以海澄文一体化打造海南经济增长极——基于海口、澄迈、文昌三地的调研

中央全面深化改革领导小组同意海南开展省域“多规合一”改革试点，这给海南释放后发优势、整合资源、实现绿色崛起提供重大机遇。2015年6月30日，海南省委副书记、省长刘赐贵在海口调研城市规划建设和管理工作时强调，要推动海口、澄迈、文昌一体化，实现联动有序发展，全力推动琼北省会经济圈建设。加快推进海澄文一体化是深入推进“多规合一”改革，助推区域经济社会一体化、形成海南经济增长极，打造国际旅游岛升级版的重要举措。

一、海澄文基本情况

海口、澄迈、文昌三地的土地总面积为6835公里，约占全省土地面积的19.3%；2014年，三地常住总人口为323.13万人，占全省35.8%；2014年，三地国民生产总值总和为1421.99亿元，占全省的40.6%；固定资产投资总额为1210.44亿元，占全省的39.9%；社会消费品零售总额622.94亿元，占全省的57.1%；地方一般公共预算收入为133.6亿元，占全省的24%。可以看出，海口、澄迈、文昌三地在促进全省经济社会发展中发挥了重要作用。

表：海口、澄迈、文昌三地在全省经济中的作用

二、推进海澄文一体化的必要性

（一）有利于形成区域经济增长极，带动引领全省发展

与国内发达省市相比，海南发展中面临的一个突出问题就是18个市县总体处于低水平的均衡发展状态，缺少能够带动全省、辐射周边的区域经济增长极。例如，广州、深圳两市的GDP总和占广东全省的比重达到50%左右，成为广东的两大经济增长极，对周边地区产生较强的集聚和辐射带动作用；海口、三亚两市作为海南最为发达的两个城市，两地GDP总和占海南全省的比重长期维持在40%左右。由于两市本身经济总量较小、产业基础薄弱，不仅带动周边市县发展的能力有限，还在一定程度上存在与周边市县的同质化竞争。海南只有通过组团集群发展，做大做强区域中心城市，才能发挥引领、带动、辐射周边发展的重要作用。

（二）有利于提高资源利用效率，避免同质化竞争

从调研情况看，受行政区划限制，三市县的资源不能充分共享，资源潜在价值难以释放。主要表现在：一是旅游资源不能共享。市县的旅游资源难以有效整合串联起来，缺乏有吸引力的旅游产品；市县之间的旅游车辆不能跨区域运营，海口、澄迈的旅游车进不了文昌，给旅客带来诸多不便；二是管理资源不能共享。海口综合保税区在澄迈老城，属飞地工业园区，由于海口澄迈两地管理资源不共享，海口在区港联动、腹地拓展、属地管理等方面受到很大限制，企业往往要向两地分报材料，降低了效率；三是土地资源价值没能有效释放。2013-2014年，海口市土地出让均价为153.13万元/亩，文昌市为104.43万元/亩，澄迈县为32.33万元/亩，海口市是澄迈县的近5倍，文昌市是澄迈县的3倍多。如果“海口、澄迈、文昌”能形成统一的经济区，差距有可能缩小到2倍以内。

此外，市县之间存在同质化竞争，产业雷同程度高。例如，海口美安科技新城、海口高新技术开发区与澄迈的生态软件园相距几公里，但在开发区产业定位上趋同。受行政壁垒制约，海口和澄迈有时通过刻意压低土地价格等政策来争夺项目落户。

“十三五”期间，需打破行政壁垒，把海澄文作为一个整体来规划发展，合理配置和充分利用各自的优势资源，推动生产要素自由流动，通过资源共享来调动三地在一体化发展中的积极性，共同提高市场配置资源的效率。

（三）有利于扩大投资需求，提高基础设施效能

目前三市县的城市快速干道、城际轨道交通、城市公交等城际公共交通尚未实现相连相通；从港口（码头）建设情况看，目前存在港口基础设施建设不配套，港口功能定位不清，相互竞争的情况。例如，海口港货运码头已搬至澄迈马村港，但产业企业没有及时转移，增加了物流企业的运营成本。“十三五”期间，海澄文若按照“同城化”的思路统筹布局和建设市县间的道路、港口、电力、信息、通讯等基础设施，不仅能拉动巨大的基础设施投资需求，带动经济增长，还有利于三地互联互通，提高基础设施的效能。

