政府创新可执行性评估体系的构建与验证——以L市J区C局公共服务标准化创新实践为例

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一、问题的提出

(一)可执行性在政府创新体系中的作用

政府创新是一个完整的过程，一般而言，包括可生成性、可执行性、可持续性和可扩散性等环节。国外学者坎特 (R．M．Kanter)把创新过程分解为四项主要工作:“第一，创新驱动者的创意产生和激化活动;第二，创造联盟和获取必要权利使得创意转变成为现实;第三，将创意转变成为一个模型;第四，模型的传播，及扩散。”①金吾伦:《创新的哲学探索》，上海:东方出版中心，2010年，第55页。大致同理。政府创新的可执行性是指在现有资源和环境下将创新思维或创新方案转化为现实的可能性，在政府创新体系中具有重要作用。

政府创新是以问题为导向的活动，不仅生成机制如此，问题的解决离不开实践过程，离不开解决方案的执行，创新活动必须能够将创意转变为现实。发现问题的创新方案要通过执行来影响客观世界，真正解决问题。“发明与发现只是创新链中不同的组成环节，创新链还包括发现、发明的成果转化为应用，没有成果的转化和应用，产生不了价值，就不能称之为创新”。②金吾伦:《创新的哲学探索》，“前言”，第12页。创新思维和创新方案要符合客观事物的发展规律，获得实现创意的各种资源，转化为实践活动，在解决问题中创造实际价值。创新活动并不是一蹴而就的，其中充满了风险和不确定性。一般而言，创新方案与实际的客观环境会有偏差，由于我们无法事先对创新执行的一切风险进行评估，而创新的执行又通常没有直接的经验可利用，因此，这种偏差不可能完全通过有限理性加以修正。只有通过创新的执行活动，才能不断发现问题和不足，提出具有针对性的措施，改进创新方案，修正创新过程，完善创新活动。与一般的创新活动相比，政府创新需求可能来自自身的发展，更可能来自公众的期盼，也就是说，政府的创新活动处于更为复杂广阔的政治、经济和社会环境中，具有更大的不确定性。这就要求政府创新活动必须在执行中不断改进和完善，以适应不断增长的公众需求和瞬息万变的客观环境。

政府创新可执行性是在可生成性之后的一个环节，也是衡量创新思维、创新方案是否真正是创新的评价机制。衡量创新一般可以通过新颖和价值两个维度。新颖是形式上的认定，强调前瞻性、唯一性。对于政府创新来说，价值不仅要有经济效益，更注重社会效益。通过创新执行的接受认可和支持，可以对创新方案是否正确做出判断;通过创新的执行活动，方能评价该创新是否对经济和社会发展产生了积极的效益，检验其是否满足政府管理和公众的需求。

可执行性是政府创新可持续性和可扩散性的基础。创新的可持续性和可扩散性说明创新活动在多大程度上创造了价值，创造了多少价值;而创新的可执行性则直接说明创意能否转变为现实，即能否创造价值，没有可执行性的创意就不可能创造价值。在政府创新的整体活动中，可执行性是政府持续创新的内在动力。政府创新是为了解决问题而产生的实践活动，实践拓展了人们认识客观事物的深度和广度，并发展出新的需求。通过政府创新的执行过程，我们不仅解决已有的问题，又不断拓展对已有问题的认识，发现新的问题，提出新的需求，从而进一步促进创新活动，解决新问题、满足新需求。正是在这种执行与需求的不断作用下，政府创新活动才具有“永动”的特点，成为持久的“执行”活动，成为政府提升管理能力和水平的核心竞争力。

(二)公共服务标准化:政府管理创新的积极实践

公共服务标准化是标准化、服务标准化在政府提供公共服务中的具体运用，通常指政府在为公众提供公共服务和公共产品的实践中，对于重复性的行为、技术和产品制订具有统一性、程序性特征的操作和管理标准，通过共同使用、重复使用的执行推广，取得最佳公共效益的活动过程。公共服务标准化内容丰富，按照实现过程可以分为公共服务职责规定标准化、公共服务流程标准化、公共服务结果标准化三个方面;根据实现的范围可以分为某一节点公共服务标准化与某一领域公共服务标准化。

