

［17］孙楚仁，沈玉良，章韬，张卡.“全球生产网络、中国经济转型与国际贸易结构调整学术研讨会”综述［J］.经济研究，2013，01：155-158.

［18］詹新宇，甘凌.产业结构升级与中国经济波动平稳化［J］.经济评论，2013，4：97-106.

［19］李青，黄亮雄.中国的产业结构调整与全球经济失衡治理［J］.国际经贸探索，2015，01：39-51.

［20］Gordon R H.An Optimal Taxation Approach to Fiscal Federalism ［J］.Quarterly Journal of Ec-onomics，1983，4：567-586.

［21］Pierre-Guillaume Meon.Does better governance foster efficiency？ An aggregate frontier anal-ysis［J］.Economics of Governance，2005（6）：75-90.

［22］Afonso A，Schuknecht L，Tanzi V.Public Sector Efficiency：An International Comparison ［J］.P-ublic Choice，2005，3：117-132.

［23］Glenn Rayp，Nicolas Van De Sijpe.Measuring and Explaining Government Gfficiency in Dev-eloping Countries［J］.Journal of Development Studies，2007，2（2）：360-381.

［24］毛寿龙.有效政府的基本价值［J］.天津行政学院学报，2003（01）：24-27.

［25］唐任伍和唐天伟.政府效率的特殊性及其测度指标的选择.北京师范大学学报（社会科学版），2004年第2期（总第 182 期）：100-106.

［26］何平平，唐任伍，马骥.我国省级政府效率的综合指标体系设计与评估［J］.经济管理，2007：68-71.

［27］才国伟，张学志.政府层级错配与政府效率研究.经济管理，2012年第7期：163-171.

［28］管彦庆，刘京焕，王宝顺.我国地方政府财政政策空间依赖实证研究-基于政府效率的视角.当代财经，2014年第3期：38-46.

［29］M.J.Farrell.The measurement of productive efficiency［J］.Journal of the Royal Statistical So-ciety，1957，120 （3）：253-290.

［30］Banker，R.D.，Charnes，R.F.and Cooper，W.W.（1984）.Some models for estimating technical and scale inefficiencies in data envelopment analysis ［J］.Management Science，1984，30：1078-1092.