（四）有利于保护生态底线，实现绿色发展

生态环境是海南可持续发展的根本生命线，共同保护好生态环境成为三地义不容辞的责任。澄迈与海口分属南渡江的上游和下游，面临共同保护好水资源安全的问题；东寨港红树林保护区分属海口和文昌，保护与利用好红树林资源成为海口和文昌面临的共同课题；岸线资源有些被过度开发，有些尚未有效利用，共同保护和利用好岸线资源也成为三地发展面临的重要问题。海澄文一体化有利于保护环境，最大限度守住生态底线，最大限度解决各种规划之间的矛盾，消除生态林地、基本农田、南渡江水资源、岸线资源等因无序开发造成的破坏，走出一条保护性开发的绿色发展之路。

（五）有利于改善民生，实现基本公共服务均等化

市县间经济发展的差距，造成了基本公共服务的较大差距。以公共医疗为例。海口拥有8家三级甲等医院，而文昌市、澄迈县两地没有一家三级甲等医院；2014年，海口、澄迈、文昌人均公共医疗支出分别为934.6元、513.5元和734.8元，澄迈、文昌仅相当于海口的54.9%和78.6%；海口汇集了全省最好的教育资源，高等教育资源占全省近70%。推进海澄文一体化，有利于优化配置公共服务资源，缩小三地的基本公共服务差距，最终实现基本公共服务均等化。

三、推进海澄文一体化的可行性

（一）三地对推进区域一体化发展已达成共识

从对三地的政府相关部门、镇政府以及重要骨干企业的调研情况看，他们对推进海澄文一体化坚决拥护和全力支持。他们普遍认为，推进海澄文一体化有利于整合资源，优势互补，实现三地共融、共赢、共同发展，是推进琼北经济圈建设的重要战略举措。思想上的统一，成为推进海澄文一体化的重要前提。

（二）三地已形成良好的合作机制

作为海南首个开放型区域经济合作组织，省会经济圈论坛于2012年9月在海口正式成立，至今已成立3年。每年一次的省会经济圈论坛为琼北区域加强规划、产业、市场对接，促进区域一体化合作上发挥了积极作用。

（三）三地在交通设施的互联互通上取得重要突破

海口南海大道、海口西海岸景观大道西延线以及海口绕城高速公路均在澄迈区内交汇与外延；澄迈老城经济开发区至海口开通了两路公交车，在老城经济开发区工作的员工每天乘坐公交车往返于海口和澄迈，真正实现了同城化工作和生活。此外，海文高速公路已建成，并向南延伸。文昌的“两桥一路”已开工建设，它的建成将把澄迈老城经济开发区、海口江东组团和文昌市的铺前古镇、木兰湾、抱虎脚、月亮湾、铜鼓岭、宋氏祖居等特色资源串成一线，使琼北经济圈和东部滨海旅游资源紧密联系起来，为实现海澄文一体化创造了有利条件。

（四）三方有进一步合作的需求

从调研情况看，海口希望通过一体化拓展自身发展空间，增强辐射带头作用；澄迈希望通过一体化发展，能够像台湾的台北市—新北市双核发展一样，与海口共造省会经济圈的繁荣；文昌希望通过一体化，更好地承接海口的辐射带动作用，共同发展航天、旅游、高效农业等产业。这些需求是推动海澄文一体化的原动力。

四、推进海澄文一体化的总体思路

（一）发展定位

1.打造全省经济增长的引领区。通过一体化，科学布局产业，高效配置资源，提升产业综合实力、开放合作水平、科技创新能力，使该区域成为海南省经济快速发展的主要引擎，将海澄文打造成为海南版的“长株潭”。