公共服务标准化被普遍认为是一种政府创新实践。从时段上看，国外公共服务标准化的实践始于上世纪80年代，这一时期，新公共管理运动强调将企业管理技术应用于政府管理。1993—2000年，克林顿政府推出“国家绩效评估”，要求构成政府主体的32个“高影响机构”参考福特汽车公司等大企业的做法，在公共服务中使用“清晰语言”，制订出4000多项顾客服务标准。我国的公共服务标准化实践在时间上更晚，以政府质量管理领域的标准化建设和行政服务标准化建设为例，从2001年起广州、绍兴、江门、杭州、聊城、新泰、南京、北京等地区都先后进行了尝试。2012年8月，《政府部门建立和执行质量管理体系指南》征求意见稿完成，2012年11月，《质量管理体系地方政府应用GB/T 19001—2008指南》国家标准征求意见稿的起草工作完成;2012年10月，由全国服务标准化技术委员会归口、新泰市公共行政服务中心等单位起草的《行政服务标准化工作指南》和《行政服务中心运行规范》两大系列、六项国家标准形成征求意见稿。2013年4月，六项标准顺利通过国家标准化管理委员会专家组审定，并在我国所有行政服务中心执行。

(三)分析工具与分析对象选择

公共服务标准化的创新实践对于推进服务型政府建设有重要意义，可以规范政府管理行为、帮助解决公共服务的供需矛盾。同时，公共服务标准化需要获得理论上的支撑，寻求与创新理论、公共部门战略管理理论和政府治理工具理论等的逻辑联系，认真分析政府部门导入ISO9000质量管理体系的发展瓶颈，说明公共服务标准化对于ISO9000政府质量管理的比较优势。作为一种创新实践，公共服务标准化还必须接受完整和严格的理论验证，其中，可执行性就是一个非常重要的环节。公共服务标准化与一般意义上的标准化、服务标准化有联系又有区别，在运用过程中，必须结合政府自身特点，详细论证标准化在公共服务领域的可执行性。标准化建设是一个系统工程，需要投入大量的资源，必须充分考虑可执行性，切实体现标准化的意义价值，以实现标准化建设目标，避免盲目建设而造成资源浪费。

因此，本文选择构建评估体系作为检验政府创新可执行性的分析工具，选择公共服务标准化作为政府创新实践的分析对象。政府创新可执行性评估从通用框架设计开始，将评估理念逐级表象化。政府创新的可执行性突出表现为实践过程，实践的主观能动性包含了认识世界和改造世界两项基本活动。分析创新的执行活动也可以依此分为两个阶段，认识阶段表现为对创新的接受，改造阶段表现为对创新的实施。通过对这两个阶段影响因素的解析，形成政府创新可执行性的评估模型。

二、政府创新可执行性接受阶段的影响因素

(一)创新接受的价值与挑战

在整个政府创新执行过程中，接受属于启动性机制。“从创意到执行并不是一个连续的过程，其间有一关键环节为接受阶段，通常情况下，组织接受创新想法前会经过一个相对独立的过程，包括了选择、说服、证明和同意等环节。”①Herbert A．Shepard，“Innovation-Resisting and Innovation-Producing Organizations，”The Journal of Business，Vol．40，No．4，(Oct．，1967)，pp．470-477．启动性的接受阶段非常重要，“在这一阶段创新主体会对创新形成赞成或不赞成的态度，在这之后才会决定是否尝试这项创新，介于态度与行为是趋向一致的，只有对创新想法产生肯定性的评价，创新主体才会积极地采纳它。”②埃弗雷特·罗杰斯:《创新的扩散》，辛欣译，北京:中央编译出版社，2002年，第151-152页。但是，要做好启动性的接受也相当困难，开拓性的创新工作具有较大的不确定性和风险，而人们的行为总是倾向于规避风险，原有行为方式和思维方式的惯性使然，创新方案常常会遇到“创新恐惧症”，受到各方面的排斥、压力和抵制。“创新”在一定程度上是对现有行为方式的突破甚至“破坏”，这使得政府部门对创新方案的接受更加谨慎。创新执行需要人力、物力和财力投入，势必会打破现有的资源分配格局，需要协调和处理多部门的关系，甚至需要在各部门进行权力的重新分配。