2.建设实现小康社会目标的先行区。在全省实现区域内的公共服务均等化，提高三地的城乡居民收入水平，惠及当地老百姓，率先在全省实现全面建设小康社会的各项目标。

3.打造全省体制机制改革创新区。通过一体化，率先在海澄文区域内实现规划的统一对接，构建充满活力、富有效率、更加开放的体制机制，使海澄文成为全省市场最开放、办事最便捷的地区，为全省全面深化改革作出示范。

（二）发展原则

1.市场主导，政府引导。以企业为主体推进区域经济合作，充分发挥市场在资源配置中的决定作用，实现资源和生产要素在三地之间的优化整合、自由流动；发挥政府在制定公共政策，创造公平、开放的市场环境，解决一体化发展中相互关联的重大问题，为老百姓提供均等化公共服务的重要作用。

2.资源共享，互利共赢。以双赢多赢为目标，依托海口、澄迈、文昌三地的资源优势和产业基础，形成互惠互利、风险共担的利益分配与协调机制，实现优势互补、资源共享、利益共享、联动发展。

3.规划引领，重点突破。坚持规划先行，按照“同城化”的要求，形成区域一体化的合理布局；从易到难，以交通基础设施建设的互联互通作为切入点，率先突破。

4.分工协作，错位发展。坚持“统一布局、分工协作、突出特色、发挥优势、错位发展、集群集聚”的发展原则，合理布局海澄文的产业，扬长避短，推动形成更为科学、更为明晰、更为紧密的分工协作关系，达到三市县产业结构共同转型升级，良性互动。协调发展。

5.生态优先，绿色发展。坚持在发展中保护，在保护中发展，实现经济社会发展与人口、资源、环境协调。不断提高资源利用水平，加快构建绿色生产体系。

（三）发展目标

1.近期目标（2015-2020年）。到2020年，以全省1/5左右的土地、1/3左右的人口实现全省50%以上的经济总量；三市县社会消费品零售总额占全省比重达到60%以上；三市县规模以上工业增加值占全省的50%以上；三市县地方财政收入占全省的30%；三市县的人均GDP达到全国平均水平；城乡居民收入高于全省平均水平和全国平均水平，确保全面建设小康目标的实现；基本实现三地区域间交通设施一体化、环境保护一体化；三地基本形成特色鲜明、优势互补的产业分工体系。

2.中长期目标（2021-2030年）。实现海澄文三地的资源共享，生产要素自由流动；实现海澄文三地交通、供水供电供气、排污、电信等基础设施的互联互通；实现海澄文三地行政审批一体化；实现海澄文三地城市管理一体化；实现海澄文三地基本公共服务均等化。

五、以“六个统一”为重点推进海澄文一体化

（一）统一规划体制

建立全省统一的规划管理体制。成立高规格的海南省规划委员会，集中统一行使规划管理权；在全省“多规合一”总体规划的框架下考虑海澄文区域一体化的发展定位、布局和目标；按照一体化发展的思路推进三市县经济社会发展规划和城市总体规划、土地利用总体规划、环境保护规划等重大的专项规划的对接和衔接，形成海澄文一体化发展规划；在统一规划的前提下，最大程度向市县放权。

（二）统一土地岸线资源利用

首先是统一土地利用。统筹区域规划建设用地，加大土地的整合力度；在规划管控作用下，进一步加强用地计划调配能力和土地供应环节管理，重点保障现代服务业、高新技术产业、重大基础设施、民生工程等项目用地；建立统一的基准地价体系，统筹区域土地供应价格；通过区域内耕地占补指标统筹使用，缓解海口耕地占补压力；其次是统一海岸线资源利用。推进海岸线资源统一规划、开发、保护，严格落实用海审批制度和海岸线利用申请审批程序，在保护好宝贵的海岸线资源的同时，不断提升岸线资源集约节约和综合利用效率。

（三）统一产业布局

按照“优势互补、错位发展”的原则，优化三地产业布局；海口重点发展“省会经济”，主要布局以旅游、金融、会展、商务、购物、教育、医疗健康、科研为主体的现代服务业，逐步分离非省会功能，将制造业转移至澄迈、文昌等周边市县；澄迈、文昌要积极做好产业承接，同时依托本地现在产业基础，推动互联网信息产业、新型工业、现代物流业、旅游房地产、休闲度假、热带高效农业等优势产业进一步发展；突破行政区划，科学布局产业园区，提高产业发展园区化、集约化水平。