(二)创新接受阶段的评估指标思路

创新具有新颖性的特征，是一项推陈出新的活动，但是，创新也需要“路径依赖”，离不开知识积累，任何创新活动都必然建立在现有的知识和实践基础上，理论探索和相似的实践结果是创新思想能否被接受的影响因素。“新技术的产生依赖于更早期技术的状况”，一个重大的技术创新可以为后续的一大批创新提供一个框架。③金吾伦:《创新的哲学探索》，第47-48页。

要做好创新的说服和证明工作，离不开宣传手段。如前所述，政府创新执行会遇到各种各样的阻力，有效的宣传能够化解阻力，帮助创新执行主体理解创新活动的突破性行为;统一思想，促使执行主体对创新产生赞成的态度，进而主动、积极、充分地参与执行创新方案。有效的宣传还需要积极寻求联系，在新旧之间找到连接点，善于发挥骨干的作用，利用榜样的力量增强宣传效果。

在创新的接受阶段，创新实施主体会对创新方案进行评估，搜集各类信息来衡量创新的成本和收益，而许多人都是从“他们亲近的同伴处”得到对创新的看法。如果与自身相近的组织与人员认可某种创新想法，那么创新实施主体就更有可能获得对创新的肯定性评价。

在公共服务标准化这个具体的案例中，必须针对系统性、持续性、专业化程度高和程序严格等特点，有足够的思想和心理准备。导入过程将是一个在公共服务的方方面面产生影响，获得认同与接受的难度巨大的过程。公共服务标准化创新执行要有充分的理论准备，全面展示公共服务标准化的价值和执行意义，积极开展各种形式标准化宣传工作，形成标准化建设的积极氛围，打消顾虑，帮助形成肯定积极的评价，形成接受标准化的理念。

三、政府创新可执行性实施阶段的影响因素

创新的实施是创新主体将创新客体转变为现实的过程，按照这种思路，可执行性可分解为创新的实施客体和实施主体两个主要影响因素。

(一)实施客体的指标设计思路

创新的实施客体是指创新活动的实施对象，即创新方案。在整个政府创新过程中，创新方案的产生是创新的第一步，我们讲的创新可生成性环节就是这个内容。但是，这个环节对创新方案的关注主要在于能否推陈出新，是否具有新颖价值。在可执行环节，对创新方案的二度要求是能够实施。可实施性包含三个要素:

1．目标要素。创新方案必须有一个明确的目标，以保证实施主体采取统一行动。美国学者普雷斯曼和韦达夫斯基认为，政策执行是“在目标的确立与适应于取得这些目标的行动之间的一种相互作用过程”。①朴贞子、金炯烈、李洪霞:《政策执行论》，北京:社会科学出版社，2010年，第2页。实施是将目标转化为现实的过程，是针对目标的一系列行动。树立正确的目标能够形成凝聚力和向心力，为统一、一致的行动指明方向。同时，该目标也是衡量实施活动的根本标准，保证在行动出现偏差的时候能够及时发现并得到纠正。公共服务标准化建设首先必须确立一个清晰、明确和合理的战略性目标，将战略性目标分解到具体执行过程，体现在具体标准文件文本内容中，形成相互协调、相互联系的目标体系。

2．操作要素。创新方案的内容应该符合客观事物的发展规律，具有科学的理论基础、易于操作、成本较低等特点，具有转化为实际行动的可能性。标准化文件应该满足科学性、明确性、协调性、稳定性、反馈性和节约性的要求。

3．价值要素。政府创新活动源于需求、回应需求。创新方案的内在价值应该符合创新活动利益相关者的需求。公共服务标准化创新实践要回应政府发展需求、执行者需求和公众需求。政府发展需求为公共服务标准化创新实践提供了发展空间，GB/Z19034-2008《质量管理体系地方政府应用GB/T19001-2000指南》的引言中明确指出，该指南的目的是为了实现建设一个值得信任、负责和透明的地方政府的目标，着眼点除了业绩合格之外，更重要的是提高其整体效率;执行者需求为公共服务标准化创新实践提供执行动力。一项政策得以贯彻到什么程度，取决于执行者对执行各项政策的“兴趣”，一方面执行主体对自身利益的追求可能使政策偏离目标，另一方面若执行者无利可图则可能导致政策执行中断或失败。②朴贞子、金炯烈、李洪霞:《政策执行论》，第323-324页。同理，执行者对公共服务标准化执行的“兴趣”取决于需求同标准化的价值追求的一致程度。公共服务标准化能够回应公众需求，便会在社会上产生认同感和正面的舆论氛围，形成推进公共服务标准化创新实践的长效机制。

(二)实施主体的指标设计思路

创新的实施主体是指参与创新实施的组织及其工作人员，内容包括组织设置、组织资源和组织文化三个方面。

1．组织设置。政府的创新活动需要不同个人按照一定结构形成“创新组织”，按照组织结构和组织章程有序地实施。“设立相应的标准化机构并提供必要的工作条件是组织有效地开展标准化工作的物质保障”。组织执行标准体系时，“应建立最高领导者为首的组织机构，各部门负责人均应作为成员，共同组织和领导执行工作”。③全国服务标准化技术委员会:《服务业组织标准化工作指南》，北京:中国标准出版社，2010年，第31、112页。根据政府工作的实际需求和现实情况，标准化执行组织可以“领导小组”等形式存在。同时，该组织还可吸收质量技术监督局或标准化研究机构的力量作为其组成部分，以提高标准化研制和贯彻的专业性。

2．组织资源。创新实施主体所拥有的可以控制、分配并运用于创新实施中的各种要素总称，具体内容包括人力资源、财力资源、信息资源、制度资源和权威资源等几个方面。

3．组织文化。政府创新总是在一定的文化氛围中进行的，组织文化会对创新实施产生无形和长远的影响。组织文化通过对成员价值观、信念、行为准则和心理动机的塑造，形成一种内在的凝聚、导向和激励作用，促使个人和组织行为同组织目标一致。具有创新和学习文化的组织，能够勇于接受新事物、学习新事物、实践新事物、创造新事物，从而促进创新的实施。政府创新是一种变革，组织文化能够帮助组织和成员尽快适应变革局面，减少变革带来的冲击力。作为一种变革手段，组织文化可以推动创新方案的实施。在组织内部形成创新文化、学习文化、服务文化和标准化文化，可以减少标准化推行的心理阻力。

四、公共服务标准化创新可执行性评估指标体系

通用框架和具体指标共同构成评估指标体系。通用框架在整个评估指标体系中起战略导向作用，通过评估维度也就是一级指标作为具体表现形式。评估维度通常数量不多，但是位置非常重要。一般情况下，通用框架要运用模型的构建方法，不仅要阐述评估维度的内容，更重要的是要能够描述各个评估维度之间逻辑关系。本文以实践过程的接受阶段和实施阶段为分析路径，经过优化整合，将公共服务标准化创新可执行性评估的评估维度确定为创新接受、实施客体和实施主体三个一级指标。

具体指标通常包括评估指标体系的二级指标、三级指标以及相关的技术指标。本文通过对公共服务标准化进行具体分析，将创新接受评估维度的二级指标确定为知识累积和宣传活动;实施客体评估维度的二级指标确定为目标要素、操作要素和价值要素;实施主体评估维度的二级指标确定为组织设置、组织资源和组织文化。依次进一步分析各个二级指标中的基本要素 (三级指标)，基本形成公共服务标准化创新可执行性三级评估体系。