（四）统一基础设施建设

加快建设“文昌-海口-澄迈”滨海旅游公路、海文高速+海口绕城高速、文昌-定安-澄迈-临高高等级公路；加强机场、港口、动车站、高速公路连接线的互联互通一体化建设；加快港口岸线整合，合理布局邮轮游艇帆船码头；形成“水上快速通道、旅游观光通道、有轨城际交通、低空飞机”多元化、立体式、无缝对接的交通体系。同时，形成一体化的交通管理体制机制，区域内实现市民公共交通“一卡通”，游客客运联程联运、一票到底，旅游车辆、出租车统一管理，解决旅游车辆互认互通、旅游联票、线路整合等问题。

（五）统一生态环境保护

按照区域生态安全格局和环境容量的要求，划定生态红线；实行最严格环境准入制度，提高产业项目准入“门槛”，严守生态环保底线；推进岸线利用、红树林、南渡江流域生态环境、火山口温泉资源保护以及污水垃圾处理的一体化联防联保；研究东寨港、南渡江统一管理，比如将东寨港红树林文昌境内部分委托海口东寨港自然保护区管理局统一管理；研究设立南渡江环境保护管理局，负责南渡江的环保工作，探索统一制定跨流域、跨区域河流、湖泊、水库综合整治方案，实现流域共保，上下游共治。

（六）统一公共服务

统筹医疗领域的综合性医院和专科医院的区域内建设布局；逐步实现非户籍常住人口子女接受义务教育与当地城乡户籍学生享有同等待遇；探索建立社保互通模式，推进医保互认互结；在公共医疗卫生、公共交通、生活保障、住房保障等方面，逐步实现在海澄文区域内基本公共服务待遇互相承认、制度统一、要素趋同、顺畅流转。

六、推进海澄文一体化的相关建议

（一）统一思想、统一行动

“海澄文一体化”不是规划的简单合并，而是涉及经济、社会、行政、生态等多领域的一项综合改革，涉及面广，牵动全局，事关重大利益关系调整。这需要弘扬特区精神，按照“区域一盘棋”的发展思路，统一思想，克服局部利益，服从大局，形成合力。

（二）设立有决策权的领导机构

由省级层面牵头，三市县为主体，省直有关部门参加，成立海澄文一体化工作领导小组，或者建立联席会议制度，研究协调利益分配、产业布局、重大规划、重大政策和重大项目等重大事项。

（三）建立利益分配机制

“海澄文一体化”不仅涉及到相关部门之间的规划对接，还涉及到市县间在产业、基础设施、公共服务资源的布局问题，必须从省级层面建立区域利益协调机制，把利益共享和发展共赢作为一体化的基本原则，避免市县之间的同质化竞争，统筹协调好各自发展，充分调动市县在推进一体化进程中的积极性。加快建立财税共享机制。对于跨区域税源和项目，按照“利益共享、权责对等”的原则，产生的财税分配比例由一体化领导机构确定。

（四）加大政策支持力度

健全财政转移支付办法，加大区域内省财政转移支付力度；支持区域金融一体化改革，支持按照相关管理办法设立省会经济圈股权（产业）投资基金；省里在重大项目布局、用地指标、项目审批和核准等方面予以重点倾斜；支持区域内项目优先纳入国家项目盘子，争取中央项目、资金支持。

［1］中国（海南）改革发展研究院.以“多规合一”改革形成海南发展新动力（26条建议）[EB／OL].中国改革论坛网，2015-07-16.

［2］海南省政府研究室.琼北琼南一体化研究报告［R］.2015.

［3］2014年海南省国民经济和社会发展统计公报[Z].2015-02-04.

［4］2014年海口市国民经济和社会发展统计公报[Z].2015-02-02.

［5］2014年澄迈县国民经济和社会发展统计公报[Z].2015-03-30.

［6］2014年文昌市经济和社会发展统计公报[Z].2015-03-02.