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五、公共服务标准化创新可执行性评估验证

本文选择L市J区C局 (以下简称C局)作为典型案例，对已构建的公共服务标准化创新执行性评估指标体系进行验证。C局自2003年成功贯彻了ISO9001质量管理体系标准以来，长期坚持开展标准化建设，编制了《财政管理和公共服务标准》，先后成功贯彻了ISO14001环境管理体系和GB/T28001职业健康安全管理体系标准，2007年被国家标准化管理委员会认定为4A级标准化良好行为单位。C局的公共服务标准化执行过程全面、具体和深入，自身的标准化建设具有广度和深度，获得外界普遍认可，具有典型性和示范性。C局的标准化实践经过专家学者的总结梳理，形成了学术成果，文献和资料较其他案例更为丰富。①案例资料详见王登华、卓越:《公共服务标准化导论——以南京市江城区财政局实践探索为个案》，北京:中国财政经济出版社，2011年;徐国冲:《基于绩效导向的政府标准化管理——以南京市江宁区财政局的实践为例》，博士学位论文，厦门大学，2010年;南京市行政学院课题组、戴维新、张美琴、郝继明、梁霖:《标准化管理与和谐机关建设——南京市江宁区财政局标准化管理调研报告》，《中共南京市委党校南京市行政学院学报》2007年第6期。当然，限于外部评估者的局限，文献和资料搜索过程中依然存在一定的缺失，标准文件方面尤为突出，这对可执行性评估的客观性和全面性会有不利影响。

(一)可执行性接受阶段的评估验证

1．知识积累。从20世纪下半叶开始，公共服务标准化思想就已经在西方各国酝酿和实践，九十年代西方各国的公共部门开始尝试引入ISO质量管理模式，并积累了丰富的理论成果和实践经验。近些年，尽管公共服务标准化理论研究和实践逐步进入我国学者的视野，公共服务标准化建设的本土经验和理论研讨得到了初步发展，但仍处于“刚刚起步，对其概念、范围、内容和基本思想的界定都很模糊”的状态，①胡税根、徐元帅:《我国政府公共服务标准化建设研究》，《天津行政学院学报》2009年第6期。公共服务标准化领域的研究专著仅有2本，②目前笔者能够查阅到的公共服务标准化建设专著仅有:王登华、卓越:《公共服务标准化导论——以南京市江城区财政局实践探索为个案》;黄恒学、张勇:《政府基本公共服务标准化研究》，北京:人民出版社，2011年。研究论文数量也较少。③在CNKI以政府、公共、服务标准化为主题词，以核心期刊、CSSCI为搜索范围，搜索到相关文献仅24篇。就C局的标准化建设实践来看，公共服务标准化的经验积累较理论发展起到了更加重要的作用，为有效推进标准化创建工作，该局贯标办专程到北京、浙江学习了创建经验，正是这些成功经验成为C局接受标准化建设理念、实践标准化创建的基础。

2．理念宣传。C局在公共服务标准化执行过程中特别重视理念宣传，将创建的有鲜明特色的符号识别系统广泛应用于局内部及周边，使工作人员充分认识到了公共服务标准化建设的意义和作用，营造了良好的标准化文化氛围，保障了标准化工作的顺利进行。

(二)可执行性实施阶段的评估验证

1．实施客体

(1)目标要素。在实施标准化管理过程中，围绕“以人为本、环境优化、管理规范、服务高效”的目标开展标准化建设工作。在标准文本中，将总体目标具体成可量化的管理目标，包括质量目标、环境目标、职业健康安全目标等内容，形成了战略性目标和具体目标相协调的目标体系。

(2)可操作要素。标准制定依据国家标准GB/T15496-2003《企业标准体系要求》、GB/T15497-2003《企业标准体系技术标准体系》、GB/T15498-2003《企业标准体系管理标准和工作标准体系》、GB/T19273-2003《企业标准体系评价与改进》《全国通用综合性基础标准体系表》，保证了标准的科学化水平，而成功贯彻实施ISO9001质量管理体系标准、ISO14001环境管理体系标准、ISO18001职业健康安全管理体系标准也从侧面说明了标准的科学化水平很高。

为了使标准化建设贴近C局财政工作实际和便于操作，在管理体系编制中着力“与财政机关的业务特性相结合，根据财政业务现状找准定位，制定岗位工作过程控制要求，力求简明易懂，更具操作性”。这说明标准制定过程关注了明确性，以确保标准切实指导实践。

C局根据《企业标准体系》，参考《全国通用综合性基础标准体系表》，按照业务、管理、工作三个子体系对现行标准进行分类和编排，并在此基础上构建了标准化体系框架。标准体系的层次、结构清晰，符合协调性要求。

C局的标准化建设始于2003年，经过了10年发展，贯标范围不断扩大，标准体系持续改进，并通过开展内部审核、督办机制和严格的绩效考评促进标准实施落实，体现了标准化建设的稳定性和反馈性特点。

目前，C局标准体系有业务标准55个、工作标准82个、管理标准69个、有效法律法规及规范性文件693个，合计899个标准文件构成。从数量上看，标准文件的规模略显庞大，对实施效果可能产生一定的负面影响。

(3)价值要素。C局将以人为本、人与社会和谐发展的理念融入标准化建设中，以服务对象为关注焦点，通过全过程的控制和管理，最终使服务对象满意，并提出了服务对象满意度大于95%的质量目标。引入环境和职业健康安全标准，通过识别环境因素，增强环保意识，节约资源和能源，营造出良好的工作环境、服务环境、生态环境;通过改善职工健康安全条件，增强职工的凝聚力，为机关规范、高效运转提供保证。这些理念和价值追求，满足了顾客导向，协调了组织发展、职工发展的需求。

2．实施主体

(1)组织设置。C局成立了“标准化良好行为单位”创建验收确认领导小组和办公室，局长亲自担任组长，为标准化建设提供了良好的组织平台。

(2)组织资源。在人力资源上，C局将办公室作为局标准化工作主管部门，任命一名办公室副主任为标准化专职人员，各科室负责人、内审员为标准化兼职人员。同时，在“江财”模式构建和标准化建设中，同高校积极合作，吸收并利用了专家力量;积极开展有关知识的培训，把培训工作列入员工教育培训计划，采取聘请专家授课、内部培训等方式，为标准化实施进行了充分的人力资源准备。在信息资源上，将贯标全面落实到财政部门信息化建设当中，通过加大硬件投入、实行政务处理内部控制，建立了以0A办公系统为核心，包括门户网站和采购网站的政务处理平台，实行业务处理内部控制，建立以财政基础数据库、项目库为起点，满足全面财政业务需求的一体化业务系统，同时开发员工绩效考核系统，为标准化建设提供了全面的信息化保障。在权威资源上，局长亲自担任标准化创建组长，切实履行职责，带头贯彻国家标准化工作的方针政策、法律法规和有关标准，参与制定工作规划，推动标准化的实施。通过标准化建设工作，C局不仅顺利通过国家标准化管理委员会指派的专家现场审核验收，成为国家4A级标准化良好行为单位，并先后获得国家级荣誉7项，省、市级荣誉78项。从2008年起区委、区政府高度重视运用标准化手段加强机关效能建设，将C局模式积极引入全区69部门。可以说，C局的标准化建设得到了从国家到区级的一致肯定。

(3)组织文化。在标准化建设中构建以人为本、充满活力的财政文化体系。以建设学习型、服务型、创新型机关为目标，提出了文化管理理念，形成了独具特色的财政文化体系，2009被中国文化管理学会授予全国第一个组织文化建设示范基地。创新文化、学习文化和服务文化的培育，为公共服务标准化的实施工作提供了强大的支撑。

(三)不足与建议

公共服务标准化作为一种政府创新总体上具有较强的可执行性，但依然有待改进。

1．公共服务标准化的理论准备不足，可能成为公共服务标准化理念引入政府实践的一个障碍。目前，各地政府部门已积累了一定的标准化实践经验，这些实践经验亟待总结升华为理论知识，以提高政府部门对标准化建设必要性、可行性和收益性的认知和理解，更加主动、积极地接受标准化理念，推进标准化建设实践。

2．公共服务标准化建设应该更具成本观。公共服务标准化建设需要投入大量的资源，这要求对标准化建设的规模和范围进行合理的划定，要综合考虑工作内容与标准文件规模、标准制定的成本的关系，综合考虑标准化建设与执行、监控评价、改进工作的关系，保证标准化建设更好指导实际工作。